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1、中國公務(wù)員保障機(jī)制研究 中國公務(wù)員保障機(jī)制研究 內(nèi)容摘要 我國國家公務(wù)員社會保障制度推行十多年來,對穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍,提高政府的工作效能發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府人事制度改革的不斷深化,這一制度在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些需要急待解決的問題，比如保障制度缺乏法制化，管理體制不規(guī)范、社會化程度低，資金投入高、社會化效益低等。本文通過對現(xiàn)有關(guān)于公務(wù)員社會保障制度研究的文獻(xiàn)資料進(jìn)行整理和分析,提出了公務(wù)員社會保障制度研究需要進(jìn)一步深化的幾個問題，這些問題的研究將對后人了解和完善我國的公務(wù)員保障機(jī)制有借鑒意義。 關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；保障機(jī)制；研究

2、 目 錄 內(nèi)容摘要 I 引 言 1 1 公務(wù)員保障制度概述 2 1.1 公務(wù)員的概念及主要內(nèi)容 2 1.1.1 公務(wù)員的概念 2 1.1.2 公務(wù)員的主要內(nèi)容 2 1.2 公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù) 3 1.3 公務(wù)員的保障制度 3 1.3.1 公務(wù)員保障制度的內(nèi)涵 3 1.3.2 公務(wù)員保障制度的理論基礎(chǔ) 4 2 我國公務(wù)員保障機(jī)制分析 6 2.1 我國公務(wù)員保障機(jī)制的歷史演變 6 2.2 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制 6 2.3 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制的缺陷及成因分析 7

3、3 國外公務(wù)員保障機(jī)制及啟示 9 3.1 國外公務(wù)員保障機(jī)制概述 9 3.2 國外公務(wù)員保障機(jī)制的啟示 10 4 完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的措施—結(jié)合案例 12 4.1 案例分析 12 4.2 存在的問題及解決措施 12 結(jié)論與展望 15 參考文獻(xiàn) 16 引 言 19世紀(jì)中后期西方國家先后建立起國家公務(wù)員制度，公務(wù)員各種權(quán)利的保障制度和運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生。公務(wù)員保障機(jī)制主要包括工資福利保障、社會保障、工作條件保障、身份保障、申訴控告保障、培訓(xùn)保障等。公務(wù)員保障機(jī)制作為國家公務(wù)員制度建設(shè)中不可缺少的運(yùn)行機(jī)制之一，它是否完善，對政府吸引優(yōu)秀人才，提高

4、政府行政辦事效率，提升行政管理能力，促進(jìn)政府管理行為科學(xué)化具有及其重大的意義。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家越來越重視公務(wù)員的權(quán)益保障，重視對公務(wù)員能力的開發(fā)，努力全方位提高公務(wù)員的素質(zhì)，對公務(wù)員權(quán)益的保障也具有穩(wěn)定性、法制化的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國改革事業(yè)的不斷發(fā)展，國家公務(wù)員制度的建立，公務(wù)員保障機(jī)制正在逐漸完善。但由于客觀條件的制約，以及實(shí)行公務(wù)員制度的時(shí)間較短，所以，我國公務(wù)員保障無論在內(nèi)容還是在形式上，難免存在一些缺陷和不足。 本文通過對西方國家公務(wù)員保障機(jī)制的比較以及對我國公務(wù)員制度保障機(jī)制的分析，有針對性地提出完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的一些措施。全文共分四部分：第一

5、部分主要介紹公務(wù)員保障機(jī)制的基本內(nèi)容以及一些內(nèi)在關(guān)系。第二部分是對我國公務(wù)員保障機(jī)制分析。第三部分主要是從分析西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員保障機(jī)制入手談國外的公務(wù)員保障制度對我國的啟示。第四部分主要是按照保障機(jī)制的內(nèi)容以及公務(wù)員保障的案例分析，指出我國公務(wù)員制度保障機(jī)制運(yùn)行中存在的問題以及《國家公務(wù)員暫行條例》中有關(guān)公務(wù)員權(quán)利保障的缺陷，并提出了進(jìn)一步完善保障機(jī)制的若干建議。 公務(wù)員的保障問題是現(xiàn)代各個國家行政改革的重點(diǎn)，做好公務(wù)員的保障工作不僅有利于公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)，更有利于社會的長治久安。因此，研究公務(wù)員的保障對我國目前的執(zhí)政有著重要的意義。 1 公務(wù)員保障制度概述 1.

6、1 公務(wù)員的概念及主要內(nèi)容 1.1.1 公務(wù)員的概念 公務(wù)員，是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員” [1]。公務(wù)員職位按職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)中華人民共和國公務(wù)員法，對于具職位特殊性，需單獨(dú)管理的，可增設(shè)其他職位類別。 國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置。 公務(wù)員是伴隨著國家

7、的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是統(tǒng)治階級實(shí)行統(tǒng)治的機(jī)器。國家機(jī)器一旦建立，各種形式的公務(wù)員制度必定隨之確立起來。中國遠(yuǎn)在公元605年實(shí)行科舉取士制度，這是目前為止已知的世界上最早、最完備的公務(wù)員考試錄用機(jī)制。這一機(jī)制后來被歐美各國爭相效仿。歐美國家又在這一基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，形成較為完備的公務(wù)員制度。 1.1.2 公務(wù)員的主要內(nèi)容 公務(wù)員的主要內(nèi)容包含下列方面的內(nèi)容：公務(wù)員制度的產(chǎn)生，公務(wù)員義務(wù)與權(quán)力，公務(wù)員的職務(wù)與級別，公務(wù)員的錄用、考核，公務(wù)員職務(wù)的任免與升降，公務(wù)員獎勵與懲戒、培訓(xùn)、交流與回避，公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)、辭職，公務(wù)員的辭退退休、申訴控告等。 首先是公務(wù)員制度的產(chǎn)生?，F(xiàn)代意義上的公務(wù)

8、員制度，最初形成于西方資本主義國家。國家公務(wù)員制度的出現(xiàn)，是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志?，F(xiàn)在，學(xué)者們一般把“英國1855年5月21日公 布的《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》作為現(xiàn)代公務(wù)員制度正式確立的標(biāo)志” [2]。公務(wù)員制度是各國文明交匯發(fā)展的成果，比如形成于隋代的科舉制度便為公務(wù)員制度的形成奠定了一定的基礎(chǔ)。經(jīng)歷100多年發(fā)展的公務(wù)員制度，已經(jīng)形成較為完備的體系。 其次是公務(wù)員的錄用、考核，公務(wù)員職務(wù)的任免與升降。我國公務(wù)員實(shí)行考試錄用制度，公務(wù)員經(jīng)過考試錄用后實(shí)行考核制度。公務(wù)員入伍后在職務(wù)的任免與升降方面嚴(yán)格按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 再次我國公務(wù)員在工作過

9、程中有獲得培訓(xùn)、工資、福利、保險(xiǎn)、的權(quán)利。 1.2 公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù) 在我國，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公務(wù)員必須履行下列義務(wù)：一是要遵守憲法、法律和法規(guī)；二是依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)；三是密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，努力為人民服務(wù)；四是維護(hù)國家的安全、榮譽(yù)和利益；五是忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從命令；六是保守國家秘密和工作秘密；七是公正廉潔，克己奉公；八是憲法和法律規(guī)定的其他義務(wù)。 根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國公務(wù)員享有下列權(quán)利：首先公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分；其次是獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力；再次是獲得勞動報(bào)酬和享受

10、保險(xiǎn)、福利待遇； 第四是參加政治理論和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)；第五是對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議；第六是提出申訴和控告；第七是依照本條例的規(guī)定辭職；最后是享有憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利。 1.3 公務(wù)員的保障制度 1.3.1 公務(wù)員保障制度的內(nèi)涵 公務(wù)員保障機(jī)制是指“在滿足公務(wù)員基本生活需求的基礎(chǔ)上，向其提供用于滿足其獲得尊重、自我實(shí)現(xiàn)等物質(zhì)與精神需求保障的機(jī)制” [3]。在公務(wù)員保障方面，政府可以通過給予公務(wù)員較高的社會地位以及不斷完善自我、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)會等等，從而保證公務(wù)員的工作效率和工作熱情。公務(wù)員保證機(jī)制是為了保障公務(wù)員的各項(xiàng)權(quán)利而依法制定的制度，它有自己的各項(xiàng)運(yùn)

11、行規(guī)則。 綜合國內(nèi)外的公務(wù)員制度來看，公務(wù)員社會保障機(jī)制主要包括以下六個方面：工資福利保障、社會保障、身份保障、工作條件保障、申訴控告保障和培訓(xùn)保障。一般言，我們把工資福利保障和社會保障劃分為基本生活保障；把身份保障、工作條件保障、申訴控告保障歸為職業(yè)保障；把培訓(xùn)保障看做是發(fā)展保障。 1.3.2 公務(wù)員保障制度的理論基礎(chǔ) （1）權(quán)利制衡理論 權(quán)力制衡，是指在公共政治權(quán)力內(nèi)部或者外部，存在著與權(quán)力主體相抗衡的力量，這些力量表現(xiàn)為一定的社會主體，包括個人、群體、機(jī)構(gòu)和組織等等，他們在權(quán)力主體行駛過程中，對權(quán)力施以監(jiān)督和制約，確保權(quán)力在運(yùn)行中的正常、廉潔、有序、高效等，并且使國家各部分權(quán)力

12、在運(yùn)行中保持總體平衡。這些制衡有利于保證社會公正合理的發(fā)展方向，以及社會整體的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （2）民主理論 民主是人類一直追求的目標(biāo)，也是許多有志之士為之奮斗終生的理想。民主的實(shí)現(xiàn)是一個艱難而漫長的過程，政治的民主是各項(xiàng)民主得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。民主已經(jīng)成為構(gòu)造現(xiàn)代政治體制最基本的價(jià)值。民主理論在公務(wù)員保障制度中的應(yīng)用，對公務(wù)員保障制度的完善有著重大的意義。 （3）行政救濟(jì)理論 行政救濟(jì)是指為受到國家公共行政（國家公行政和社會公行政）侵害的個人、法人或者其他組織提供的行政法上的補(bǔ)救制度。 我國目前的行政救濟(jì)途徑和方式主要有四種。一是監(jiān)察救濟(jì)。這種救濟(jì)途徑，相對人只能就行政違法、侵權(quán)的行政工

13、作人員請求為之一定處理，如行政紀(jì)律處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣不能直接撤銷、變更一個具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟(jì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。二是立法救濟(jì)。相對人就行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為，向人民代表大會申訴，請求救濟(jì)。但是權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，只限于重大決策和立法活動，是對抽象行政行為的監(jiān)督，對具體行政行為的監(jiān)督較少。對于行政機(jī)關(guān)的重大行政政策的失誤或立法與憲法、法律抵觸，可以撤銷或改變，或責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。三是復(fù)議救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)相對于法院救濟(jì)而言，可稱作行政上的救濟(jì)，法院救濟(jì)可稱為訴訟救濟(jì)或司法救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作

14、出具體行政行為的上一級行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)申訴，請求救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是功能較完備的救濟(jì)途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)在查明事實(shí)、判明責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以撤銷一個違法的具體行政行為，使其違法行為效力消滅，恢復(fù)相對人的合法權(quán)益；可以變更一個不當(dāng)?shù)男姓袨?，使相對人獲得合理的權(quán)益或消除相對人所承擔(dān)的不合理的義務(wù)，使具體行政行為對相對人的影響恢復(fù)正常；可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)就損害后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，使相對人的物質(zhì)損失或精神損害獲得補(bǔ)救。四是訴訟救濟(jì)。訴訟救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，由人民法院對被訴具體行政行為進(jìn)行審查，違法行駛為予以撤銷，造成損害者判令賠償?shù)木葷?jì)途徑。法院可以運(yùn)

15、用諸多的救濟(jì)手段，使相對人受到損害的權(quán)益得到恢復(fù)和補(bǔ)救。如判決撤銷違法的行政行為，判決變更不當(dāng)?shù)男姓袨?，判令行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)和判令行政機(jī)關(guān)予以賠償?shù)取? 2 我國公務(wù)員保障機(jī)制分析 2.1 我國公務(wù)員保障機(jī)制的歷史演變 公務(wù)員保障機(jī)制作為國家公務(wù)員制度建設(shè)中不可缺少的運(yùn)行機(jī)制之一，它是否完善，對政府吸引優(yōu)秀人才，提高政府行政效率，提升行政管理能力具有十分重要的作用?，F(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國家對公務(wù)員的保障，越來越重視。發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員的保障方面具有重視人的能力開發(fā)、關(guān)注人的全面發(fā)展，保障具有穩(wěn)定性、法制化的特點(diǎn)。由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展水平以及文化、歷史

16、傳統(tǒng)的差異，因此各國公務(wù)員保障機(jī)制既有共同的特征，但在具體做法上又各具特色。 上世紀(jì)90年代以來，隨著我國改革事業(yè)的不斷發(fā)展，國家公務(wù)員制度的建立，公務(wù)員保障機(jī)制正在逐漸完善。但由于客觀條件所限，以及實(shí)行公務(wù)員制度的時(shí)間較短，仍然處在不斷探索之中，所以，我國公務(wù)員保障無論在內(nèi)容還是在形式上，難免存在一些缺陷和不足。 1993年以前我國沒有“公務(wù)員”的稱謂,政府機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位人員統(tǒng)稱為“國家于部”。為了保證國家公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化、精干、廉潔和穩(wěn)定,形成強(qiáng)有力的、高效能的政府系統(tǒng),富有成效地管理國家行政事務(wù),囚家積極地推行了公務(wù)員的社會保障制度。由于我國公務(wù)員制度建立較晚,所以與之對應(yīng)的

17、公務(wù)員社會保障制度雖已初具規(guī)模,但還存在著不少問題。要解決這些問題,就必須首先對公務(wù)員社會保障制度有一個全面的認(rèn)識和了解。 我國現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會保障制度,其前身稱為國家機(jī)關(guān)工作人員社會保障制度,創(chuàng)建于建國初期,在“文革”期間基本上處于停滯狀態(tài),一屆四中全會以來得到了恢復(fù)和發(fā)展。隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)施,公務(wù)員社會保障制度的改革和完善作為我國公務(wù)員制度的重要性被提上政府的議事日程。有關(guān)學(xué)者也在這方面進(jìn)行了大量的研究,這些文獻(xiàn)大致反映了目前我國公務(wù)員社會保障制度的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題,并提出了相關(guān)的對策。 2.2 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制 由于我國公務(wù)員制度建立較晚,所以與之對應(yīng)的公務(wù)員

18、社會保障制度雖已初具規(guī)模,但還存在著不少問題。要解決這些問題,就必須首先對公務(wù)員社會保障制度有一個全面的認(rèn)識和了解。 我國現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會保障制度,其前身稱為國家機(jī)關(guān)工作人員社會保障制度,創(chuàng)建于建國初期,在“文革”期間基本上處于停滯狀態(tài),一屆四中全會以來得到了恢復(fù)和發(fā)展。隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)施,公務(wù)員社會保障制度的改革和完善作為我國公務(wù)員制度的重要性被提上政府的議事日程。有關(guān)學(xué)者也在這方面進(jìn)行了大量的研究,這些文獻(xiàn)大致反映了目前我國公務(wù)員社會保障制度的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題,并提出了相關(guān)的對策。 2.3 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制的缺陷及成因分析 我國國家公務(wù)員社會保障制度在運(yùn)行過程中

19、存在的諸多問題已引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。分析其原囚,一方面是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷,另一方面是執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。 （1）制度設(shè)計(jì)的缺陷 首先是公務(wù)員保障法制不健全。我國公務(wù)員社會保障制度還處在探索階段，尚未走向規(guī)范化和法制化,在具體實(shí)施過程中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。雖然在形式上，我國不同時(shí)期憲法中都有涉及到公務(wù)員保障方面的內(nèi)容,但這些法律并沒有關(guān)于公務(wù)員保障制度方面的詳細(xì)地規(guī)定,顯得過于寬泛和模糊,無法對公務(wù)員保障制度的實(shí)施起到真正的指導(dǎo)作用。經(jīng)過幾十年的探索，雖然國家頒布了不少關(guān)于公務(wù)員保障方面的規(guī)定、辦法、通知、暫行措施等,但這些規(guī)定、辦法、通知措施等都較為零星，不能形成規(guī)范系統(tǒng)保障體系

20、，因而不具有規(guī)范性和強(qiáng)制力,重復(fù)、矛盾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生同。 其次是公務(wù)員保障管理體制不規(guī)范。我國現(xiàn)行公務(wù)員保障的管理體制呈現(xiàn)出多頭分散管理的格局。公務(wù)員的社會保險(xiǎn)由人事部門負(fù)責(zé),公費(fèi)醫(yī)療由衛(wèi)生部負(fù)責(zé),而相當(dāng)一部分福利則由各級工會負(fù)責(zé)。除此之外,各級計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融保險(xiǎn)等部門也都或多或少參與了分管和具體業(yè)務(wù)工作。由于各級管理部門在職能方面分配不清,在實(shí)際管理工作中常常發(fā)生決策上的摩擦和矛盾；再加上各部門重復(fù)設(shè)置管理機(jī)構(gòu),造成管理機(jī)構(gòu)臃腫、管理隊(duì)伍龐雜、業(yè)務(wù)交叉，最終產(chǎn)生管理費(fèi)用增加,管理混亂，管理效率低下等問題。 再次是沒有建立起公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。在我國公務(wù)員社會保障制度的內(nèi)容中,比較突

21、出的問題是沒有建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。建國以來,我國傳統(tǒng)社會保障制度對公務(wù)員無償提供了充分、完善的國家保險(xiǎn)和就業(yè)保障。隨著經(jīng)濟(jì)體制及政治體制改革步伐的加快,國家公務(wù)員制度改革不斷向前推進(jìn),社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立,公務(wù)員失業(yè)現(xiàn)象開始出現(xiàn),迫切需要改革傳統(tǒng)的國家公務(wù)員社會保障制度,建立能適應(yīng)新時(shí)期改革發(fā)展需要的國家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。 （2）執(zhí)行過程中的問題 除了上述制度設(shè)計(jì)本身的缺陷,我國公務(wù)員社會保障制度在執(zhí)行過程中還存在著下列問題： 其一，公務(wù)員保險(xiǎn)基金來源幾乎全部來源于政府財(cái)政投入。在西方國家的公務(wù)員社會保障制度中,保險(xiǎn)費(fèi)一般由政府和公務(wù)員個人共同負(fù)擔(dān)。我國對國家機(jī)關(guān)公務(wù)員實(shí)行

22、國家保障,即由國家承擔(dān)一切保障?！皣冶Ｕ系闹苯迂?zé)任主體是中央政府,其保險(xiǎn)資金的直接來源是國家財(cái)政”[4]。對于一個人口眾多而且社會人口老齡化日益加重的大國來說,單一的保障資金來源難以適應(yīng)社會保障體系改革和完善的需要。同時(shí),由于缺乏必要的強(qiáng)制性征繳手段,使得收繳工作相當(dāng)困難,收繳率較低,這種現(xiàn)象必然影響到公務(wù)員保障制度的形成，從而造成保障經(jīng)費(fèi)短缺,嚴(yán)重制約了我國社會保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。 其二，公務(wù)員保障基金使用隨意,缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。在我國社會保險(xiǎn)基金的使用過程中,存在著較為嚴(yán)重的隨意處理現(xiàn)象,挪用、擠占甚至浪費(fèi)保障基金的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生 [5]。這種現(xiàn)象如果得不到有效地解決,將會嚴(yán)重影響我國

23、公務(wù)員保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。從目前世界各國社會保障的運(yùn)行機(jī)制來看,各國都在保證資金安全的情況下,將保險(xiǎn)基金投向可獲取較高利潤的項(xiàng)目上以使其增值。而我國社會保險(xiǎn)基金的保值增值問題一直未能得到妥善、有效地解決。 其三，退休公務(wù)員實(shí)際收人有待提高。我國國家公務(wù)員的退休費(fèi)是按基本工資的一定比例提取的,但是公務(wù)員的工資總額中基本工資所占比例較少,并且隨著各種補(bǔ)貼的增加而日益下降。因此,按基本工資的一定比例提取退休費(fèi),必然會使退休公務(wù)員的實(shí)際收人大幅度下降。隨著我國進(jìn)入老齡化社會,如果不及早預(yù)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,將來的獨(dú)生子女家庭負(fù)擔(dān)不起,國家也負(fù)擔(dān)不起,退休人員的生活水平將會下降,國家稅收有相當(dāng)大的比例要用

24、于支付養(yǎng)老費(fèi)用,將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展,影響社會穩(wěn)定。 3 國外公務(wù)員保障機(jī)制及啟示 3.1 國外公務(wù)員保障機(jī)制概述 （1）工資福利保障 工資福利保障是公務(wù)員生活保障的主要內(nèi)容，也是公務(wù)員保障機(jī)制中最基本的內(nèi)容。它是公務(wù)員及其家庭生活的主要內(nèi)容。它是公務(wù)員及其家庭生活的主要來源，是調(diào)動公務(wù)員工作中積極性和提高工作效率的強(qiáng)大動力，也是改善公務(wù)員生活條件，促進(jìn)公務(wù)員身心健康，豐富公務(wù)員文化生活的重要手段。 美國的公務(wù)員工資待遇只要由其所從事工作的責(zé)任大小、難易程度和所需要 資格條件決定，通過工資比較法調(diào)整聯(lián)邦公務(wù)員和私營企業(yè)人員間的工資水平。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)

25、確定當(dāng)年一般行政人員工資調(diào)整幅度，除薪金和津貼外，還設(shè)有不同種類的獎金用來鼓勵公務(wù)員。 法國自1948年起實(shí)行指數(shù)工資制，從事專業(yè)技術(shù)和行政管理工作的公務(wù)員工資比較高。公務(wù)員的工資水平與企業(yè)同類人員比要低2-3倍[6]。規(guī)定國家公職和地方公職中屬于相同職類的公務(wù)員享有同類的報(bào)酬，不得受到任何區(qū)別對待。工資由本人的職稱和級別決定此外法國公務(wù)員還領(lǐng)取各種豐厚的補(bǔ)貼。 (2)社會保障 社會保障是規(guī)避公務(wù)員及其家庭生活風(fēng)險(xiǎn)、維持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定的重要手段，是公務(wù)員制度中不可或缺的部分，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目。 英國財(cái)政部下設(shè)公務(wù)員年金局，專門管理公務(wù)員

26、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)既有全體國民的共同制度，又有公務(wù)員的單獨(dú)制度，由原單位支付原薪，事失業(yè)保險(xiǎn)金一般相當(dāng)于本人工資額的一半左右，支付時(shí)限多在一年左右。 美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)既有全體國民的共同制度，又有公務(wù)員的單獨(dú)制度，由財(cái)政部或者財(cái)政部委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。公務(wù)員失業(yè)后，在152天內(nèi)可以領(lǐng)取本人原工資40%的失業(yè)救濟(jì)金。 （3）身份保障 公務(wù)員身份保障是現(xiàn)代公務(wù)員制度的一個重要特點(diǎn)，是保持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定和工作延續(xù)性的制度保障。各國法律對不同種類的3不同程度的保障，以保護(hù)公務(wù)員的身份。一些西方國家對公務(wù)員推行合同制，使大部分公務(wù)員像私營企業(yè)的雇員一樣，隨著合同結(jié)束而離開公務(wù)員隊(duì)伍。 美國

27、規(guī)定，凡是在競爭公務(wù)員系統(tǒng)的雇員由于行為或者能力問題影響工作的，予以撤職、降級或者重新分配。德國基本法規(guī)定公務(wù)員的任用為終身制。 （4）工作條件保障 工作條件保障是指公務(wù)員有權(quán)獲得執(zhí)行公務(wù)所必須的一切辦公條件，是公務(wù)員行使法定職責(zé)與職權(quán)的基本要求，是公共部門形象建立、維護(hù)的先決條件。目前各國都在加大對執(zhí)行公務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)和辦公所需的物質(zhì)的投資，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，辦公和通訊設(shè)施都有了很大的改善。 （5）申訴控告保障 申訴控告是公務(wù)員的基本權(quán)利之一，也是公務(wù)員維護(hù)自身合法權(quán)益的一個重要手段，也是公務(wù)員管理法制化、民主化的需要，西方各國普遍有嚴(yán)格的人事管理制度和細(xì)致的法律規(guī)章，有專門

28、的管理機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源保證申訴控告制度的推行。 英國規(guī)定公務(wù)員因品性、工作效率等原因而受到免職處分或者提前退休處分，可以提出申訴。美國規(guī)定因?yàn)閷己私Y(jié)果不服或者對受到免職、十四天以上的降職、停職、減薪的不利處分或者有歧視的案件時(shí)，可以提起申訴。 （6）培訓(xùn)保障 培訓(xùn)是公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是公務(wù)員必須履行的義務(wù)。它是公務(wù)員適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展、提高行政效能的需要。美國投入大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間保證公務(wù)員培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，各地有180多所行政管理學(xué)院為政府培訓(xùn)公務(wù)員。法國公務(wù)員除了初任培訓(xùn)外，其他培訓(xùn)均由考試予以確定培訓(xùn)級別。 3.2 國外公務(wù)員保障機(jī)制的啟示 國外公務(wù)員社會保

29、險(xiǎn)制度經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，已經(jīng)趨于成熟，在促進(jìn)公務(wù)員勤政廉潔、增進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍活力等方面均發(fā)揮了重要作用，今天，我們著手構(gòu)建中國特色的公務(wù)員社會保障體系，有必要對國外公務(wù)員社會保障制度的實(shí)踐進(jìn)行充分研究，吸收他們有益作法，借鑒他們失敗教訓(xùn)，從而推進(jìn)我國公務(wù)員社會保障事業(yè)健康發(fā)展。 首先，在人口壽命不斷延長的情況下，適當(dāng)延長退休年齡是規(guī)避人口老齡化給公務(wù)員養(yǎng)老保障帶來巨大壓力的有效措施。人口老齡化是所有在社會保障制度中采用社會保險(xiǎn)型并實(shí)行現(xiàn)收先付制或者在社會保障制度中采用國家福利型的國家都面臨的一個嚴(yán)重的問題，人口老齡化直接的后果就是贍養(yǎng)率的提高，在繳費(fèi)率相對固定的情況下，贍養(yǎng)率的提高就意味著基

30、金的支付壓力增大，從而為制度的穩(wěn)定運(yùn)行埋下隱患；同時(shí)，人類預(yù)期壽命的延長，也意味著對醫(yī)療服務(wù)的需求越來越多，從而造成醫(yī)療費(fèi)用的上漲，這也加重了制度運(yùn)行的負(fù)擔(dān)。因此，我們有必要借鑒有關(guān)國家延遲退休的有益作法，采取“小步漸進(jìn)”的方式，適當(dāng)推遲公務(wù)員退休年齡，以此來化解人口老齡化給公務(wù)員社會保障帶來的壓力。 其次，保證公務(wù)員養(yǎng)老保障待遇適度優(yōu)越既是國外公務(wù)員社會保障制度的普遍作法，也符合我國公務(wù)員工作的實(shí)際?？v觀國外公務(wù)員社會保障制度的實(shí)踐，公務(wù)員養(yǎng)老保障待遇等優(yōu)厚于其他社會成員是一個普遍做法。公務(wù)員社會保障待遇適度從優(yōu)不是特權(quán)思想的轉(zhuǎn)化，而是公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)際情況的必然要求。公務(wù)員是國家事務(wù)的管理者

31、，公務(wù)員的工作隊(duì)推動整個社會的發(fā)展進(jìn)步有著重要的作用，很難把他們的工作簡單量化，因此“公務(wù)員在待遇上適當(dāng)從優(yōu)是必須的”[7]。同時(shí)，公務(wù)員又是一個準(zhǔn)入門檻很高的職業(yè)，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人群日漸體現(xiàn)出明顯的高學(xué)歷、高素質(zhì)的特點(diǎn)，一個家庭培養(yǎng)一個高學(xué)歷的人才在物力方面的投入是巨大的。從人力資源的角度來看，人力資源培養(yǎng)的高成本內(nèi)在的要求比較高的回報(bào)，而在實(shí)踐中，特別是對于公務(wù)員隊(duì)伍中絕大部分職務(wù)層次不高的同志們來說，他們在職其間的工薪收入并不理想。因此，國家對進(jìn)入公務(wù)員群體的人才提供更有利的保障，將會進(jìn)一步提高這一群體人員工作的積極性，從而有利于行政效率的提高。 第三，在確保公務(wù)員社會保障待遇適度從

32、優(yōu)的原則下，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員社會保障是激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力的理性選擇。建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制是進(jìn)一步激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力的重要舉措，而現(xiàn)行制度下，公務(wù)員社會保障與城鎮(zhèn)職工社會保障制度的封閉運(yùn)行則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要障礙。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療社會保障模式下，職工“個人賬戶”是其享受保障待遇的重要組成部分，而公務(wù)員養(yǎng)老保障“個人賬戶缺失”，因此，一旦“退出”其養(yǎng)老權(quán)益無法合理量化，給這一機(jī)制的實(shí)施帶來嚴(yán)重困難。 4 完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的措施—結(jié)合案例 4.1 案例分析 李某是福建省漳州市的一名基層公務(wù)員,從業(yè)四年。李某的工資和福利和他從事其他職業(yè)的的同學(xué)相比

33、有較大的差距。雖然國家對公務(wù)員的保障方面也較為重視，有固定的補(bǔ)貼，每逢節(jié)、假日還發(fā)放購物卡，禮卡等，但李某作為一名工作在基層的普通公務(wù)員每月的工資也不過三千元左右，一年下來的收入，包括基本工資和各種福利待遇，李某總收入在五萬元左右。這樣的工資水平在中西部地區(qū)算的上充裕，但是在福建沿海地區(qū)并算不上富足。首先，漳州的房屋價(jià)格，如今也以達(dá)到一萬以上了。這樣李某若要在漳州購買一套一百平米的房屋，則需要不吃不喝工作二十多年。而且工資的上漲速度絕對不是穩(wěn)定的，而是與你工作的成效相關(guān)聯(lián)，這樣一來，在物價(jià)飛速上漲的今天，拿著幾萬年收入的李某30歲仍然無法找到伴侶。雖然公務(wù)員的收入要與企事業(yè)單位的工作人員收入保

34、持均衡，但也要與其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相掛鉤。李某從小學(xué)階段開始，到大學(xué)畢業(yè)，直接考取公務(wù)員。這期間所付出的努力，足夠讓他能夠拿到較高的工資和較好的福利保障。而目前這樣的工資水平只夠他的日常開銷和應(yīng)急儲備，省下自由支配的數(shù)額并不多。 李某的例子代表了漳州市基層公務(wù)員生存的現(xiàn)狀。在這種狀況下，將會很難吸引到真正具有理想、才干和斗志的年輕人投入到公務(wù)員的工作崗位上來。 4.2 存在的問題及解決措施 （1）存在的問題 隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府改革不斷發(fā)展,現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會保障制度出現(xiàn)了一些問題，這些問題迫切需要得到解決。 首先是公務(wù)員社會保障制度缺乏法律保障。目前，我國的公務(wù)員社

35、會保障制度只散見于憲法和其他法令法規(guī)之中,沒有一部完善的法律，更沒有建立起完整的法律體系。盡管《國家公務(wù)員法》中設(shè)專章規(guī)定了公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利制度的基本原則和大體框架,但是這些規(guī)定過于寬泛和模糊,不夠詳細(xì),制度的實(shí)施具有很大隨意性,不能起到很好的指導(dǎo)作用。 其次是管理體制缺乏規(guī)范。管理體制不規(guī)范,主要表現(xiàn)在缺少綜合規(guī)劃、職能交叉等方面,如組織、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理權(quán)限都或直接或間接地涉及公務(wù)員的社會保障工作,其結(jié)果導(dǎo)致政策不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一、互相攀比、推諉扯皮、成本上升等現(xiàn)象。社會保障制度的社會化程度較低,“機(jī)關(guān)辦社會”、“單位辦社會”[8]的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,

36、把一些本應(yīng)由社會承擔(dān)的保障制度過多地交給了國家政府機(jī)關(guān)來承辦,既增加了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān),也不利于國家公務(wù)員的精簡和工作效率的提高。 最后是保障資金投入過高,但產(chǎn)生的社會效益差。我國公務(wù)員現(xiàn)行的社會保障制度的資金幾乎都來自國家財(cái)政,沒有建立公務(wù)員個人和國家共同籌資的保障制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1990年投入于1978年投入相比,保險(xiǎn)福利費(fèi)成幾十倍地增長,而在這期間人員編制只增加了2--3倍。在高投入下,不但沒有取得良好的社會效益,卻造成了國家財(cái)政緊張和工作人員抱怨等方面矛盾。同時(shí),公務(wù)員社會保障制度中,福利設(shè)施得不到充分有效的利用,且存在著嚴(yán)重的超支浪費(fèi)現(xiàn)象。 （2）解決的措施 首先，加

37、快公務(wù)員社會保障制度的立法建設(shè)，完善法律法規(guī)。通過借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)并研究我國的現(xiàn)狀,不少研究者認(rèn)為沒有統(tǒng)一的公務(wù)員社會保障法是當(dāng)前公務(wù)員社會保障制度不完善的首要問題。因此國家必須盡快建立公務(wù)員社會保險(xiǎn)、社會福利以及社會救濟(jì)的相關(guān)立法,以保證我國公務(wù)員社會保障制度在法律健全的基礎(chǔ)上順利運(yùn)行川。 其次，建立統(tǒng)一的公務(wù)員社會保障管理機(jī)構(gòu)。國家要統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理,以提高公務(wù)員保障制度的社會化程度和專業(yè)化水平。因此,必須建立統(tǒng)一的公務(wù)員保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),其主要職能是管理公務(wù)員保險(xiǎn)檔案和公務(wù)員個人賬號編制公務(wù)員保險(xiǎn)預(yù)算決算報(bào)告及時(shí)、足額地發(fā)放公務(wù)員保險(xiǎn)金收繳公務(wù)員保險(xiǎn)費(fèi)用保證公務(wù)員保險(xiǎn)基

38、金合理使用和安全運(yùn)營收集、分析、處理公務(wù)員保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的各種問題、信息,為政府修訂完善公務(wù)員保險(xiǎn)政策提供咨詢服務(wù),等等。同時(shí),要運(yùn)用電子技術(shù)手段,建立統(tǒng)一的、覆蓋全國的公務(wù)員保險(xiǎn)的技術(shù)支持系統(tǒng),提供公務(wù)員保險(xiǎn)管理的現(xiàn)代化。 再次，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。國家應(yīng)針對公務(wù)員職業(yè)的特點(diǎn),堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對等、國家和個人共同負(fù)擔(dān)的原則,結(jié)合我國目前社會生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平,建立起與整個社會保障制度相協(xié)調(diào)的公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。這一制度必須以失業(yè)保險(xiǎn)的法律、法規(guī)為依據(jù),以失業(yè)保險(xiǎn)基金為后盾,以統(tǒng)一的公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為依托,才能順利健康地運(yùn)行。國家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在政策允許的前提下,還應(yīng)

39、積極開辟力所能及的生產(chǎn)自救活動和再就業(yè)渠道,為促進(jìn)失業(yè)公務(wù)員再就業(yè)提供機(jī)會和創(chuàng)造條件。 第四，逐步減輕國家保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。目前,公務(wù)員公費(fèi)醫(yī)療仍然是以國家財(cái)政撥款為主,今后,要逐步加大個人支付部分,超出個人承受能力的部分,則通過社會互濟(jì),在醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)中支付。國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該由國家和公務(wù)員個人共同負(fù)擔(dān)公務(wù)員本人所承擔(dān)的部分,每月從公務(wù)員的工資中按一定的比例扣除提取。這樣,既可以減輕國家財(cái)政的負(fù)擔(dān),又可以把保險(xiǎn)費(fèi)的使用同公務(wù)員個人利益聯(lián)系起來,提高公務(wù)員保險(xiǎn)費(fèi)的使用效率。同時(shí),也有利于消除公務(wù)員保險(xiǎn)基金管理和使用中的不正之風(fēng)。 最后，健全公務(wù)員保險(xiǎn)基金使用的監(jiān)督機(jī)制。“一切有權(quán)力的人都

40、容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止[9”。對于公務(wù)員保險(xiǎn)基金的使用權(quán)及其使用過程,必須加以限制,實(shí)施監(jiān)督,以確保公務(wù)員保險(xiǎn)基金能夠得到合理、規(guī)范、有效地使用,防止公務(wù)員保險(xiǎn)基金被違法挪用和擠占。同時(shí),還要真正把保險(xiǎn)基金的保值和增值作為公務(wù)員保險(xiǎn)基金運(yùn)營管理的重要目標(biāo),積極研究探索保險(xiǎn)基金保值增值的可行辦法和有效措施司。 結(jié)論與展望 我國公務(wù)員制度已經(jīng)推行了多年,這項(xiàng)制度對穩(wěn)定國家公務(wù)員隊(duì)伍發(fā)揮著重要作用,但由于我國的公務(wù)員保障機(jī)制依然處于探索階段，因此存在一些缺陷與不足是

41、在所難免的。這些問題的存在，影響著我國公務(wù)員的行政積極性，從而影響了政府的形象塑造。面對這些問題，我們不能逃避，應(yīng)該努力研究制定積極的改善辦法?？傊珓?wù)員保障機(jī)制這是一個關(guān)系到黨的執(zhí)政能否長久、國家行政能力能否完善的大政方針問題，也是當(dāng)前我國行政改革的重點(diǎn)，做好這項(xiàng)工作，有著及其重大的意義。 參考文獻(xiàn) [1]舒放.王克良國家公務(wù)員制度教程.北京：中國人民大學(xué)出版社.2001.第110-105頁. [2]金太軍.公務(wù)員制度創(chuàng)新與實(shí)施.廣州廣東人民出版社.2002.第203-206頁.

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