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1、[關于農村土地使用權流轉中農民權利保障機制的思量] 土地使用權轉讓 　　一、農村土地使用權流轉中農民權利流失的現(xiàn)實困境　　要保障土地使用權流轉中的農民權利，首先必須從法理上明晰農民對農村集體土地究竟有哪些法定權利，并以此為據(jù)考慮目前我國農村土地使用權流轉中農民權利流失的現(xiàn)實狀況與成因。依據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》、《物權法》和《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等有關農村土地產權的法律法規(guī)，農民既依法享有農村集體土地的使用權、處分權和收益權，同時也依法享受民主管理權和社會保障權。然而，上述農民的法定權利在目前的農村土地使用權的流轉中面臨土地物權虛化、土地收益權受損、民主管理權

2、弱化、社會保障權缺失等現(xiàn)實困境，導致失地農民缺失了平等參與現(xiàn)代化進程、共享發(fā)展成果的機會，其結果必然影響社會公平、加劇社會矛盾、誘發(fā)社會沖突?！　⊥恋匚餀嗵摶?。農民的土地物權是指農民依法獲得的對農村集體土地的使用權，具體體現(xiàn)為農民對承包土地的自主經(jīng)營權、自愿處置權和使用收益權。我國《物權法》第一百二十五條“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利?！钡谝话俣藯l又規(guī)定“承包經(jīng)營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限?！薄掇r業(yè)法》第七十二條規(guī)定: “各級人民政府、農村集體經(jīng)濟組織

3、或者村民委員會在農業(yè)和農村經(jīng)濟結構調整、農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營和土地承包經(jīng)營權流轉等過程中，不得侵犯農民的土地承包經(jīng)營權”。x 年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次強調“完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。　　然而，由于我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等有關農村集體土地所有權的主體界定比較模糊，雖然憲法確立了“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！钡傅摹凹w”包括哪些具體主體并沒有明確規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》在界定農村集體土地所有權主體時分別用了鄉(xiāng)農民集體、村

4、農民集體和村民小組農民集體三個概念，很顯然對“農民集體”邊界界定是模糊的，沒有明確規(guī)定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則; 沒有明確產權代表和執(zhí)行主體的界限和地位; 沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。主體邊界的模糊導致實踐中農村集體土地所有權的具體歸屬虛化，必然導致農民集體土地所有權與個體土地使用權之間的邊界也不清，加之目前一些地方尚未開展農村土地所有權與使用權的確權登記頒證工作，使農村土地使用權流轉中農民主體地位很難明確，一些地方基層政府或集體組織以“集體”的名義“代民做主”，違背農民真實意愿擅自決定土地流轉的相關事宜，導致農民對集體土地的自主經(jīng)營權、自愿處置權和使用

5、收益權“被代表”，土地物權虛化。在這種情況下，農民無法自主決定和有效監(jiān)管土地流轉的過程，無法主張自己的土地物權，容易誘發(fā)農民個人與村社集體之間因土地使用權流轉和征用補償費的歸屬而產生爭端和糾紛?！　⊥恋厥找鏅嗍軗p。農民的土地收益權是指依法享有的從農村土地流轉中取得經(jīng)濟利益的權利。農民的土地收益權是農民土地財產權的實質，由于土地是有價物品，所以土地使用人和承包人可以而且應當通過處置土地和轉讓土地使用權而獲得土地收益?！掇r業(yè)法》第七十一條規(guī)定: “國家依法征用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經(jīng)濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經(jīng)濟組織征地補償，任何單位和個人不得截留、挪用征地補償費

6、用?！蔽覈掇r村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》也規(guī)定: “農村土地承包經(jīng)營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳”。確立了農民土地收益權的合法性。《物權法》將農民對農村集體土地的使用權界定為用益物權，實際上也確立了農民依法享有通過占有、使用或轉讓農村集體土地使用權獲取經(jīng)濟收益的權利。然而在現(xiàn)實中，農民的土地收益權卻并未得到有效保障，土地使用權流轉的真正價值不能得到切實體現(xiàn)與補償?！　「鶕?jù)埃奇沃思( Francis Ysidro Edge-worth) 的契約曲線理論，個體間就某種商品進行交換的商品邊際替代率相等，個體效用滿足，契約才能得以簽訂和實現(xiàn)。按照這個原理，在農村土地使

7、用權流轉中，農民通過土地使用權流轉獲得無價勞動的等值土地收益及其它經(jīng)營收益，業(yè)主獲得規(guī)模經(jīng)營的超額農業(yè)利潤，農村土地才能成功流轉。但是，由于人的“經(jīng)濟”理性和道德風險的普遍存在，現(xiàn)實中往往出現(xiàn)基層政府、農村集體組織、農民個體、業(yè)主之間分別作出對己有利卻導致對方收益受損的行為，尤其是農民在土地使用權流轉中由于利益表達機制不健全，信息不對稱而處于弱勢地位，往往面臨土地轉讓價格偏低、遠期利益受損; 土地流轉收益分配不合理，個體利益受損等現(xiàn)象。　　農村土地使用權流轉價格偏低首先歸因于土地流轉中的價格形成受行政因素干涉，缺乏市場化的價格調節(jié)機制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織出于“政績”考慮，不顧農民意愿和利益，以

8、強制性的非市場價格和非地租的不等價補償方式將集體土地轉給現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營者( 業(yè)主) ，同地不同價的現(xiàn)象普遍出現(xiàn); 也有某些基層組織利用農民的分散性和“搭便車”心理使農地流轉決策權集中到自己手中，為少數(shù)人的利益而簽訂較低的流轉價格。其次要歸因于業(yè)主有意設置的價格陷阱。一些業(yè)主利用農民重視近期收益而忽略了遠期收益的誤區(qū)，在簽訂土地承包經(jīng)營權流轉合同時，以當期的土地產出效益為基數(shù)簽訂固定的農地流轉價格，缺乏隨土地經(jīng)營收益增加而調整的價格正常增長機制，必然導致農民遠期收益受損。還有一些業(yè)主擅自改變流轉土地的用途，建造永久性固定建筑物，使農民還要額外承擔土地復耕的費用。一旦農民意識到這些遠期收益受損，就會不履行合約，要求提前收回承包地，由此引發(fā)土地流轉雙方的矛盾沖突。并且，由于農業(yè)經(jīng)營的自然風險和市場風險同樣存在，業(yè)主在經(jīng)營收益較差時，也會要求降低租金，甚至拖欠租金，引發(fā)雙方的矛盾沖突，導致農民土地收益受損。