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1、城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀與對策 1997年以來，根據(jù)中華人民共和國行政處罰法確立的相對集中行政處罰權制度，國務院辦公廳和國務院，先后下發(fā)了關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知(國辦發(fā)200063號)、關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定(國發(fā)200217號)，批準23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市開展了相對集中行政處罰權試點工作，到目前全國已有200多個城市實行了這一制度。2002年11月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見(國辦發(fā)200256號)，要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機構，實行綜合行政執(zhí)法。2003年，中央編辦、國務院法制辦聯(lián)合下

2、發(fā)了關于推進相對集中行政處罰權工作和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知，對二者的關系及處理提出了明確的要求，把相對集中行政處罰權進一步納入了綜合行政執(zhí)法的軌道，為城市管理執(zhí)法工作指明了發(fā)展方向。十年來，相對集中行政處罰權試點工作取得了顯著成效，城市管理執(zhí)法隊伍得到了整合，執(zhí)法水平有了進一步提高，城市環(huán)境面貌也發(fā)生了顯著變化。對深化行政管理體制改革，改進行政執(zhí)法狀況，加強行政執(zhí)法隊伍建設，提高依法行政水平，解決城市管理領域中多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構膨脹等問題，起到了積極的作用，實踐證明，國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定是正確的，推行相對集中行政處罰權制

3、度，完全符合“三個代表”的重要思想，符合城市管理的客觀要求和發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了這項制度的優(yōu)越性和所發(fā)揮的積極作用。因此，引起了各地城市人民政府的高度重視，得到了廣大群眾的擁護和支持。隨著改革的深入推進，城市管理綜合執(zhí)法制度在法律保障、機構設置、管理體制、執(zhí)法方式、隊伍建設、社會參與等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問題，面臨著新的考驗和挑戰(zhàn)。如何整合城市管理行政資源，深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革，打造和諧城管，提升執(zhí)法品質(zhì)，提高城市公共服務水平，是城市管理和綜合執(zhí)法工作值得深入研究和探討的重要課題。一、綜合執(zhí)法概述.綜合執(zhí)法是指一個行政機關(含具有公共事務管理職能的組織，下同)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)

4、定，行使多個行政機關的職能及相應權力而進行的行政執(zhí)法活動。這里的“執(zhí)法”是廣義的，涵蓋了除政府立法(即制定行政法規(guī)、規(guī)章)之外政府為行使職能而進行的所有活動，包括制定規(guī)范性文件、行政審批、行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強制等方面。綜合執(zhí)法的表現(xiàn)方式也是多元的：從綜合執(zhí)法的實現(xiàn)途徑上來講，可以是委托式(多個行政機關分別依法委托一個行政機關行使有關權力)、相對集中式(省級以上政府依法決定一個行政機關行使有關行政機關的職權)，也可以是機構改革式(通過職能劃轉(zhuǎn)或機構調(diào)整，將多個行政機關的職能及相應權力交由一個行政機關行使)和授權式(多項法律、法規(guī)授權同一個行政機關行使有關權力)；從綜合的權限上來講

5、，可以是處罰權及相關的檢查權、強制權的綜合，也可以是規(guī)范性文件制定權、審批權、許可權以及其他權力的綜合。綜合執(zhí)法的功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是組織法方面。綜合執(zhí)法使行政權力在橫向上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，帶來了相應職能的調(diào)整及機構、人員的精簡、歸并，因而是行政管理體制的調(diào)整。二是行為法方面。綜合執(zhí)法意味著一個行政機關開始取代多個行政機關，在多項行政執(zhí)法領域集中開展行政執(zhí)法活動，執(zhí)法主體實現(xiàn)一元化，從而對執(zhí)法成本和執(zhí)法效能產(chǎn)生影響。目前，行政執(zhí)法領域存在一個認識誤區(qū)，即將“執(zhí)法”片面理解為“處罰”，而將處罰之外的其他執(zhí)法活動統(tǒng)稱為“管理”。受此影響，在認識層面，很多人將城市管理綜合執(zhí)法理解為“處罰權的綜合”，

6、甚至以為綜合執(zhí)法就是行政處罰法規(guī)定的相對集中處罰權。在實際操作層面，主要表現(xiàn)為：(一)綜合執(zhí)法推進工作與政府職能轉(zhuǎn)變、機構改革存在一定的脫節(jié)；(二)綜合執(zhí)法的實現(xiàn)途徑僅限于委托式和相對集中式，機構改革式盡管在實踐中已出現(xiàn)，但被排除在綜合執(zhí)法范圍之外；(三)綜合的權限限于處罰權以及相應的檢查權和強制權；(四)在執(zhí)法事項上，實施綜合執(zhí)法的往往是一些專業(yè)性知識要求低、較為簡單的案件，等等。因此，與較為成熟的專業(yè)執(zhí)法模式相比，城市管理綜合執(zhí)法目前尚處于發(fā)展的初級階段，是一種“淺層次、輔助性”的執(zhí)法模式。正是這種“淺層次、輔助性”，決定了城市管理綜合執(zhí)法在現(xiàn)實中的成效與不足：成效方面，開展城市管理綜合執(zhí)

7、法，在一定程度上糾正了行政管理體制中機構林立、各自為政、重條輕塊的現(xiàn)象，整合了相當一部分執(zhí)法資源，優(yōu)化了執(zhí)法體制，實現(xiàn)了部分執(zhí)法重心的下移，使執(zhí)法開始適應城市管理綜合化、區(qū)域化的發(fā)展趨勢，并且在執(zhí)法隊伍的鍛煉和提高，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海為例，目前城市管理綜合執(zhí)法的范圍涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、綠化、水務、環(huán)境保護、公安交通、工商、建設、房地產(chǎn)、城市規(guī)劃，以及文化廣播電影電視、新聞出版、文物、體育和旅游管理等城市管理的方方面面，在這些領域，有效地改變了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法缺位等現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)法活動的覆蓋范圍以及對違法行為的打擊力度。不

8、足方面，一是機構林立、執(zhí)法隊伍和人員膨脹的情況并沒有改觀。由于目前城市管理綜合執(zhí)法與政府職能轉(zhuǎn)變、機構改革相脫節(jié)，主要是“權力的綜合而非職能、機構、人員的綜合”，只作了處罰領域的權力的簡單合并，原職能部門(主管部門)仍然存在，并繼續(xù)行使相關規(guī)范性文件制定、行政審批、行政許可(包括監(jiān)督檢查)、部分案件的處罰以及其他行政執(zhí)法權力。在此情況下，為開展綜合執(zhí)法，往往需要新設一個綜合執(zhí)法機關，并不斷充實執(zhí)法人員，導致實施綜合執(zhí)法以后，僅僅是緩解了原體制下“多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民”的矛盾，卻增加了機構和人員的編制。二是上游執(zhí)法(主要是制定規(guī)范性文件、審批和許可，即人們通常所說的“管理”)與下游執(zhí)法(主要是處罰

9、、檢查和強制，即人們通常所說的“執(zhí)法”)相脫節(jié)。由于行政執(zhí)法是行政機關履行其特定職能的活動，需要賦予相應的權力，為此，法律規(guī)范從上游賦予其規(guī)范性文件制定權、審批權、許可權，在下游賦予其處罰權、檢查權、強制權等一整套權力，是一個完整的流程。而現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法是上游不綜合、下游綜合，反而又產(chǎn)生了新的脫節(jié)和矛盾，平添了綜合執(zhí)法機關與原行政機關在執(zhí)法上的交易成本，影響了“管理”和“執(zhí)法”各自的效率和效能，甚至產(chǎn)生“管理”部門與“執(zhí)法”部門之間職責不清、關系不順、聯(lián)系不夠、監(jiān)督不力、相互推諉等現(xiàn)象。三是城市管理綜合執(zhí)法隊伍的素質(zhì)難以適應城市管理的任務和要求。隨著城市建設和社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市的范圍

10、在不斷擴大，城市管理對行政執(zhí)法專業(yè)性與綜合性的要求均不斷提高，現(xiàn)行綜合執(zhí)法的隊伍和人員的素質(zhì)顯得難以適應。這都給城市管理綜合執(zhí)法的進一步推進設置了障礙。不僅如此，行政許可法頒布施行后，其確立的相對集中許可權制度以及“誰許可、誰監(jiān)督”原則(許可權也要納入綜合執(zhí)法，許可機關有權亦有職責對被許可人實施檢查)，也從法制上給現(xiàn)行城市管理綜合執(zhí)法構成沖擊。二、當前城市管理綜合執(zhí)法存在的主要問題從目前全國開展這項工作的情況來看，這項工作推進比較緩慢，發(fā)展也不平衡，在推行這項制度中還存在一些問題，尤其是在城市管理行政執(zhí)法隊伍中的問題仍然比較突出，需要研究和解決，概括起來主要有以下幾方面的問題： (一)城市管理

11、綜合執(zhí)法工作缺乏相應的法律保障我國在城市管理方面的立法滯后，至今沒有一部系統(tǒng)的綜合性城市管理方面的法律。大多數(shù)推行城市管理綜合執(zhí)法的城市都是通過政府規(guī)章進行授權，由于規(guī)章效力較低而導致諸多方面的問題發(fā)生：其一，城市管理綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，實踐中難免出現(xiàn)認識不一、運行程式不一、“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象：其二，對于某些被集中的行政處罰權，以規(guī)章的形式對法律設定的執(zhí)法主體和執(zhí)法權限進行變更，違背了權力法定的原則，且導致法律適用上的沖突和權力行使的越位：其三，根據(jù)行政處罰法規(guī)定，政府規(guī)章只能設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，而以規(guī)章作為綜合執(zhí)法的依據(jù)，減少了處罰的種類，限制了執(zhí)法手段，降低

12、了執(zhí)法效率；其四，人民法院在審理行政案件中，以法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章僅作為參照，以規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)容易造成行政訴訟中的不利局面；再者，由于我國尚未出臺行政強制法，城市管理綜合執(zhí)法機關作出暫扣、強制拆除等行政強制行為沒有明確法律的依據(jù)，一旦出現(xiàn)行政訴訟，法院也沒有評判標準，只能依照行政處罰法或憑借自由裁量權。綜合執(zhí)法機關不能對其具體行政行為合法性作出充分有效的預見，在司法程序中，也難以得到有力的支持。(二)城市管理綜合執(zhí)法體制較為雜亂 一是機構設置不規(guī)范。有的城市將城管執(zhí)法機構列為政府組成部門，有的則作為政府一個部門的下設機構。絕大多數(shù)的城市政府將城市管理綜合執(zhí)法主體界定為事業(yè)組織。從某種意義上講

13、，這種定性正是使執(zhí)法行為演變成“執(zhí)法經(jīng)濟”的體制性漏洞，“只給權不給錢”的思維方式，其實正是在制度建設中預設了“以權力為資源”的傾向，而當權力事實上被默認為執(zhí)法者“自家的山水”時，權力的公共性也就無從談起，客觀上必然導致“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”的問題普遍存在。再者，城管執(zhí)法隊伍的編制也是五花八門，城市管理綜合執(zhí)法主體的合法性沒有保證，不僅使執(zhí)法的公信力大受影響，行政執(zhí)法效能和執(zhí)法水平也受到制約。例如北京城管李志強在執(zhí)法中被害一案的審理中，辨方律師就對北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局的合法性以及李志強的執(zhí)法主體身份的合法性提出質(zhì)疑。二是行政協(xié)調(diào)不順暢。將原由幾個部門分別行使的職權集中交由一個行

14、政機關行使，是為了解決多頭執(zhí)法、職責交叉的問題。但在綜合執(zhí)法體制形成的過程中，由于部門利益博弈、人員安置分流等原因，在部門職責劃分上，往往沒有遵循這一原則，而是從狹隘的部門利益出發(fā)，把工作中管理難度大、無人肯管的“硬骨頭”借機踢給城管綜合執(zhí)法部門，而把對自己有利的抱著不放。造成原有的執(zhí)法機關并沒有減少，反而由于行政處罰權歸并的界限不清，在執(zhí)法實踐中引發(fā)職責交叉的新問題。由于全國沒有統(tǒng)一的關于綜合執(zhí)法體制的規(guī)定，各地城市綜合執(zhí)法權限范圍的劃分比較盲目，暴露出各種問題，既不利于法制的統(tǒng)一性，也不符合依法行政的要求。三是管理體制不健全?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章具有很強的專業(yè)性，無上級主管部門，使得相對

15、集中行政處罰權的執(zhí)法部門業(yè)務交流、法律咨詢、培訓、信息提供等方面存在諸多困難。由于沒有歸口主管部門，又沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，導致各地城管綜合執(zhí)法隊伍的管理體制、人員身份、機構性質(zhì)、著裝標識等沒有統(tǒng)一的標準，直接影響了隊伍形象。另外，在市、區(qū)關系上，一般采取的是“兩級政府、三級管理”體制，原則上確定了城市管理綜合執(zhí)法的市、區(qū)兩級執(zhí)法主體資格。人事任免和資金管理權全部在區(qū)級政府，絕對的塊塊領導使城市管理綜合執(zhí)法受到局部利益的局限和局部管理的牽制，依法履行職責的獨立性受到一定影響，不利于城市管理綜合執(zhí)法水平的提高和執(zhí)法隊伍素質(zhì)的增強。(三)城市管理綜合執(zhí)法隊伍的自身素質(zhì)有待提高 一是城市管理行

16、政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法人員的法律知識和業(yè)務知識相對缺乏，執(zhí)法辦案能力有限，與執(zhí)法者身份不符，更與法制社會要求不符。 二是執(zhí)法理念需要進一步轉(zhuǎn)變?！皥?zhí)法者就是管理者”的特權思想還在執(zhí)法隊伍中不同程度地存在，建設“服務型”政府，“在管理中體現(xiàn)服務，在服務中實施管理”的觀念還沒有普遍形成，執(zhí)法方式簡單、粗暴的情況還時有發(fā)生。 三是依法行政的意識還不夠強。如為了遵循上級指令，礙于人情關系等而影響案件依法辦理的不乏其人。 四是少數(shù)執(zhí)法機關和執(zhí)法人員濫用職權，甚至受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，公然執(zhí)法犯法，搞權錢交易，嚴重影響法律的正確實施，也敗壞了黨和政府執(zhí)法部門在廣大人民群眾中的形象，使城市管理綜合執(zhí)法

17、工作更加難以開展(四)城市管理綜合執(zhí)法的環(huán)境艱難城管執(zhí)法工作難以得到管理相對人和社會群眾的廣泛理解和支持。首先，城管執(zhí)法工作大多涉及社會的弱勢群體，其中折射著社會諸多深層次矛盾與問題。城市管理者與被管理者之間的矛盾，更成為了各種矛盾集中的焦點。這些矛盾和問題決不是單靠城管部門能夠解決的，面對弱勢群體謀生手段的需求，面對相當一部分社會群眾的不理解，執(zhí)法難度之大可想而知，由此引發(fā)的種種問題給城管執(zhí)法造成巨大阻力。違法建筑、違章占道屢禁不止，小攤小販和城管玩“貓抓老鼠”、“游擊戰(zhàn)”的游戲，城市管理取證難、處罰難、執(zhí)行難；“暴力抗法”事件頻頻上演，極大地影響了隊伍士氣。而公安機關一般按普通民事糾紛處理

18、，執(zhí)法機關的權威性得不到較好的維護，執(zhí)法人員人身安全得不到較好的保障，執(zhí)法工作受到嚴重影響；社會輿論普遍同情弱者，媒體導向熱衷于城管執(zhí)法中出現(xiàn)的矛盾和糾紛的負面報道，市民對城管執(zhí)法的偏見、抵觸給城管執(zhí)法帶來了極大的困擾。另外，由于司法保障不到位造成執(zhí)法難。城管執(zhí)法部門由于自身缺乏有效的強制手段，很多情況下執(zhí)法需要借助司法強制力，而司法機關由于人員力量有限、不愿配合等因素，常常造成城管執(zhí)法的執(zhí)行不力、不到位。如，行政處罰決定的強制執(zhí)行須待3個月后，不僅嚴重影響了行政執(zhí)法的效率，也使得行政機關行政決定的公定力、公信力無從體現(xiàn)。此外，法院對行政執(zhí)法案件的證據(jù)要求過于苛刻，也使得行政機關在執(zhí)法辦案中無

19、所適從，行政執(zhí)法追求的公正和效率價值無法得到平衡，反而削弱了行政執(zhí)法效能。如查處違法建設問題，即使是違建一開始就被發(fā)現(xiàn)，等到城管執(zhí)法人員經(jīng)過調(diào)查取證、文書送達、復議訴訟等程序之后再依法拆除時，恐怕早已建成了高樓大廈三、關于推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的建議 (一)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應當制訂統(tǒng)一的法首先，制訂一部城市管理法律，明確城市管理綜合行政執(zhí)法的目的、原則、實施程序以及城市管理綜合執(zhí)法機關的法律地位、管理體制、管理職能、管理依據(jù)以及工作法則等。由于相對集中行政處罰權工作已開展多年，各地己積累了不少經(jīng)驗，制定這方面法律規(guī)范的條件應當說已經(jīng)成熟。其次，對現(xiàn)有法律、法規(guī)中與相對集中行政

20、處罰權制度相抵觸的內(nèi)容進行修改，建立審批權和處罰權相對分離、獨立的新的法律體系 (二)深化城市管理綜執(zhí)法體制改革應當建立法定的機構按照國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定(國發(fā)2002)17號)文件精神，切實將城市管理綜合執(zhí)法機構作為政府的一個獨立工作部門，有條件的可以列為政府組成部門，其所需的經(jīng)費列入政府全額財政預算，不以收費、罰沒收入作為經(jīng)費來源。在執(zhí)法人員身份方面，由于許多執(zhí)法人員原來就是事業(yè)單位成員，有些甚至屬于企業(yè)員工，實施城市管理綜合執(zhí)法后，執(zhí)法人員的總量變化不大，甚至可能有所減少，但人員性質(zhì)一下子全部轉(zhuǎn)編為公務員，難度很大。這一矛盾在短期內(nèi)可能無法解決，在這種情況下，

21、我們可以建立起一種以行政機關為主導、法定授權專門機構為補充的模式。比如武漢市設定城市管理執(zhí)法局為行政機關，下設城市管理執(zhí)法分局(大隊)作為綜合執(zhí)法的具體執(zhí)行機構，在人員編制上重心向基層、執(zhí)法現(xiàn)場下移。局機關人員編制確定為綜合管理類公務員，執(zhí)法分局(大隊)人員編制核定為城市管理執(zhí)法專項編制，納入?yún)⒄展珓諉T管理序列，實行公務員職級管理制度，所需經(jīng)費納入全額財政預算。這種方式對于化解城市管理綜合執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員現(xiàn)實的法律地位定性難題，不失為一種積極的、有益也是與公務員法的精神相一致的。 (三)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應當推行合署的機制為了降低行政協(xié)調(diào)成本，提高城市管理行政執(zhí)法的效率，實行城市

22、管理綜合執(zhí)法機構與城市管理部門合署辦公的體制，有助于理順橫向職能關系。武漢市2001年實施相對集中行政處罰權制度以來，綜合執(zhí)法機構與負責市容環(huán)衛(wèi)、市政道路、燃氣熱力等主要城市管理事項的城市管理局合署辦公，實行相關許可權與處罰權適度分離、又密切關聯(lián)的運行機制，有效地提高了管理和執(zhí)法的效能(四)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應當理順縱向的關首先，要明確歸口管理問題。建議國務院明確城市管理綜合執(zhí)法的主管部門，并設立專門機構負責行業(yè)管理工作，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法領域的法制統(tǒng)一和規(guī)范管理。其次要理順市、區(qū)關系問題。我們認為，實行一級執(zhí)法主體，也就是實行市垂直領導，有利于提高綜合執(zhí)法的執(zhí)行力。但是

23、，目前大城市大多實行市、區(qū)兩級執(zhí)法主體的管理體制，通常的說法是實行雙重領導。由于城市管理“以區(qū)為主”的原則，市、區(qū)關系不是以“責任和領導”聯(lián)系在一起，而是通過“情感”來支撐。在不能統(tǒng)一實行垂直領導的情況下，我們建議賦予市級機關實質(zhì)意義的考核權，建立起一套科學而完善的綜合考核制度，將市級財政的投入資金作為考核基數(shù)，將執(zhí)法業(yè)務與資金核撥掛起鉤來，那么，市級機關的權威將在不損害區(qū)級政府和其他部門權利的基礎上得以建立。(五)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應當提供完備的保障一是建立公安保障機制。城市管理綜合執(zhí)法遇到的問題十分復雜，觸及的社會矛盾較集中，常常是一般性違法行為伴隨著違反治安管理的行為一起發(fā)生，

24、較易發(fā)生暴力抗法問題，使城管執(zhí)法存在巨大阻力。為確保城管執(zhí)法工作正常進行，維護城市管理行政執(zhí)法秩序，有效預防和打擊阻撓執(zhí)法和暴力抗法等違法行為，保障城管執(zhí)法人員的人身安全，應當建立城管執(zhí)法公安保障機制，成立城管公安分局或支隊，實行雙重領導體制，以市公安局管理為主，業(yè)務上接受城市管理執(zhí)法局的領導。這方面，南京、西安、長沙、鄭州、濟南等城市已取得成功經(jīng)驗，值得在全國推廣.二是建立財政保障機制。為建立保障有力的執(zhí)法體制，應當加大對城管執(zhí)法隊伍的資金投入，深化城市管理執(zhí)法隊伍收支兩條線改革工作，實行收支徹底脫鉤，統(tǒng)一并提高行政執(zhí)法人員待遇，從根本上規(guī)范隊伍的執(zhí)罰行為，增強城市管理綜合執(zhí)法隊伍的快速反應

25、能力和執(zhí)法效能 三是建立科技保障機制。隨著科學技術的發(fā)展和城市事務的不斷增加，相關部門的配合協(xié)調(diào)機制的建立，在很大程度上必須依靠電子政務的制度建設，實現(xiàn)城管執(zhí)法部門辦公自動化、決策科學化、信息網(wǎng)絡化和資源共享化，使城管執(zhí)法部門的各項監(jiān)管工作更加嚴密，有效，把城管執(zhí)法部門建設成為廉潔、勤政、科學、高效的政府部門。(六)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應當建設規(guī)范的隊伍關于隊伍規(guī)范化建設問題，建議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法服裝、執(zhí)法標識，確保城市管理執(zhí)法統(tǒng)一著裝的合法性，使城市管理執(zhí)法走上規(guī)范化、正規(guī)化軌道。一方面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一城管綜合執(zhí)法隊伍的形象建設，另一方面，轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法的理念，必須正確處理嚴

26、格執(zhí)法和文明執(zhí)法兩種關系，善于運用“法律”和“感情”兩種武器，依靠疏堵有序創(chuàng)和諧，嚴緩有度保和諧，剛?cè)嵊蟹酱俸椭C，從而有效地化解矛盾，提高執(zhí)法效能。四、金華市城市管理執(zhí)法新機制的探索 今年以來，金華市城市管理執(zhí)法局堅持以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹黨的十六屆五中、六中全會和省市有關會議精神，緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，堅持“執(zhí)法為民、為民執(zhí)法”理念，以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和提高城市管理水平為動力，以開展“內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象”作風建設年活動為契機，從解決民生問題入手，突出“人性化執(zhí)法、精細化管理”主題，積極探索推行城市管理工作新模式，努力破解城市管理難題，為進一步優(yōu)化金華經(jīng)濟

27、發(fā)展環(huán)境、提升城市品位作出了不懈努力。(一)深入開展“作風建設年”、“大討論”等活動，加強隊伍建設.為進一步加強隊伍建設，根據(jù)省委、市委關于開展作風建設年活動、大討論活動的統(tǒng)一部署，局黨委結合城管執(zhí)法隊伍的管理現(xiàn)狀和實際需要，在全局范圍內(nèi)組織開展了以“內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象”為主題的作風建設年活動和“提升執(zhí)法形象、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境”大討論活動，為深入推進年度各項工作奠定了堅實的基礎.在作風建設年第一、第二階段活動中，市局組織開展了崗位大練兵和隊列會操、執(zhí)法文明用語演示等集中訓練活動，磨練了廣大執(zhí)法人員的意志。召開了行風監(jiān)督員會議和執(zhí)法工作新聞通報會，加強了與社會各界的溝通聯(lián)系，促進了理解。組織進行了創(chuàng)

28、建“群眾滿意基層站(所)”、“踐行黨員承諾，共建和諧機關”、“征求作風建設意見建議”、“城管執(zhí)法問計于民”和“群眾滿意度測評”等活動，認真聽取社會各界的意見建議，改進了城管執(zhí)法工作方法。通過召開政工例會和民主生活會、邀請專家授課等形式開展政治思想和業(yè)務知識培訓活動，進一步增強了執(zhí)法人員宗旨觀念、責任意識和業(yè)務能力。同時還分兩批對全局副中隊長以上干部進行了封閉式培訓，進一步提高了我局中層以上干部的工作能力，為確保年度各項工作任務全面完成打下了堅實的基礎。落實了黨風廉政和機關效能建設工作責任制，完善了政務公開制度，推行“陽光執(zhí)法”，逐步提高了執(zhí)法透明度和公信力。通過組織全局執(zhí)法人員學習先進人物事跡

29、、觀看反腐倡廉教育片、到省第五監(jiān)獄開展現(xiàn)場警示教育和加強日常性的政治思想工作等多種方式，進一步加強了干部廉潔從政意識。 (二)進一步完善城市管理體制，注重部門溝通協(xié)調(diào) 市委、市政府在關于完善市區(qū)城市管理體制的實施意見(市委200617號)文件中明確要求進一步完善市區(qū)城市管理體制和城市行政執(zhí)法體制。在領導層面，成立了市城市管理委員會，下設城管辦，負責城市管理相關職能部門的協(xié)調(diào)，進一步明確區(qū)(管委會)、街道的城市管理職責，要求各司其責，狠抓落實，從而實現(xiàn)科學、長效的城市管理目標。在執(zhí)法局，實施執(zhí)法力量重心下移，通過執(zhí)法中隊進駐街道，執(zhí)法力量向基層傾斜，由無人管轉(zhuǎn)變?yōu)橛腥斯?、由臨時管轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期管、由

30、被動管轉(zhuǎn)變?yōu)橥羷庸?，從而實現(xiàn)對違章行為的處理達到快速、高效、精確的目的，有利于優(yōu)化城市管理結構，調(diào)動了基層街道和社區(qū)的城市管理力量，體觀了新形勢下城市管理的要求，是實現(xiàn)城市精細化管理的基礎。注重處理好與街道、社區(qū)居委會(村民委員會)的關系，加強與街道、社區(qū)和相關職能部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力，努力實現(xiàn)多個部門齊抓共管的良好局面 (三)積極探索城市管理工作新模式，努力破解城管難題.為適應新形勢下城市管理工作的需要，我局在參照其他城市管理的經(jīng)驗基礎上，結合實際，積極探索推行管理城市工作新模式，認真開展了三項試點工作，努力破解城市管理難點熱點問題.一是開展“疏堵結合、規(guī)范管理”試點，推行人性化管理。從

31、“照顧經(jīng)營者、方便居民、保持城市整潔與美觀”的“三贏”目的出發(fā)，在充分調(diào)查研究和廣泛征求各方意見建議的基礎上，從4月份開始，我局會同有關部門在開發(fā)區(qū)江南街道、婺城區(qū)城中街道等地開展了“疏堵結合、規(guī)范管理”試點工作，由我局會同建設、規(guī)劃、交警、街道、社區(qū)等部門聯(lián)合進行嚴格、規(guī)范地勘查定點和審批，將分散在各處的修補類、水果類、書報刊、鮮花、日用品等無證流動攤點統(tǒng)一安排到方便群眾、市民認可、經(jīng)營者愿意、不妨礙交通、不影響城市環(huán)境秩序的地方定點經(jīng)營，同時對早點夜市攤點進行定時、定點規(guī)范管理。目前，開發(fā)區(qū)江南街道、婺城區(qū)城東街道、城西街道、城中街道等的流動攤販和占道經(jīng)營疏導工作進展順利，江南街道已設立修

32、補類攤點33處、水果類攤點14處、早點夜市攤點72處，城東街道各類便民攤點18處，城西街道五一路煲攤12處，城中街道便民攤點15處等等，這些便民服務攤點的有序設立，既方便了市民群眾的生活，又有效改善了流動攤販隨意占道經(jīng)營的局面，使市容市貌開始逐步好轉(zhuǎn)，得到了廣大市民群眾的認可。社會各界對此項工作新模式也給予了廣泛關注，金華日報兩次在頭版對此進行了報道，市委辦金華信息和市府辦政務信息以專報形式刊發(fā)了我局探索“疏堵結合”城市管理新模式的工作經(jīng)驗交流材料；特別是人民日報9月28日第1版浙江開展“走進矛盾，破解難題”專項行動報道了我局“疏堵結合”規(guī)范管理流動攤販的做法，9月30日浙江日報、金華日報進行

33、了全文轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了較大社會反響。 二是開展“執(zhí)法中隊進駐街道”試點，推進城市管理重心下移。為充分發(fā)揮基層組織的作用，調(diào)動和依靠社會力量參與城市共建共管，密切執(zhí)法人員與市民群眾的關系，根據(jù)市委200617號文件精神，我局完善了重心下移的工作實施方案，制訂了執(zhí)法中隊進駐街道后的工作職責和各項規(guī)章制度，與街道和建設、公安、規(guī)劃等部門進行了充分溝通協(xié)調(diào)，在城市管理基礎較好、條件較為成熟的西關街道、城東街道等率先實施了“執(zhí)法中隊進駐街道”試點工作。目前，開發(fā)區(qū)分局西關中隊、婺城分局城東中隊、城北中隊、金東分局東孝中隊、雙龍分局羅店中隊等5個執(zhí)法中隊已幀利進駐相關街道，落實了辦公場所，中隊長兼任所在街道的

34、創(chuàng)建辦副主任職務，每個隊員聯(lián)系到社區(qū)并開始履行城市管理“7+1”職能，城市管理協(xié)管隊伍正在組建完善，形式多樣的共建共管活動也在一一落實，城管執(zhí)法基層網(wǎng)絡逐步形成。從幾個試點的運行情況來看，執(zhí)法中隊和執(zhí)法隊員與社區(qū)群眾的聯(lián)系進一步密切，關系越來越融洽，工作環(huán)境得到了進一步改善。三是開展“精細化管理”試點，努力打造城市“精品亮點”。為逐步使我市城市管理工作的重心從“治臟、治亂、治差”轉(zhuǎn)移到“做美、做靚、做優(yōu)”上來，我局按照金華市區(qū)道路分類管理辦法的有關規(guī)定，積極開展路段“精細化管理”工作，通過創(chuàng)新管理機制，細化管理標準，落實管理責任，規(guī)范管理行為，實現(xiàn)城市管理工作從粗放管理向精細管理、事后管理向超

35、前管理、靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，全面提高城市道路精細化管理水平。目前已在開發(fā)區(qū)“四路兩街一廣場”(即雙溪西路、賓虹路、李漁路、丹溪路、八一南街、雙龍南街、市民廣場)等，婺城區(qū)解放東路、解放西路、明月街、八一北街迎賓大道、飄萍路、迪耳路、人民廣場等，金東區(qū)施光南廣場，雙龍風景區(qū)洞前廣場等19處主要街路和中心區(qū)域開展了“精細化管理”工作，取得了一定的成效。 (四)建立健全規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理秩序.為進一步加強隊伍管理，我局制訂出臺了城管執(zhí)法人員行為規(guī)范準則、城管執(zhí)法人員“敬禮告知執(zhí)法”程序規(guī)定、城管執(zhí)法人員“十不準”實施辦法和城管執(zhí)法工作通報會制度等規(guī)章制度，建立了一整套規(guī)范執(zhí)法行為的程序，并

36、規(guī)定了嚴格的督查考核方法，通過制度建設來規(guī)范隊員的行為；建立了市局黨委班子成員聯(lián)系基層執(zhí)法中隊工作制度，市局和分局領導深入一線開展蹲點調(diào)研，認真了解民情、聽取民意，解決了一批實際問題。同時還聘請了25名行風監(jiān)督員，主動接受社會各界的監(jiān)督，進一步強化了內(nèi)部管理力度，努力提升隊伍形象。我局推行敬禮告知執(zhí)法程序后，北京新京報、浙江現(xiàn)代金報、城建監(jiān)察雜志先后對這一做法進行了報道。此外，還制定了金華市城市管理行政執(zhí)法局關于優(yōu)化市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的八項措施，為企業(yè)發(fā)展保駕護航.總之，城市管理綜合執(zhí)法體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，在當前構建和諧社會的進程中，需要城市管理者的積極探索、大膽實踐，不斷推進綜合執(zhí)法制度的完善，充分發(fā)揮城管執(zhí)法的最佳效能，真正實現(xiàn)在管理中體現(xiàn)服務，在服務中實施管理，從而促進社會的全面和諧。第 15 頁 共 15 頁