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1、鄉(xiāng)村振興黨課：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的 問題與對策 鄉(xiāng)村振興黨課：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的 問題與對策 2018年是中國極不平凡之年，是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵之年。全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，沒有農(nóng)村小康就沒有全國小康，農(nóng)村依然是全面建成小康社會的短板。為解決農(nóng)村短板問題，新世紀(jì)以來，中央連續(xù)15年以一號文件聚焦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，既凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位，又足以表明中央補(bǔ)齊全面建成小康社會短板的重大決心。中央已發(fā)出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總動員令。 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，簡而言之就是三個字：強(qiáng)、富、美，即：農(nóng)業(yè)必須

2、強(qiáng)、農(nóng)民必須富、農(nóng)村必須美。為此，我們必須正視客觀存在的問題，要在發(fā)展城鄉(xiāng)一體化中，盡快消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)和貧富分化，化解農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。目前，要著重解決“三農(nóng)”工作中農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長30年、土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等重要民生問題，抓重點、破難點，取得成效，為我國2020年全面建成小康社會打下良好基礎(chǔ)。 一、保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變 習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”的戰(zhàn)略決策，給農(nóng)民吃了顆“定心丸”，讓億萬農(nóng)民更放心

3、加大對土地的投入。 我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，承包期比較短，難以調(diào)動承包人增加投入、合理開發(fā)土地的積極性，導(dǎo)致對土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營等短期行為發(fā)生，與國家實行土地承包經(jīng)營制度的積極意義相背。1984年，國家出臺要求土地承包期限一般應(yīng)當(dāng)延長至15年以上的政策。1993年國家在第一輪土地承包即將到期時，就提前明確規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變，即：1998到期后未作調(diào)整直接延長30年，1999年至2028年是土地的二輪承包期限。 實行土地承包政策最核心的問題是將土地使用權(quán)通過承包權(quán)形式交由農(nóng)民支配并從中收取土地收益。土地是農(nóng)民的命根子，土地政策決定著人心向背和政局穩(wěn)定。共產(chǎn)

4、黨“打土豪分田地”的政策讓廣大農(nóng)民跟著共產(chǎn)黨完成了打下紅色江山的第一次革命；1978年被喻為第二次革命的改革，也正是從農(nóng)村發(fā)軔讓農(nóng)民獲得土地使用權(quán)。40年來，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地變化，取得舉世矚目的成就，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制功不可沒。但我們也要看到，20世紀(jì)90年代以來，隨著中國工業(yè)化與城市化飛速發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性也已顯露出來。其突出表現(xiàn)在四方面。一是第二輪土地承包出于維護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定等因素考慮，土地承包權(quán)不作人地變化調(diào)整繼續(xù)再延長30年，導(dǎo)致新增人口沒有土地淪為失地農(nóng)民、去世人口依舊保留土地導(dǎo)致無人經(jīng)營閑置荒廢或隨意轉(zhuǎn)包他人粗放經(jīng)營。二是土地承包多為農(nóng)戶分散經(jīng)營，

5、使我國農(nóng)產(chǎn)品高成本、高投入、低質(zhì)量。三是農(nóng)業(yè)品投入產(chǎn)出周期長、效益低，億萬農(nóng)民選擇了進(jìn)城打工，農(nóng)村出現(xiàn)了土地拋荒撂荒、種地不養(yǎng)地、生態(tài)退化等現(xiàn)象。四是在大量征地行為中，農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)民的耕地、宅基地、住宅不能體現(xiàn)其市場價值，土地這個要素長期無法按照市場規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)化配置，已經(jīng)成為中國農(nóng)村發(fā)展滯后的總病根。 解決的問題對策是：國家及政府部門必須依法辦事，要從全面建成小康社會大局出發(fā)，維護(hù)好農(nóng)民擁有土地承包權(quán)的合法權(quán)益。如土地管理法規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和

6、縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。同時，要針對土地承包中存在的問題制定或調(diào)整法規(guī)和政策，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化，保護(hù)農(nóng)民種植糧食和養(yǎng)殖的積極性。 二、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作 土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)?？梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。 （一）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式、經(jīng)歷及意義 第一，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式有六種：一是轉(zhuǎn)包形式，二是轉(zhuǎn)讓形式，三是互換形式，四是出租形式，五是

7、土地入股，六是反租倒包。 第二，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度歷經(jīng)從禁止到解禁到規(guī)范化三個階段。明令禁止階段是，1982年憲法規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。解禁階段是，1988年對憲法進(jìn)行修改，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，奠定了土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的憲法地位。規(guī)范化階段是，2003年農(nóng)村土地承包法實施，規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度正式確立。 第三，推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有深刻現(xiàn)實意義。土地流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)民系列權(quán)益的重要手段，農(nóng)民土地可以按其意愿進(jìn)行抵押、出讓、出租

8、、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益才得到保障。流轉(zhuǎn)有利于形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，加快農(nóng)村土地規(guī)模集約化進(jìn)程，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動力的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入。 （二）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀、存在的問題及對策 第一，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)從2007年的6400萬畝增加到2016年的4.71億畝，流轉(zhuǎn)面積占比已達(dá)到了35.1%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征：一是不同地區(qū)之間，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例存在差異，表現(xiàn)為東高西低的特點。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式在地區(qū)之間呈現(xiàn)較大差異，表現(xiàn)為市場化和多元化特點。 第二，土地流轉(zhuǎn)存在的幾個突出問題。一是一些地方政府為了政績，定指標(biāo)、下任務(wù)，以至變相強(qiáng)迫命令，損害

9、農(nóng)民利益，惡化干群關(guān)系。二是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭地現(xiàn)象突出。有些工商企業(yè)打著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化旗號，下鄉(xiāng)圈地逐利，以取得將來土地增值，同時套取國家對農(nóng)業(yè)有諸多優(yōu)惠和補(bǔ)償?shù)恼摺＾r(nóng)戶個體或協(xié)作社因資金實力無法與工商資本競爭，只能選擇被迫妥協(xié)，放棄對土地的耕作權(quán)，由此影響耕地維護(hù)，損害農(nóng)民利益，損傷國家利益。三是流轉(zhuǎn)后農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成耕地流失、危及國家糧食安全。四是土地流轉(zhuǎn)程序不標(biāo)準(zhǔn)。完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立，土地流轉(zhuǎn)中不標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象仍相當(dāng)普遍。 第三，對策。要從思想上充分認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主

10、要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，我們要在各種制度創(chuàng)新中積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。 首先，必須樹立農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位。其次，要檢討和防范工商資本下鄉(xiāng)與民爭利帶來的嚴(yán)重后果。其三，要堅決糾正流轉(zhuǎn)后農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象，要規(guī)定流轉(zhuǎn)后土地原來是種植糧食的不能改變其用途。中國共有約2億農(nóng)戶種植20億畝耕地，其中大約2/3用于種植糧食。中國要用占世界8%的耕地養(yǎng)活占世界20%的中國人口，形勢極其嚴(yán)峻。無糧必亂，這數(shù)千年的治國經(jīng)驗必須堅持。其四，農(nóng)村土地承包關(guān)系中，要健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；要規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為

11、，鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式；要合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制；要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用，探索新的集體經(jīng)營方式，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范；要健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，培育多元社會化服務(wù)組織，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民提供全方位服務(wù)。 三、深入思考城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略 城鎮(zhèn)發(fā)展是我國從農(nóng)業(yè)弱國走向現(xiàn)代化強(qiáng)國的必經(jīng)之路，城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略則指對城鎮(zhèn)發(fā)展功能與地位、發(fā)展目標(biāo)與原則、發(fā)展重點與路徑以及制度和政策等保障措施進(jìn)行指導(dǎo)和統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略，其多年來一直成為我國政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的一個熱門話題。然而，全國迄今為止沒有一個整體

12、的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)實迫切需要對城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行深入思考和抉擇。 （一）城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略對我國由富變強(qiáng)具有特殊意義 十九大提出我國已經(jīng)進(jìn)入由富變強(qiáng)的新時代，這將是城鎮(zhèn)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型期和機(jī)遇期。綜觀國際上發(fā)達(dá)國家及我國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)發(fā)展對國家從弱小走向強(qiáng)大有著不容置疑的作用，尤其是對破解我國長期執(zhí)行城鄉(xiāng)二元政策所造成的農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)全體居民共同致富，更具特殊意義。 （二）我國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀 從宏觀看，城鎮(zhèn)發(fā)展中有四大不可回避的嚴(yán)峻問題，即：巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化、正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)，這四項中的任何一項解決不好，均

13、有一著不慎全盤皆輸?shù)目赡堋?從微觀看，則存在四個方面的問題。 1.缺乏整體的科學(xué)合理規(guī)劃 主要表現(xiàn)在四個方面：一是各級政府鮮有制定所屬行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，既無長遠(yuǎn)規(guī)劃、功能布置規(guī)劃，又無近期規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，基本上是由居民隨心所欲建設(shè)，沒有規(guī)劃部門、土地部門的定點，也沒有對建設(shè)規(guī)劃方案進(jìn)行嚴(yán)格審批，幾乎每個城鎮(zhèn)少見整體之美和協(xié)調(diào)，難以實現(xiàn)中央提出的建設(shè)美麗中國的目標(biāo)；二是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃單打一，各自為戰(zhàn)，沒有納入大中城市群體系中，使各個城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展脫節(jié)，阻礙了城鎮(zhèn)與周邊大中城市的互動和發(fā)展，城鎮(zhèn)集散功能無法得到發(fā)揮；三是建設(shè)風(fēng)格雷同化，要么是千人一面的傳統(tǒng)火柴盒型，要么是模

14、仿照搬其他城市，毫無特色可言；四是有些地方一味追求西方化，忽略了實用性。 2.城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏且來源單一，過分依賴政府 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非一級獨立財政預(yù)決算單位，所得稅全部繳縣財政統(tǒng)一調(diào)撥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府所得費用僅夠日常公務(wù)開支，城鎮(zhèn)建設(shè)資金只能依靠預(yù)算外收入來彌補(bǔ)，此項來源主要是土地拍賣所得和收取居民高額的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費用，由此抬高了農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民和投資商進(jìn)入城鎮(zhèn)的門檻，減弱了招商引資優(yōu)勢，由此導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如交通條件和通訊設(shè)施不健全、不完善，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)各項事業(yè)的順利發(fā)展。 3.城鎮(zhèn)發(fā)展普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)互動 國家免征農(nóng)業(yè)稅后，一些農(nóng)業(yè)縣基本上沒有種植以外的其他工商

15、業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)中心功能難以發(fā)揮，沒有職能分工，沒有特色產(chǎn)業(yè)，沒有培育經(jīng)濟(jì)增長點，沒有安置就業(yè)能力，城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。 4.城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模過小，無法發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能 據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，一個城鎮(zhèn)區(qū)域人口宜在5萬人左右，而我國目前城鎮(zhèn)人口平均在3000人左右，且有的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)幾乎各占半數(shù)。由此造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施人均成本過高，難以健全其他配套基礎(chǔ)設(shè)施，制約了城鎮(zhèn)的正常發(fā)展。 （三）對策 宏觀上，必須要把城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略納入發(fā)展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體布局中，其重要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。核心問題仍是經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，而有效產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則是城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中亟待解決的重頭戲

16、。為此，必須從巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化、正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)等方面入手，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展與周邊大中城市總體發(fā)展的規(guī)劃互相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免重視局部利益而忽視整體利益。 微觀上，主要抓如下四方面的問題。 1.各省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府要科學(xué)合理制定本行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃 首先，要堅持規(guī)劃先行原則，規(guī)劃要從大局、從長遠(yuǎn)出發(fā)，要有至少一百年不落后的觀念，制定規(guī)劃要堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，突出先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和綜合性。其次，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要納入大中城市群體系中，使各城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展互相促進(jìn)和推動，實現(xiàn)資源共享，使各自優(yōu)勢和功能得到充分發(fā)揮。再次，城鎮(zhèn)建設(shè)要因

17、地制宜，內(nèi)容要全面，重點要突出，既要實現(xiàn)整體優(yōu)化發(fā)展，又要發(fā)揮地方優(yōu)勢和特色，增強(qiáng)競爭力，實現(xiàn)局部跨越式發(fā)展。最后，城鎮(zhèn)建設(shè)要堅持實用性與特色性結(jié)合原則，要尊重山水環(huán)境和原有街區(qū)肌理，控制建設(shè)高度、密度和體量，要突出民俗風(fēng)情和民族特色，避免千鎮(zhèn)一面。 2.必須要解決好資金來源這一頸瓶問題 一是要采取以市場為導(dǎo)向的融資方式，拓寬融資渠道，包括推行地方政府債券發(fā)行、用政府信用和開發(fā)性銀行信用吸引商業(yè)銀行資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域、推廣政府與社會資本合作（ppp）模式、發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等方式。二是引入民間資本，推動投資主體多元化，包括開發(fā)多種方式引入社會資本、建立合理的可持續(xù)回報機(jī)制。三是完善分稅制體制，

18、充實地方財政，包括健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制、培育地方主體稅種。四是規(guī)范地方政府投融資平臺，防范債務(wù)風(fēng)險，包括重新定位與加快重組、健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、完善外部約束機(jī)制。五是完善投融資相關(guān)配套制度，包括完善土地流轉(zhuǎn)制度、完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、開展產(chǎn)品流程創(chuàng)新、支持普惠型金融等。 3.要解決因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足的問題 要堅持因地制宜，結(jié)合地方資源和特色，通過構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的創(chuàng)新機(jī)制，以入股或聯(lián)營等方式，將當(dāng)?shù)卦牧吓c產(chǎn)品初加工發(fā)展發(fā)展為可供用戶終端使用的深加工，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢占領(lǐng)市場。 4.要推行國內(nèi)外一個城鎮(zhèn)人口總數(shù)應(yīng)在5萬人左右方可充分發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能的經(jīng)驗，制定相應(yīng)配套政策，解決目前城鎮(zhèn)人口規(guī)模過小的問題 包括堅持發(fā)展城鄉(xiāng)一體化、樹立發(fā)展成敗將牽動全局的理念、建立全國統(tǒng)一的居住證制度、破解行政等級化的城鎮(zhèn)管理體制、改革用地制度、建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場及改變政府壟斷土地供應(yīng)現(xiàn)狀等。