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1、公共管理學,主講 劉健 E_mail:,西南科技大學網(wǎng)絡教育系列課程,2,第一章公共管理導論,公共管理（Public Management）作為一門理論和科學研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀70年代以后。在政府治理研究領(lǐng)域，公共管理的出現(xiàn)，是伴隨著對傳統(tǒng)行政學典范的挑戰(zhàn)而來的。在實踐方面，自20世紀80年代以來，政府再造推動的新公共管理（New Public Management）運動風行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點，極大地擴充和豐富了公共管理的理論。 公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，廣泛運用政治、法律、管理、經(jīng)濟等方法，強化政府的治理能力，從而達到提高政府績效和服務

2、品質(zhì)的目的。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。,3,,公共管理學是一門新興的學科和學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務所需的知識、機能與策略。作為一門學科，它以公共管理者作為教學和研究的對象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學科，它具有多學科交叉性。 目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑（簡稱途徑）和企業(yè)管理途徑（簡稱途徑）。兩種途徑的研究有不同的差別。 新公共管理是當代政府改革過程中出現(xiàn)的一種思潮，在很大程度上是當代行政改革的代名詞。它以新古典

3、經(jīng)濟理論、新制度經(jīng)濟學、公共選擇為其理論基礎(chǔ)，其核心理念是在公共管理中引進市場機制。,4,,公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質(zhì)差異。二者的差別主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場、多元理性與經(jīng)濟理性等多個方面。 公共管理在現(xiàn)今面臨著許多新的挑戰(zhàn)，如秩序的維護、民主價值的維護、平衡政府與市場作用、回應全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。,5,第一節(jié)公共管理的意義,公共管理的含義反映了人們在不同時期對它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時間的先后，人們對公共管理的理解主要有五種

4、有代表性的觀點。 （一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點 公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。 （二）卡爾森（Garson）和歐爾曼（Overman）的觀點 他們認為，公共管理是對行政的一般方面的學科間整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制職能相融合。,6,,卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點不同： （）它包括一般管理的計劃、組織、控制職能，以替代討論社會價值以及官僚與民

5、主的沖突； （）對經(jīng)濟和效率標準認同的工具取向以替代公平、回應或政治特色； （）以對中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點； （）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異； （）像關(guān)注組織內(nèi)部運作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程； （）與科學管理傳統(tǒng)的強有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學或社會學緊密關(guān)聯(lián)。,7,,（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點 公共管理是公共行政或公共事務的一部分，綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預算制度進行資源分

6、配、財務管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。 （四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點 公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會改變。在他們看來，公共管理遠比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。,8,,（五）休斯（Hughes）的觀點 他

7、認為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務公眾的活動，公務員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動和機關(guān)管理；管理包括著行政，但同時意味著以最大化的效率實現(xiàn)組織目標以及對結(jié)果的責任；公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識，而且關(guān)注達成結(jié)果以及為達成結(jié)果而承擔的責任。,9,,（六）公共管理的含義和性質(zhì) 綜合以上學者的觀點，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的

8、治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。公共管理的性質(zhì)在于： （）承認政府部門治理的正當性； （）強調(diào)政府對社會治理的主要責任； （）強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責 任共負； （）強調(diào)多元價值； （）強調(diào)政府績效的重要性； （）既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法； （）以公共的福祉和公共利益為目標； （）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的實踐者。,10,第二節(jié)公共管理學的發(fā)展與研究途徑,（一）

9、公共管理的發(fā)展 公共管理作為公共行政的一個新的領(lǐng)域，其產(chǎn)生與發(fā)展，正如波茲曼（Bozeman）所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學者認為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發(fā)表的行政之研究，在這一經(jīng)典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學，使政府的運作能如企業(yè)經(jīng)營般的流暢。 公共管理這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀30年代。30年代末期，行政學者古利克（Luther Gulick）為推動當時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標相結(jié)合。 嚴格來說，公共管理作為一個研究領(lǐng)域，正式產(chǎn)生是在20世紀70-80年代，導致公共管理產(chǎn)生的主要原因，有學科發(fā)展方面的因素，

10、也有現(xiàn)實背景。,11,,公共管理發(fā)展之學科背景 從1887年威爾遜的行政之研究發(fā)表后，公共管理學便成為了一門獨立的學科。公共行政學的發(fā)展，以行政學家亨利（N.Henry）的觀點，經(jīng)歷了不同時期的典范變遷。 第一階段：政治與行政二分法（1900-1926）。主要代表學者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關(guān)注的是研究如何有效運用資源以執(zhí)行政策。 第二階段：行政原則（1927-1937）。在這個階段，許多學者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了公共行政的原則，特別強調(diào)有一些科學的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學會如何應用這些原則就可以成為專家，這些原則可

11、以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。 第三階段：公共行政即政治學。這一時期，公共行政開始向政治學回歸。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，對公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。 第四階段：公共行政即管理學。從1960年至70年代起，一部分行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。,12,,這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設基礎(chǔ)之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府

12、績效。這一階段將公共行政專項管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。 然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效。 總之，公共行政即管理學的發(fā)展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識、機能、概念和工具，在引入政府部門運用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。 在這樣的背景下，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。,13,,公

13、共管理的時代背景 公共管理的發(fā)展，除了學科發(fā)展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現(xiàn)實原因。米諾古（Minogue）認為三項壓力促進了公共管理的興起：一是財政壓力，政府開支龐大，預算赤字無法消除；二是服務品質(zhì)的壓力，公民對政府服務的品質(zhì)提出更高的要求；三是意識形態(tài)的壓力，新右派意識形態(tài)占上風。 具體分析，導致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面： （1）政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。 第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及計劃經(jīng)濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規(guī)模不斷擴大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層

14、出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評。,14,,（）經(jīng)濟因素與財政壓力。 工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構(gòu)成了巨大的壓力，同時，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經(jīng)濟壓力便成為一個可行的手段。 （）社會問題與政府不可治理性的增加。 社會的進步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共服務回歸社會

15、、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。 （）新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。 針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調(diào)市場機制，主張將政府的角色、功能和規(guī)模縮小，主張通過市場機制提供公共服務。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。,15,,（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì) 依管理學家波茲曼（Bozeman）的觀點，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Poli

16、cy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。 P途徑下的公共管理 P途徑下的公共理論研究認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀70年代，在70年代，由于對傳統(tǒng)公共行政學發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學院或課程。 P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務的管理者，同時他們特別強調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級行政主管的管理策略，因此相當重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采

17、用個案研究法。,16,,公共管理學家波茲曼（Bozeman）認為，公共政策取向的公共管理有三個基本共識： （）視公共管理為政策分析互補之物； （）在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經(jīng)驗為素材； （）以高層管理者為教學研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通對話。 B途徑下的公共管理 B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀70年代，企業(yè)行政管理學院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。 B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處： （）前者之課程設計依循商業(yè)學院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學院的傳統(tǒng)； （）前者并不強調(diào)

18、公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性； （）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領(lǐng)域； （）前者重視策略與組織間的管理，強調(diào)組織設計、人事與預算等問題；后者則強調(diào)政策與政治問題； （）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。,17,,(三）公共管理學的特點 1波茲曼的觀點 為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點，美國雪城大學（Syracuse University）舉辦了“全國公共管理學術(shù)研討會”，并于1993年出版了公共管理：迄今最佳文集一書。波茲曼整合會議的觀點，認為公共管理具有下列特征： （）以公共管理者為教學研究中心，重視實踐經(jīng)驗

19、，從成功的管理經(jīng)驗與個案中提取管理處方； （）重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關(guān)注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關(guān)聯(lián)； （）不僅關(guān)注管理過程的設計與研究，更重視戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行。,18,,我國學者張成福的觀點 （）公共管理基本上是一個整合性的概念； （）公共管理是將私人部門的管理手段運用于公共部門，但未改變公共部門的整體性； （）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設計、政策設計為焦點； （）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理； （）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責任； （）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域。,19,第三節(jié)公共管理的特質(zhì)

20、以及與私人部門管理的區(qū)別,公共管理有何特質(zhì)，即是說到底在哪些方面區(qū)別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從規(guī)范理論的角度來看，強調(diào)公私管理之間的區(qū)別以及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。 從現(xiàn)實來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是 二者皆為整個社會不可或缺的組成部分，公域和私域往往是相連的和互動的。但是以政府為核心的公共部門與企業(yè)管理畢竟是兩種不同類型的組織和實體，其組織性質(zhì)決定了二者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別，反映在組織管理和運作中，不可避免的出現(xiàn)差異?，F(xiàn)將二者的差異分析如下。 （一）政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威 公共管理是一種活動，這種活動在本質(zhì)上是國家的活動。公共管理

21、 不可避免的包括政治權(quán)威的作用（也存在著非權(quán)威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共服務的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性，當人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。 私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán) 威是市場的權(quán)威或經(jīng)濟的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟性的市場力量，這種權(quán)威往往不能以國家強制力為后盾。,20,,（二）多元制衡與自主性 公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管

22、理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。 私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權(quán)。 （三）公共利益與私人利益 就公共利益而言，政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務和責任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特征。公共管理應當將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，當代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。 相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的

23、追求者，經(jīng)濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟和社會價值，當然，私人企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求不能損害社會中其他人的權(quán)益和利益。,21,,（四）法的支配與意思自治 政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán)，并發(fā)展有“行政保留權(quán)”，但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。 對于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。 （五）政

24、府與市場 政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：,22,,壟斷與市場 私人部門提供的產(chǎn)品和服務，多有競爭者；而公共部門提供的服務，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力。 公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品 政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。 自由與依賴 消費者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的

25、產(chǎn)品和服務，公民沒有自主決定的權(quán)利。 利潤與支持 私人部門大都以利潤為導向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導向很容易成為其經(jīng)營目標；而政府往往缺乏服務的動機。,23,,（六）多元理性與經(jīng)濟理性 公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔著社會價值權(quán)威性分配的職責。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。 私人部門的管理，因為它的組織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟理性考慮，通常不顧及或少顧

26、及其他理性的考慮。,24,第四節(jié) 新公共管理,自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。依據(jù)經(jīng)濟合作及發(fā)展組織的界定，這些國家所展現(xiàn)的具體行動，可以包括：（）企業(yè)管理技術(shù)的應用；（）服務及顧客導向的強化；（）公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引入。其共同特征則是引進公共管理的理念、技術(shù)及模型。 （一）胡德（C.Hood）對新公共管理的歸納 著名公共管理學家胡德（C.Hood）歸納出了新公共管理的七個要點： 即時的專業(yè)管理 這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。 標準明確

27、與績效衡量 管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。 強調(diào)產(chǎn)出控制。 用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。 轉(zhuǎn)向部門分權(quán) 打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡性組織。 轉(zhuǎn)向競爭機制 引進市場競爭機制，降低成本及提高服務品質(zhì)。 強調(diào)運用私營部門的管理風格、方法和實踐。 強調(diào)資源的有效利用。,25,,（二）法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）對新公共管理的歸納 公共管理學者法漢姆（Farnham）與霍頓（Horton）綜合其他學者的看法，提出了新公共管理的特征： 采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調(diào)戰(zhàn)

28、略管理所扮演的角色和作用。 重新設計組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。 改變組織結(jié)構(gòu)，促進官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標的實現(xiàn)。,26,第二章 公共管理者的角色與知能,公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負責運用資源及指揮公務人員，達成政府施政目標的人。如果我們將政府視為一個企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公司經(jīng)理人。與過去的時代相比，如今的公共管理者的角色更加復雜，其責任更為重大，公民和社會對其期望更高。同

29、樣，現(xiàn)時代的公共管理性質(zhì)對公共管理者的知能提出了更高的要求。,27,第一節(jié) 一般管理者的角色,管理理論家和實踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。 一、著名的管理學大師亨利明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。 1、古典學派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。最典型的是法約爾提出的計劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮以及控制。在30年后，行政學家古利克進一步以POM代表公共管理者角色，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預算，直到現(xiàn)在，這種描述仍然在管理著作中占統(tǒng)治地位。 2、偉人學派。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業(yè)、個性等加以

30、描述，將他們作為楷模和典型。 3、企業(yè)家學派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機會的發(fā)現(xiàn)者。 4、決策理論學派。他們更多地將管理者視為復雜環(huán)境下的決策者。 5、領(lǐng)導有效性學派。他們將領(lǐng)導特質(zhì)以及管理風格視為導致有效績效的因素。 6、領(lǐng)導行為學派。他們通過對領(lǐng)導行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導的行為以及技能。 7、領(lǐng)導權(quán)力學派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。 8、工作活動學派。他們運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析，然后確認管理者的活動。,28,,的確，盡管出版了大量的管理著作，我們對于管理者角色的了解還是很少。正如有些

31、學者所說的那樣，“我們對于新幾內(nèi)亞或其他地方的原始人的動機、習俗和最隱秘的秘密的了解，比我們對尼萊佛商行的那些管理人員了解要多。”嚴格來講，有關(guān)管理職務的描述仍然處于原始的狀態(tài)。 在眾多的研究管理者角色的文獻中，也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面我們通過對一些經(jīng)典的管理角色論述的敘述，以幫助人們了解管理工作的性質(zhì)。,29,,二、明茨伯格的觀點 哈佛大學教授，管理學大師明茨伯格1973年在其巨著管理工作的性質(zhì)中，對管理者的角色和作用進行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個管理者同時起著不同的作用。這些作用和工作可歸納為三個方面：人際關(guān)系方面的工作，信息情報方面的

32、工作和決策方面的工作。 1人際關(guān)系方面的角色 著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括下列三種角色： （1）掛名首腦。由于其正式的權(quán)戚，管理者是組織的象征，有責任和義務從事各種活動，如會見賓客、代表簽約、剪彩、赴宴、致詞等等，有些屬例行公事，有些具有鼓舞人心的性質(zhì)。但全都涉及人際關(guān)系的活動，沒有一項涉及信息處理或決策。 （2）領(lǐng)導者。負責對下屬激勵和鼓勵，負責用人、培訓和交際。管理者通過領(lǐng)導角色將各種分散的因素整合為一個合作的整體。 （3）聯(lián)絡者。負責同他所領(lǐng)導的組織內(nèi)外無數(shù)個個人和團體維持關(guān)系，建立和發(fā)展一種特別的聯(lián)系網(wǎng)絡，將組織與環(huán)境聯(lián)結(jié)起來。,30,,2信息方面的角色 管理者在其組織內(nèi)部

33、的信息傳遞中處于中心地位，事實上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。信息角色包括下列三項： （l）監(jiān)聽者。作為監(jiān)聽者，其角色是尋求信息，使其能夠了解組織內(nèi)外環(huán)境的變化，找出問題和機會。 （2）傳播者。將收集到的信息傳播給組織的成員；有些信息是關(guān)于事實的信息；有些信息是關(guān)于價值的信息，即某人有關(guān)“應該”是什么的主觀信息，目的是指導下屬正確決策。 （3）發(fā)言人。作為正式的權(quán)威，代表組織對外發(fā)布信息，以期爭取公眾、利害關(guān)系人的理解與支持，維護組織形象。,31,,3決策方面的角色 管理工作中最重要的部分也許就是擔任決策角色。管理者對他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負有全面的責任，

34、也就是組織的每一項重大決策皆與管理者有關(guān)。包括以下四個主要角色： （1）企業(yè)家。作為企業(yè)家，管理者是組織中大多數(shù)可控變化的設計者和發(fā)起者，即按其意志進行變革的全部活動，包括發(fā)現(xiàn)利用各種機會，促進組織的變革。 （2）故障排除者。企業(yè)家角色把注意力集中于可控的變革，而故障排除者角色則處理非自愿的情況以及部分地非管理者所能控制的變革，如對一件未所預料的事件，一次危機或組織沖突的處理和解決。 （3）資源分配者。資源分配是組織戰(zhàn)略制定的核心，戰(zhàn)略是由重要的組織資源的選擇決定的。作為正式權(quán)威，管理者必須進行資源分配，這里所說的資源包括時間、金錢、物質(zhì)材料、人力以及信譽。所謂資源分配主要是安排時間、安排工作

35、、批準行動等。 （4）談判者。代表組織與相關(guān)組織和人士進行協(xié)商和談判，進行資源的交易。,32,,三、奎恩等人的觀點 在20世紀80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，出版了一本巨著成為一位卓越的管理者，以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下： 1、導師。一個管理者如能恰當扮演好導師的角色，他將是一位關(guān)懷的、設身處地的管理者，表現(xiàn)出對下級的體恤與關(guān)懷。但如果太過分強調(diào)導師的角色，則會成為心軟的、放縱的管理者。 2、促進者。一個能扮演好促進者角色的管理者，是一位重視過程、促進互動的管理者，但如果太過強調(diào)參與，則會變成過度民主，

36、進而損害管理生產(chǎn)力。 3、監(jiān)督者。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者，是一個對業(yè)務十分嫻熟的技術(shù)專家，主要從事相關(guān)信息的收集活動，能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標。但這種角色扮演過分，則會導致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。,33,,4、協(xié)調(diào)者。一個能扮演好協(xié)調(diào)者的角色，他將會是一個可靠的、可信任的管理者，對維系組織的團結(jié)有很大的幫助；但過度時，則會成為一個事事責難、追蹤、要求，甚至過分多疑的管理者。 5、指導者。管理者如能恰當?shù)匕缪莺弥笇д叩慕巧麑且晃还麛嗟?、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原則和方向。但若過分，則會論為抱殘守缺、剛愎自用者。 6、生產(chǎn)者。作為一個生產(chǎn)者，他是

37、一位工作取向、發(fā)起行動的管理者。然而，如果過分沉溺于這一角色，則可能產(chǎn)生個人主義、愛出風頭的印象。 7、掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者，是一位資源取向的、政治上十分機敏的管理者，能為組織爭取和獲取資源。然而過度熱衷于爭取資源的管理者則可能變成狂熱的機會主義者。 8、革新者。一個能恰如其分扮演為革新者角色的管理者，是一位有創(chuàng)造力、聰明的、能預見變革的、帶領(lǐng)改革的管理者。但是，過度求變有 時會導致不切實際、理想化，進而浪費資源。,34,第二節(jié) 公共管理者的特殊角色,1945年公共行政學者保羅阿普里伯曾說：“政府是不同的，因為政府是政治的”。他同時從三個方面：范圍影響的廣度與深度、公共

38、責任和政治特質(zhì)來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責肯定有許多相吻合之處，因為管理（無論公與私）都會涉及對一個組織擁有的資源(人力資源、財政資源、物質(zhì)資源、信息資源)進行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以有效的方法去實現(xiàn)組織目標。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環(huán)境適應性，即管理者不斷依據(jù)環(huán)境的變化來調(diào)整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔與一般管理者不同的角色。,35,,對公共管理者的特殊角色，許多學者作了很好的闡發(fā)。阿普里伯認為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外，應成為民主價值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特認為公共管理

39、者應先具有公民和良民的身份，并在公共服務使命的召喚下，經(jīng)由法定程序任命，所以他不僅應嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)，更應堅持與捍衛(wèi)立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛(wèi)士即高尚官員。他認為高尚官員應至少具有四項責任：重視道德、關(guān)愛公民、道德企業(yè)主義和責權(quán)并重。 在許多對公共管理者特殊角色的論述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。 一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色 公共管理者在就職時已宣誓要護憲及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩(wěn)定且有效運作

40、的政治體系，而終極目標則是增加機會，促進平等以及持續(xù)地改進和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。,36,,二、人民受托者的角色 公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。公共管理者要不懼強權(quán)，更不能妄自菲薄，只把自己當成工具，應以追求公共利益為職責。 三、賢明少數(shù)的角色 公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權(quán)的少數(shù)，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。 四、平衡輪的角色 公共管理者必須對外在環(huán)境有回應或有反應，但絕不是像地

41、震儀一樣忠實地從事刺激反應的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團間躲閃、求存。公共管理者要肩負專業(yè)責任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為標志，公共管理者應以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。,37,,五、扮演分析者和教育者的角色 公共管理者應該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。,38,第三節(jié) 公共管理者的技能,

42、公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、處理特定的人、事、物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務能力，業(yè)務能力系從事某種具體工作的能力，如市場調(diào)查、產(chǎn)品設計、服務營銷、研究發(fā)展等等。一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強的業(yè)務能力。當然具有較強業(yè)務能力的人未必就是一個好的管理者。 一技術(shù)性技能 技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。現(xiàn)代公共管理的一個顯著特征在于其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復雜的定量分析的方法。特別是電腦技術(shù)廣泛應用于政府管理以后

43、，對電子計算機和網(wǎng)絡能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對來說，管理層次超低的管理人員就越需要具有技術(shù)技能。特別是一線的管理者，技術(shù)技能尤為重要，因為，一線的管理人員大多從事訓練下屬人員或回答下屬人員有關(guān)具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。,39,,二人際關(guān)系技能 正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大部分時間和活動都是與人打交道的：對外要與有關(guān)的組織和人員進行聯(lián)系、接觸；對內(nèi)要聯(lián)系上下級，特別是要善于激勵誘導下屬人員的積極性（即做人的工作）。一個管理者只有擁有人際關(guān)系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性

44、的活動之中。 人際關(guān)系技能十分復雜而且不易概括。最低限度包括一種他我意識（所謂“己所不欲，勿施于人”），一種對他人的關(guān)懷和敏感，對自己責任的體認，對別人權(quán)益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究表明，人際關(guān)系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。,40,,三概念化技能 所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力。卡茲認為概念化技能包含著一個管理者體認到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠景。一位優(yōu)

45、秀的公共管理者必須了解國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展變化的現(xiàn)狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環(huán)境的一個有機組成部分，進而建構(gòu)愿景、發(fā)展戰(zhàn)略，以保證組織的永續(xù)生存和發(fā)展。中國古詞講“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，說明身在局中不識大體的道理?！坝F千里目，更上一層樓”，即站得高，才能看得遠。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。,41,,四診斷技能 所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。中國古代文官考試的“策論”，也就是考察官員的“診斷”應對功夫和能力。正如一個醫(yī)生根據(jù)病人的病

46、情進行診斷方能對癥下藥一樣，一個公共管理者應根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進而探究其實質(zhì)。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木”的話，那么，診斷技能便相當于“只見樹木”，要由表及里，從現(xiàn)象掌握本質(zhì)的功夫。,42,,五溝通技能 可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息則不能作出決策，而信息只能通過溝通得到，決策一旦作出，就要進行溝通，否則決策再好也無人知曉。要處理好人際關(guān)系，就要進行廣泛的意見溝通?？梢姡瑴贤ㄊ枪芾淼幕A(chǔ)，也是管理者的一項基本技能。 所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體

47、語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡化運用語言、積極傾聽、重視反饋、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。,43,第四節(jié) 有效的公共管理者,對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經(jīng)常談論，但又很難得到界定和滿意答復的概念。管理大師德魯克是最早談論有效的管理者這一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來，他認為“無論他（

48、她）工作在企業(yè)還是醫(yī)院，是政府機關(guān)還是工會，是大學還是軍隊，人們首先總是期望管理者以善其事，簡言之就是期望他是有效的”。 在我們看來，有效性是一個充滿了價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。 有效的公共管理者有哪些基本的特質(zhì)呢？波茲曼和史陶斯曼在公共管理的戰(zhàn)略一書中，曾提出理想的公共管理者有七個基本特質(zhì)。,44,,一有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者 有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關(guān) 聯(lián)，但制定策略與執(zhí)行策略必須與許多其他公共管理工作配合進行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是

49、有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓練甚為重要，因為，公共管理者借此可認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強。然而，如何評估自己，波茲曼認為自我評估是一種本能，了解別人對你的看法，可以幫助自我評估。在管理人員的發(fā)展訓練中，可要求部屬與主管相互評估對方。此外，要求因為只能分析細節(jié)的公共管理者來處理大范圍的問題是令人擔憂的。,45,,二有效的公共管理者必須是不令人討厭的 有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具備相當豐富的知識并樂于學習，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創(chuàng)造力，而創(chuàng)造力可能源于與問題無關(guān)的想法與概念，而

50、這些想法與概念最后皆能運用于解決問題。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。 三有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺 公共管理者不應是所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應為“政治家型官僚”，因為他們具有清晰的個人與政策價值，并將其運用于公共管理上，使其擁有遠大的目光和高瞻遠矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點。,46,,四有效的公共管理

51、者必須具有耐心 耐心對于公共管理者而言，至為重要。因為公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費時，甚至于要耗費大筆的經(jīng)費，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅持到底。 五有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗 策略性的公共管理的推動必須由對機關(guān)業(yè)務有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機關(guān)的工作經(jīng)驗，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。,47,,六有效的公共管理者必須以民眾為導向 有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作

52、出適當?shù)姆磻?，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。 七有效的公共管理者必須善于分析與思考 分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。因為，現(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。,48,第五節(jié) 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者,我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復雜性越來越強烈。越來越多的技術(shù)、社會和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩，這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必

53、須學會對不確定和動蕩時代）的管理。著名的公共管理大師莫根在其駕馭變革的浪潮一書中，為變革時代的公共管理者如何進行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。 一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。 二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。,49,,三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導技能。特別是他們應將領(lǐng)導視為一種“形塑”和“架橋”的過程，調(diào)動大家的能量和聚合大家的努力，因應環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求。這樣一個過程要求領(lǐng)導能夠創(chuàng)造并發(fā)明愿景，達成理解、獲取

54、共識。 四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。 五、未來的社會要求組織和成員加強學習、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。未來的公共管理者必須建構(gòu)促進創(chuàng)造過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設計、前瞻性企業(yè)精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風暴、創(chuàng)造性思考、試驗以及發(fā)展獎酬結(jié)構(gòu)以鼓勵創(chuàng)新。,50,,六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，相互理解進行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當?shù)钠胶狻９芾碚咝枰_發(fā)“遠程管理”的技巧。管理者必須促進分權(quán)化，擁熟地設計和管理自組織系統(tǒng)。 七、信息

55、技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務。新技術(shù)可以用來強化組織中自上而下的官僚作風，但其真正的潛力在于促進分權(quán)化、網(wǎng)絡化的管理作風以及自組織的能力。,51,,八、復雜性是管理格局的代名詞。許多管理者可能希望簡單性，但事實上他們不得不與復雜性打交道，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應對混亂和不能界定情勢的管理哲學和技術(shù)。公共管理將涉及眾多的利害關(guān)系人，公共管理者必須體認到多元的利益，需要許多政治的和網(wǎng)絡的技能以調(diào)和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應對管理的不斷變化與轉(zhuǎn)

56、變，他們必須認識到變動不居乃為常態(tài)，并且應具有應付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機管理視為常態(tài)的管理。 九、除了了解和因應已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。,52,第三章 公共部門的角色,本章核心探討公共部門的經(jīng)濟職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時，對政府改革中涉及市場化的策略進行評述。,53,第一節(jié) 公共部門的性質(zhì)與需要,一公共部門

57、的性質(zhì) 傳統(tǒng)上，在實行混合經(jīng)濟的國家，人們習慣把整個社會劃分為兩大部門：公共部門和私人部門。無論是在何種類性的社會和經(jīng)濟中，以政府為核心的公共部門都是普遍存在的?？梢院敛豢鋸埖恼f，公共部門影響著整個社會和經(jīng)濟。一個人或一個組織不論其是否高興或樂意，都時刻受到公共部門的直接或間接影響。 （一）公共部門的定義 對公共部門，不同的學者有著不同的定義，這里引用經(jīng)濟學家席克斯的定義。公共部門是指這樣一種提供服務和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構(gòu)決定，在民主社會，是由公民的代表來決定的。 （二）公共部門的性質(zhì) 從對公共部門的定義可看出，公

58、共部門是政治決策的結(jié)果，而不是市場運作的結(jié)果，公共部門擁有對一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。,54,,（三）公共部門與私人部門的區(qū)別與聯(lián)系 1區(qū)別 公共部門與私人部門的重要區(qū)別在于兩個方面：一是經(jīng)營公共部門的負責人所擁有的職務的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生的；二是政府被賦有一定強制力，這種權(quán)力是私人機構(gòu)所沒有的。簡單說，其核心差異在于是否擁有合法的強制力。 2聯(lián)系 兩者間充滿了互動，現(xiàn)代經(jīng)濟和社會的發(fā)展正是兩者相互作用的產(chǎn)物。任何一個社會和經(jīng)濟，都是公共部門和私人部門的有機組合，二者之間也是相互依賴的。私人部門依賴政府部門提供基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和法律，政府依賴私

59、人部門提供產(chǎn)品和服務，依賴他們提供政府運作的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)賦稅。,55,,二公共部門的需要 對于一個社會為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和回答。 （一）公共部門的政治存在 即從政治角度解釋公共部門存在的理由。任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機制，以便作出權(quán)威性的社會決議來規(guī)定應該如何分配精神利益和物質(zhì)利益。這種權(quán)威分配價值的措施是任何社會最低限度的先決條件，即使它不是唯一條件。當一個集團或一些個人關(guān)于被認為寶貴東西的分配方式發(fā)生爭執(zhí)時，以及這些爭執(zhí)無法通過私人磋商使雙方得到滿意的解決時，一項社會權(quán)威為其后盾并由社會承認其權(quán)威性的政策就被公布出來。顯然，如果不規(guī)定某種辦法對數(shù)量有限

60、的價值在爭執(zhí)不下的當事人之間作出裁決，社會就會在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)，公共部門正是居于此而存在的。,56,,（二）公共部門的經(jīng)濟存在 1市場機制導致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這意味著自由地進入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。 2在那些由于成本降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。 3沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。 4某些具有生產(chǎn)特點或消費特色的貨物，即使排除了競爭上的障礙，也無法通過市場得到供應，于是發(fā)生外在性問題，需要公共部門解決。 5因市場體制與通過財產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)

61、移而導致的收入和財富分配，須進行社會價值的調(diào)節(jié)。 6市場機制，尤其在一個高度發(fā)達的金融體系中，未必帶來高就業(yè)率，穩(wěn)定的物價水平和社會期望的經(jīng)濟增長率，要達到這些目標，則需要公共政策。,57,第二節(jié) 市場機制、市場失靈與政府干預,一市場機制 市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合，將所有各類的市場予以集合就是市場體系，在市場體系中，各個市場相互影響，價格會不斷變動，而后自動趨于平衡，價格通過這種自動調(diào)節(jié)的功能，將市場體系中的經(jīng)濟活動者聯(lián)系在一起，形成相互依賴關(guān)系。這種市場的自動調(diào)節(jié)功能就稱為市場機制。 二市場失靈 1. 定義 簡單說就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。包括兩種情況：

62、一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。,58,,（二）市場失靈的表現(xiàn)及危害 1. 公共產(chǎn)品的提供 對于消費者的偏好在市場上反映不出來的商品和服務即公共產(chǎn)品，市場根本不能進行生產(chǎn)和分配。 2. 市場經(jīng)濟中的壟斷 市場實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，即總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場運作。 3. 市場經(jīng)濟的外部性 市場機制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場經(jīng)濟也會造成資源配置的障礙。除公共產(chǎn)品與壟斷外，最為顯著的便是市場經(jīng)濟的外部性，表現(xiàn)為外

63、部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟兩種情況。,59,,4.市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)定性 市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形式進行的。通過市場經(jīng)濟進行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟活動急劇并大幅變動的可能性。這種變動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。 5.市場經(jīng)濟下的收入不平等 以市場機制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個人能力、繼承財產(chǎn)的多少、利用教育機會的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會公正、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效益來看都是不理想的。,60,,三、 政府干預 針對市場失靈的種種表現(xiàn)和危害，政府應采取相應的干預措

64、施。 1對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應做的事。 2政府應針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采取有效措施，保證競爭的有效性。從世界各國的情況來看，主要方法是實行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟，而是維持有效競爭。 3政府應保證市場無法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟效益的實現(xiàn)并有必要對外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟最小化。 4實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財政政策和貨幣政策。 5作為實現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟管里中，全面實行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預市場機制，操作價

65、格，以改變收入分配的不平等。,61,第三節(jié) 市場經(jīng)濟中政府的經(jīng)濟職能,對于市場經(jīng)濟下政府的職能問題歷來存在著廣泛的爭論，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看，政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說是觀念的產(chǎn)物，還不如說是社會期望的結(jié)果即社會政治、經(jīng)濟、文化各方面綜合作用的結(jié)果。歷史發(fā)展證明，事實上并不存在一個理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府作用的強度。但政府的一些基本職能是可以描述的。 一.處于政府使命核心地位的任務 （一）建立法律基礎(chǔ) （二）保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定 1. 投資于基本的社會服務與基礎(chǔ)設施 2. 保護承受力差的階層 3. 保護環(huán)境

66、,62,,二.市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能 （一）提供經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu) 政府為市場經(jīng)濟的運作提供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。它們包括：界定和產(chǎn)權(quán)保護、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利保護、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。 （二）組織各種各樣公共物品和服務的供給 由于公共物品的特點，使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn)，因此，政府必須介入而由政府來提供。典型的公共物品包括：國防、基礎(chǔ)研究、道路與橋梁、導航設施、災害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。 （三）共有資源和自然資源的保護 共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競爭性，因而不可避免地導致私人決策者的過分使用。我們不能依靠市場去保護自然資源的浪費使用，使自然環(huán)境免于遭受損害。因此，政府通常通過管制措施保護共有資源和環(huán)境，或者實行收費，以減輕過度使用問題。,63,,（四）社會沖突的調(diào)整和解決 政府存在的一個基本理由在于解決或消除社會中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。在一個社會中，不可避免地會出現(xiàn)各種各樣的社會沖突，政府的職責在于促使沖突的解決。此外，在一個社會中，總會出現(xiàn)強勢集團，也會出現(xiàn)弱勢群體，為保障社會中的