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1、三權(quán)分置格局下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政府監(jiān)管芻議 "三農(nóng)";問(wèn)題是黨和國(guó)家工作的重中之重，而土地問(wèn)題則是"三農(nóng)";問(wèn)題的核心，其不僅對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響，隨著城鎮(zhèn)一體化的推進(jìn)也產(chǎn)生了一些外部效應(yīng)。2014年中央一號(hào)文件即中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次以"穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)";方式提出該問(wèn)題；2015年中央一號(hào)文件即中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確提出："抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。";由此形成了三權(quán)分置的格局。近年來(lái)，伴隨

2、著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，諸多農(nóng)業(yè)用地被調(diào)整為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，使得農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也越發(fā)突出；而三權(quán)分置格局的形成改變了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)的土地分散、細(xì)碎化狀況，加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度。有序、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠使土地集中化，既有利于提高農(nóng)村土地生產(chǎn)效率、土地資源利用率，也有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。然而，土地流轉(zhuǎn)雖然在全國(guó)各地不斷開展，但收效甚微，其根本原因在于缺乏政府監(jiān)管。因此，三權(quán)分置的新格局對(duì)政府在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管方面提出了新要求。換言之，在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)和加快土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，還存在哪些問(wèn)題，政府如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)監(jiān)管，以確保土地

3、高效有序地流轉(zhuǎn)，即成為當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。 一、相關(guān)概念的界定 （一）農(nóng)村土地與農(nóng)村集體土地 2003年施行的《中華人民共和國(guó)土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地，是指農(nóng)村集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。這是從土地用途的角度對(duì)農(nóng)村土地（簡(jiǎn)稱農(nóng)地）所作的規(guī)定。此概念更接近于"農(nóng)用土地";，即集體所有的土地或者承包的土地只能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而不能改變土地用途。2004年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定："國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。前款所稱農(nóng)用地是指直接用

4、于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。"; 農(nóng)村土地與農(nóng)村集體土地在概念和范圍層面上均有所不同。我國(guó)《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。由此可見，農(nóng)村集體土地是指所有權(quán)屬于集體的土地，這是從土地所有權(quán)的角度對(duì)農(nóng)村集體土地所作的規(guī)定。 （二）土地流轉(zhuǎn) 國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念并未達(dá)成共識(shí)，但可以從廣義和狹義兩個(gè)角度來(lái)理解土地流轉(zhuǎn)。廣義的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括征收征用和土地所有權(quán)、土地使用權(quán)（主要是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）的流轉(zhuǎn)；相對(duì)應(yīng)地，狹義的農(nóng)村土

5、地流轉(zhuǎn)主要包括土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。［1］在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的背景下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。本文主要是從狹義的角度來(lái)分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。 具體而言，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)只有在符合法律規(guī)定的情況下，通過(guò)政府征收的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即政府征收是農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一途徑。而土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，只在《中華人民共和國(guó)土地承包法》中規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。很顯然，在三權(quán)分置和土地制度改革的大背景下，當(dāng)前的法律規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)的需要。 （三）三權(quán)分置 在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的過(guò)程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下傳統(tǒng)的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置的農(nóng)

6、村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。 經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐探索，傳統(tǒng)的兩權(quán)分置的格局已被打破。在實(shí)踐過(guò)程中，所有權(quán)逐漸與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，最終形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 如下圖1所示，土地產(chǎn)權(quán)分為集體所有制下的集體所有權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體作為土地的所有者向農(nóng)戶發(fā)包土地，農(nóng)戶承包的土地可以在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。兩權(quán)分置的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度使得使用權(quán)與所有權(quán)分離，農(nóng)戶實(shí)際上享有土地的占有權(quán)和使用權(quán)，形成了"集體所有，農(nóng)戶承包，農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)";的生產(chǎn)模式。 ■ 圖1［2］ 如下圖2所示，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸從

7、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)。土地承包權(quán)的主體限于集體和農(nóng)戶之間，土地承包權(quán)與集體成員身份密切相關(guān)，因此其性質(zhì)應(yīng)該是成員權(quán)。［3］從這個(gè)角度看，土地承包權(quán)具有身份性、專屬性和保障性等特點(diǎn)。土地承包權(quán)與其說(shuō)是權(quán)利，不如說(shuō)是一種資格更為貼切。土地承包權(quán)是農(nóng)戶承包土地的一種資格，是進(jìn)一步享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)渠道。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性、讓與性和要式性等特點(diǎn)。［4］集體發(fā)包土地，農(nóng)戶承包土地，農(nóng)戶再將土地流轉(zhuǎn)給新的土地經(jīng)營(yíng)者并獲得收益，集體對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，形成了"集體所有，農(nóng)戶承包，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)";的模式。 ■ 圖2［5］ 在三權(quán)分置的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶擁有物權(quán)性質(zhì)的土

8、地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從根本上保證了農(nóng)戶直接擁有土地經(jīng)營(yíng)的基本權(quán)利，考慮到了我國(guó)農(nóng)民數(shù)量眾多的基本國(guó)情；同時(shí)，三權(quán)分置為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度安排，為發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)的多樣化經(jīng)營(yíng)提供了制度保障，滿足了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求，已成為立足我國(guó)基本國(guó)情發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)制度。［6］ 二、三權(quán)分置格局下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的 現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 （一）三權(quán)分置格局下的制度漏洞 20世紀(jì)末，我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)開展了關(guān)于三權(quán)分置的改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明：三權(quán)分置解決了兩權(quán)分置時(shí)期形成的土地條塊化和家庭自耕模式影響農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推

9、動(dòng)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題。 ⒈涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定模糊不清。在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的格局下，因法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定模糊不清，因此并不能明確土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利范圍以及能夠得到哪些法律保障。地方政府在處理現(xiàn)實(shí)中土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者之間發(fā)生的糾紛時(shí)也無(wú)法律依據(jù)。原因在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并未得到法律確認(rèn)，也沒(méi)有配套的法律予以保障，更沒(méi)有明確有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。 ⒉土地權(quán)屬不明。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是集體土地制度，但集體這一概念比較模糊，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中利益主體不明確，甚至各集體組織為了土地利益而產(chǎn)生了土地糾紛。除此之外，在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村行政區(qū)劃發(fā)生了變化，導(dǎo)致很

10、多農(nóng)村在分離、合并過(guò)程中關(guān)于土地的權(quán)屬產(chǎn)生了爭(zhēng)議，例如"一地?cái)?shù)包";、權(quán)利證明出現(xiàn)沖突等。"一地?cái)?shù)包";主要是在家庭承包土地時(shí)因行政區(qū)劃變更而造成的。關(guān)于權(quán)利記載的問(wèn)題，由于大部分土地賬簿是在承包初期制作的，且土地權(quán)利記載不清晰，地名叫法也不一致、不準(zhǔn)確，因此權(quán)利記載出現(xiàn)了沖突。［7］早期的土地賬簿大部分是手寫記載，這也給部分不法分子隨意篡改信息留下了空間。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也不乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織漏發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證以及承包土地私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地權(quán)屬不明的情況。 ⒊缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)制度。近幾年來(lái)，國(guó)家非常重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要途徑是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的

11、政策及指導(dǎo)意見，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于一種無(wú)序的狀態(tài)，究其根源在于缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)制度， 當(dāng)然，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制滯后也是原因之一。在土地流轉(zhuǎn)制度不完善的情況下，大部分農(nóng)村土地都是農(nóng)民之間進(jìn)行自主流轉(zhuǎn)，在這種無(wú)序的流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)不簽訂流轉(zhuǎn)合同、口頭流轉(zhuǎn)或者簽訂合同不規(guī)范、不履行流轉(zhuǎn)登記備案手續(xù)、流轉(zhuǎn)收益無(wú)保障等現(xiàn)象，這已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的巨大隱患。 （二）基層政府失當(dāng)行為阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程 ⒈政府越位。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，基層政府具有雙重身份：公共服務(wù)的提供者和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管者?；鶎诱緫?yīng)該是農(nóng)民利益的代表者和農(nóng)民利益的保護(hù)者，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基層

12、政府的公共利益性質(zhì)開始逐步弱化。基于基層政府的雙重身份，其監(jiān)管要有度，倘若政府不對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行管理，市場(chǎng)秩序必然紊亂；反之，政府若監(jiān)管過(guò)度甚至越位監(jiān)管，那么土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將會(huì)成為政府謀取私利的工具。近幾年來(lái)，某些基層政府為了突出政績(jī)，追求土地流轉(zhuǎn)績(jī)效指標(biāo)，往往不顧農(nóng)戶利益而強(qiáng)行單方面進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。此種行為完全違背了農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的原則，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。 如前文所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體不明確，間接導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入了困境?；鶎诱诹鬓D(zhuǎn)利益分配方面嚴(yán)重越位，在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。 ⒉政府錯(cuò)位。根據(jù)布坎南提出的"公共選擇";理論，政府雖然是為了提供公共服務(wù)和產(chǎn)

13、品而建立的，但在現(xiàn)實(shí)中卻并非總是代表公共利益，當(dāng)政府在"公共人";和"經(jīng)紀(jì)人";這兩個(gè)角色發(fā)生沖突時(shí)，政府往往會(huì)運(yùn)用所掌握的公權(quán)力來(lái)更改行為與規(guī)則，［8］以期獲得更大的利益?，F(xiàn)實(shí)中，一些基層政府部門在向農(nóng)戶集中征收土地時(shí)，給予農(nóng)戶的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府將土地出讓給受讓單位的價(jià)格，由此形成了明顯的價(jià)格差。顯然，基層政府在土地征收過(guò)程中增加了財(cái)政收入，但與此同時(shí)，農(nóng)戶的利益卻受到了損害。換言之，一些基層政府通過(guò)征收土地的方式已成為土地的壟斷者和農(nóng)民利益的損害者。 ⒊政府缺位。為了確保農(nóng)村土地可以依法、自愿、有效地流轉(zhuǎn)，政府要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程

14、中，基層政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序缺乏有效監(jiān)管，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于一種人情行為階段，書面合同訂立條款不全面，合同程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、責(zé)任、利益不明確，使農(nóng)民利益受到了一定程度的損害。［9］ 政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的事后監(jiān)督，在土地流轉(zhuǎn)后，不能做到及時(shí)有效跟進(jìn)，使得土地用途發(fā)生了改變，一些耕地或者被用作建設(shè)用地，或者被荒廢，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。一些基層政府越權(quán)批地、未批先征、未批先用、零報(bào)整批、擅自改變土地用途、低價(jià)向企業(yè)供地以吸引投資等，違法行為極其嚴(yán)重。［10］由于對(duì)政府上述行為缺乏約束，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)一些暗箱操作現(xiàn)象；而對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有一套行之有效的監(jiān)

15、管機(jī)制，又進(jìn)一步侵害了農(nóng)戶的利益。 （三）市場(chǎng)監(jiān)管不力 ⒈流轉(zhuǎn)價(jià)格不統(tǒng)一、不合理。我國(guó)規(guī)制土地流轉(zhuǎn)的法律主要包括《土地管理法》《土地承包法》以及2005年施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。這些法律都沒(méi)有規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的最低和最高價(jià)格，雖然各級(jí)政府根據(jù)各自行政區(qū)域內(nèi)的情況制定了不同的規(guī)章制度，但我國(guó)目前還缺乏一套行之有效的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)和流轉(zhuǎn)手續(xù)等都不了解，使得其往往處于劣勢(shì)地位，在一定程度上造成了土地流轉(zhuǎn)的混亂。［11］ ⒉缺乏公平、公正的交易平臺(tái)。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在進(jìn)一步擴(kuò)大， 各種流轉(zhuǎn)政策、程序、原則等大量

16、出臺(tái)，但受文化水平的限制，農(nóng)戶難以充分地掌握和了解這些信息，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度不健全，信息不對(duì)稱，尚未建立完備的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)咨詢中心和土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，在一定程度上導(dǎo)致了"要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到";等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)農(nóng)民有意愿流轉(zhuǎn)土地時(shí)，卻不知道將土地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，怎樣流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定；此時(shí)基層政府又不能滿足農(nóng)民的需求，沒(méi)有及時(shí)建立土地流轉(zhuǎn)咨詢服務(wù)組織， 導(dǎo)致農(nóng)民只能通過(guò)輿論來(lái)了解土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程并實(shí)施流轉(zhuǎn)，然而這些輿論大多都是對(duì)政策的曲解，并帶有強(qiáng)烈的傳統(tǒng)意識(shí)。［12］ 三、三權(quán)分置格局下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 政府監(jiān)管的建議 （一）

17、做好事前監(jiān)管 ⒈加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)登記制度建設(shè)。農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城并不意味著他們放棄了土地權(quán)益。農(nóng)民非常清楚土地流轉(zhuǎn)可以獲得一定的收益，因而他們不會(huì)放棄相關(guān)的土地權(quán)益。而土地流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，否則，就無(wú)法進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易，農(nóng)民也就無(wú)法受益。 土地確權(quán)登記具有十分重要的價(jià)值，是國(guó)家確認(rèn)和保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)交易安全的重要手段。在三權(quán)分置格局下，我國(guó)基層政府要分別對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記。土地確權(quán)登記是確認(rèn)和保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的基本手段，土地確權(quán)登記對(duì)確認(rèn)和保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、完善三權(quán)分置的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。要完善三權(quán)分置的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，就必須在正確理解三權(quán)分

18、置內(nèi)涵的基礎(chǔ)上完善土地確權(quán)登記制度。土地確權(quán)登記，集體土地所有權(quán)登記是前提。這樣，農(nóng)民才可以根據(jù)集體土地所有權(quán)來(lái)判定自己可以承包土地的范圍，也只有集體土地所有權(quán)邊界明晰，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以進(jìn)入確權(quán)登記程序。 在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記過(guò)程中，既要確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，也要確認(rèn)土地的位置、面積等，簡(jiǎn)而言之，就是實(shí)現(xiàn)確權(quán)確地和權(quán)與物的無(wú)縫對(duì)接。根據(jù)土地承包方式的不同，登記可以分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包登記和以其他方式承包登記兩種形式。 ⒉健全流轉(zhuǎn)合同簽訂與登記備案制度。在三權(quán)分置的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)戶可以對(duì)承包土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租。為了保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，政府主管部門應(yīng)密切關(guān)注農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土

19、地過(guò)程中是否簽訂了合同，簽訂的合同是否規(guī)范、合理、合法，是否到相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)備案登記，以及簽訂合同雙方權(quán)利、義務(wù)是否落實(shí)，等等。［13］規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)該包括以下內(nèi)容：⑴流轉(zhuǎn)主體，包括出讓人和受讓人的名稱、住址等；⑵流轉(zhuǎn)客體，包括流轉(zhuǎn)土地的位置、面積等；⑶流轉(zhuǎn)價(jià)格、支付方式；⑷轉(zhuǎn)讓期限以及起止時(shí)間；⑸流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)；⑹違約責(zé)任及解決爭(zhēng)議的方法。政府主管部門應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，供土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人在訂立合同時(shí)參考。 ⒊加大土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度，以加強(qiáng)引導(dǎo)。國(guó)家調(diào)整土地流轉(zhuǎn)政策是為了提高土地利用效率。為此，政府部門相關(guān)工作人員要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)政策要旨，當(dāng)好宣傳員，將相關(guān)政策傳

20、達(dá)給農(nóng)戶。同時(shí)，政府部門相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)聽取農(nóng)戶反饋的意見并及時(shí)為其解惑答疑，使農(nóng)戶切實(shí)領(lǐng)會(huì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的內(nèi)涵。在農(nóng)戶全面了解土地政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)其積極性，以提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度，確保土地流轉(zhuǎn)合法、有序。 （二）做好事中監(jiān)管 ⒈搭建公平、公正的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。目前，因網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在農(nóng)村并未得到普及，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求信息不暢，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低、成本高、糾紛多。因此，需要建立為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。 中介機(jī)構(gòu)可以收集有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的土地出讓方和受讓方的信息，然后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞和發(fā)布相關(guān)信息。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)的事項(xiàng)提

21、供必要的技術(shù)指導(dǎo)和法律咨詢服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)大戶，改變以往散戶間土地流轉(zhuǎn)的狀況，構(gòu)建有序化、市場(chǎng)化、組織化的土地流轉(zhuǎn)格局。 ⒉確立土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地交易市場(chǎng)。目前，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范的一個(gè)重要因素是與流轉(zhuǎn)雙方切身利益相關(guān)的土地定價(jià)機(jī)制不健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化要求發(fā)揮價(jià)值規(guī)律的作用，通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求，達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，大部分土地都是農(nóng)戶之間在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上自主定價(jià)。而如上文所述，農(nóng)民掌握市場(chǎng)信息有限，極易在交易過(guò)程中遭受較大損失，得不到農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，建立一套易于操作的定價(jià)機(jī)制，

22、為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)制定科學(xué)合理的價(jià)格參考標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格，從而更好地保障農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。［14］ ⒊做好土地流轉(zhuǎn)檔案管理工作。加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)檔案管理是保障土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)正常運(yùn)行的重要條件，對(duì)于深化土地制度改革有著舉足輕重的作用。建立土地流轉(zhuǎn)檔案管理制度主要包括以下內(nèi)容：一是檔案整理歸檔。設(shè)立土地流轉(zhuǎn)檔案管理部門，在土地流轉(zhuǎn)后及時(shí)將相關(guān)資料整理歸檔。歸檔的文件材料應(yīng)當(dāng)包括流轉(zhuǎn)土地的位置、面積、土地產(chǎn)權(quán)、土地使用狀況、流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記表等。二是檔案保管。土地流轉(zhuǎn)檔案保管需設(shè)置相應(yīng)的檔案庫(kù)房，確保檔案的完整與安全，并定期對(duì)檔案進(jìn)行核對(duì)檢查。 （三）為

23、土地轉(zhuǎn)讓方和受讓方做好服務(wù)，加強(qiáng)事后監(jiān)管 ⒈為失地農(nóng)戶做好服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)后最為重要的一個(gè)問(wèn)題是失地農(nóng)戶的生存問(wèn)題。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，充分履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的失地農(nóng)民提供保障。一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，在提高失地農(nóng)民從業(yè)能力的同時(shí)拓寬就業(yè)渠道和就業(yè)領(lǐng)域。二是政府應(yīng)采取對(duì)進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的方式幫助其進(jìn)城落戶，支持和幫助農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)。 失地農(nóng)戶不僅包括能夠重新學(xué)習(xí)技能再就業(yè)的人群，還包括一些基于年齡和身體素質(zhì)等原因無(wú)法再就業(yè)的人群。后一類人群主要是老弱病殘等弱勢(shì)群體，土地流轉(zhuǎn)獲得的收益并不能完全保障其基本生活。因此，在土

24、地逐漸弱化其保障功能時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)保障體系，對(duì)后一類群體做好特殊保障工作，解決其最基本的生存問(wèn)題，同時(shí)提高醫(yī)療衛(wèi)生保障水平，為其減少后顧之憂。 ⒉為土地受讓方做好服務(wù)。政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)到大型土地經(jīng)營(yíng)者手中，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地利用率?，F(xiàn)在大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的問(wèn)題有以下幾方面：一是交通，二是農(nóng)業(yè)用水，三是技術(shù)，四是農(nóng)產(chǎn)品銷路。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)流轉(zhuǎn)后土地集中經(jīng)營(yíng)地區(qū)的周邊道路進(jìn)行維修和擴(kuò)建，以有利于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的運(yùn)作；政府可以進(jìn)一步修建水渠和小型水庫(kù)，以便利農(nóng)業(yè)儲(chǔ)水，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水；政府科技部門應(yīng)該為大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供技術(shù)支持，譬如灌溉知識(shí)、種植技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)

25、存和運(yùn)輸、禽畜防疫、良種改造等。規(guī)?；a(chǎn)的一個(gè)重要問(wèn)題是銷路，因此，政府應(yīng)做好市場(chǎng)調(diào)研工作，為規(guī)模化種植提供指導(dǎo)，為農(nóng)產(chǎn)品找到銷售渠道，避免因農(nóng)產(chǎn)品供需失衡造成經(jīng)濟(jì)損失。此舉能夠消除土地受讓方的后顧之憂，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。 ⒊妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，失地農(nóng)戶相對(duì)于受讓"大戶";一直處于弱勢(shì)地位， 所以，在土地流轉(zhuǎn)之后土地出讓方和受讓方之間出現(xiàn)的糾紛中，大多是由于當(dāng)初訂立合同時(shí)土地出讓方對(duì)于某些條款理解不當(dāng)，或者當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)標(biāo)的土地界線不明，失地補(bǔ)償未能給付到位等原因引起的。［15］對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)妥善處理土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，建立土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)讓仲

26、裁機(jī)構(gòu)，積極探尋多元化的糾紛解決機(jī)制，有效發(fā)揮司法救濟(jì)的作用，及時(shí)調(diào)解糾紛。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)糾紛的法律解決機(jī)制是多元化的，主要有當(dāng)事人平等協(xié)商、村委會(huì)或基層政府調(diào)節(jié)、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)仲裁和向法院提起訴訟這四種方式。［16］因此，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)不同救濟(jì)方式的利弊所在，揚(yáng)長(zhǎng)避短，建立多種救濟(jì)方式相互配合的多元化、立體化的土地流轉(zhuǎn)糾紛救濟(jì)體系。由摘自網(wǎng)絡(luò)，wwW.DYlw.NeT提供論文法學(xué)論文服務(wù)] 土地流轉(zhuǎn)的目的是提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化， 政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，使農(nóng)村土地得到有序、規(guī)范、合理流轉(zhuǎn)。 【參考文獻(xiàn)】 ［1］李長(zhǎng)健，梁菊．國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究綜述與展望［J］．廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（02）．