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1、 世界銀行革新難題及建議 世界銀行①作為布雷頓森林體系的支柱之一，對(duì)二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對(duì)提升發(fā)展中國(guó)家的增長(zhǎng)潛力，發(fā)揮了重要的作用。與此同時(shí)，關(guān)于世界銀行的批評(píng)也從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)，這些批評(píng)大致可以分為三大類。第一，世界銀行沒(méi)有實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展的職能。Payer認(rèn)為②，世界銀行對(duì)于窮國(guó)幫助不大，反而會(huì)使一些已經(jīng)富起來(lái)的國(guó)家更富，一些不發(fā)達(dá)國(guó)家抱怨世界銀行加重了本國(guó)的貧困。第二，世界銀行缺乏戰(zhàn)略方向。世界銀行有一個(gè)龐大的執(zhí)行董事會(huì)，以及龐大卻缺乏效率的員工隊(duì)伍，但由于執(zhí)行董事會(huì)主要代表國(guó)家利益行事，因此難以形成一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略。Sachs認(rèn)為，由于美國(guó)把世界銀行視為美國(guó)外交和國(guó)家利益的延伸，

2、所以理所當(dāng)然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由美國(guó)指定世界銀行行長(zhǎng)，但至今為止，沒(méi)有一任行長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的專家，缺乏專業(yè)知識(shí)導(dǎo)致世界銀行沒(méi)有一個(gè)戰(zhàn)略、也沒(méi)有明確的發(fā)展方向，完全成為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)企業(yè)利益的工具③。第三，是世界銀行在治理上存在的問(wèn)題。和其他多邊金融機(jī)構(gòu)一樣，世界銀行治理狀況備受詬病，對(duì)世界銀行治理的批評(píng)集中在三個(gè)方面。一是關(guān)于世界銀行的效率。Payer認(rèn)為世界銀行是一個(gè)缺乏效率的官僚機(jī)構(gòu)④。二是美國(guó)對(duì)世界銀行的壟斷。美國(guó)對(duì)世界銀行的壟斷包含多個(gè)方面，其中受批評(píng)較多的是美國(guó)導(dǎo)致世界銀行貸款“有附加條件”，以及美國(guó)對(duì)修改《世界銀行章程》的獨(dú)家否決權(quán)⑤，還有美國(guó)實(shí)際壟斷了行長(zhǎng)的位置。即使是美國(guó)的學(xué)者，也不認(rèn)為美

3、國(guó)對(duì)世界銀行的壟斷是一件有益的事情。比如，Sachs就認(rèn)為世界銀行行長(zhǎng)選舉存在較大的問(wèn)題⑥。三是發(fā)展中國(guó)家投票權(quán)不足的問(wèn)題。這和美國(guó)（和其他發(fā)達(dá)國(guó)家）壟斷世界銀行是同義反復(fù)。世界銀行曾經(jīng)歷過(guò)若干次的改革和調(diào)整，不過(guò)，從來(lái)沒(méi)有因?yàn)橥獠颗u(píng)而進(jìn)行過(guò)任何的改革，多數(shù)情況下，改革只是反映了世界經(jīng)濟(jì)版圖的變化以及國(guó)家間的利益調(diào)整。美國(guó)金融危機(jī)以后，改革布雷頓森林體系的呼聲再次高漲，作為布雷頓森林體系的支柱之一，世界銀行的改革也被迫提上議程。本文擬對(duì)世界銀行改革歷程進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的回顧，分析目前各方提出的主要改革建議，并對(duì)世界銀行治理改革的關(guān)鍵議題、可能的方向進(jìn)行討論。 一、世界銀行治理改革回顧

4、 自成立以來(lái)，世界銀行對(duì)發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流向等方面進(jìn)行過(guò)多次的調(diào)整與改革，在治理方面比較大的調(diào)整有三次。第一次是對(duì)內(nèi)部架構(gòu)的調(diào)整⑦。1952年以前，世界銀行的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)職能劃分的，分為貸款部、經(jīng)濟(jì)部、市場(chǎng)部、法務(wù)部等部門。目前世界銀行的治理結(jié)構(gòu)，是在1952年內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，這一治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是按地區(qū)劃分（除了幾個(gè)專業(yè)委員會(huì)之外），這一結(jié)構(gòu)對(duì)于提高世界銀行的運(yùn)營(yíng)水平是非常有效的。第二次是對(duì)投票機(jī)制的強(qiáng)化⑧。在1972年以前，世界銀行的貸款盡量根據(jù)“常識(shí)”來(lái)運(yùn)行，一些有不同意見的項(xiàng)目將在提交執(zhí)行董事會(huì)投票前得到妥善解決。1972年，Gonzalez修正案通過(guò)后

5、⑨，為了回應(yīng)國(guó)會(huì)的要求，美國(guó)的執(zhí)行董事開始在世界銀行內(nèi)越來(lái)越多使用投票權(quán)影響貸款或援助方向，同時(shí)，美國(guó)的執(zhí)行董事也對(duì)一些項(xiàng)目明確發(fā)表看法，使得一些項(xiàng)目沒(méi)有辦法提交執(zhí)行董事會(huì)討論。事實(shí)證明，美國(guó)完全可以影響世界銀行貸款的流向。20世紀(jì)70年代，美國(guó)國(guó)會(huì)又指責(zé)多邊開發(fā)銀行將貸款提供給違反人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家，因此要求世界銀行的執(zhí)行董事對(duì)這一類項(xiàng)目投反對(duì)票，一些與糖、橄欖油等相關(guān)的貸款項(xiàng)目因此受到影響。第三次是目前仍在進(jìn)行的投票權(quán)改革⑩。2008年秋，世界銀行集團(tuán)同意開始兩階段的改革，以提高發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（DTC）在世界銀行的參與，包括增加DTC國(guó)家的投票權(quán)、股份、在執(zhí)行董事會(huì)中的人數(shù)、對(duì)DTC國(guó)

6、家關(guān)于發(fā)展的看法做出回應(yīng)等內(nèi)容：（1）增加DTC國(guó)家的投票權(quán)，根據(jù)新的股權(quán)計(jì)算公式!，將DTC國(guó)家在國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）的投票權(quán)從42.6%提高到47.2%，同時(shí)，將DTC國(guó)家在國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）的投票權(quán)從40%提高到46%。（2）建立獨(dú)立的配股原則。要求建立和IMF配額相一致、但又不一樣的股份分配方法，歡迎新的IDA出資，以及保持發(fā)達(dá)成員和DTC成員之間的投票權(quán)平衡。（3）對(duì)IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)估。每5年對(duì)IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以保證股份結(jié)構(gòu)能夠反映各自的經(jīng)濟(jì)占比以及對(duì)世界銀行集團(tuán)的貢獻(xiàn)。（4）增加來(lái)自DTC國(guó)家的董事。在保持其他國(guó)家董事不變的情況下

7、，增加2名來(lái)自撒哈拉以南非洲國(guó)家的董事，使撒哈拉以南非洲地區(qū)在世界銀行的執(zhí)行董事達(dá)到3名。（5）修改《世界銀行章程》。修改《世界銀行章程》是為了修改關(guān)于基本投票權(quán)的規(guī)定，提高基本投票權(quán)的提議已經(jīng)得到理事會(huì)的批準(zhǔn)，正在征得成員國(guó)的同意，已經(jīng)有80%的成員國(guó)（占70%的投票權(quán)）同意，但離85%的投票權(quán)還有一定的距離?？梢钥吹剑?jīng)過(guò)這一輪的投票權(quán)改革以后，新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)提高得最多，中國(guó)、韓國(guó)、墨西哥、土耳其共增加了3.27個(gè)百分點(diǎn)，而其他發(fā)展中成員增加1.33個(gè)百分點(diǎn)，總體上最不發(fā)達(dá)國(guó)家增加的投票權(quán)都是非常有限的，這是由投票權(quán)計(jì)算公式所決定的。DTC改革的實(shí)質(zhì)是通過(guò)提高基本投票權(quán)以惠及最不發(fā)達(dá)國(guó)

8、家，同時(shí)較大幅度提高新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)，很大程度上是發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體之間的一次調(diào)整。這和全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化也是一致的，1990-2010年間，發(fā)達(dá)國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家占全球GDP的比重都有所下降，只有新興經(jīng)濟(jì)體的比重是上升的。投票權(quán)改革之后，美國(guó)的投票權(quán)下降了0.51個(gè)百分點(diǎn)到15.85%，但仍然擁有足夠多的投票權(quán)以否決《世界銀行章程》的修改（15%），也就是說(shuō)，在修改章程上美國(guó)仍然有獨(dú)享的“否決權(quán)”。到目前為止，世界銀行的改革還沒(méi)有觸及到核心的議題（比如美國(guó)的干預(yù)、治理機(jī)制不順等），世界銀行下一步的改革能否觸及到這些核心議題，也正是本文要重點(diǎn)討論的內(nèi)容。 二、世界銀行治理改革方案分

9、析 對(duì)于世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，學(xué)者和官方都提出了許多不同的改革方案，世界銀行也多次成立專門委員會(huì)研究治理改革的問(wèn)題。這些方案中，對(duì)世界銀行改革的許多問(wèn)題都有所涉及，有些甚至切中了世界銀行治理改革的要害。 （一）關(guān)于改革行長(zhǎng)選舉的方案 2000年7月，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織執(zhí)行董事成立了工作組來(lái)評(píng)估行長(zhǎng)和執(zhí)行總裁選擇過(guò)程，工作組對(duì)世界銀行現(xiàn)有行長(zhǎng)推選程序進(jìn)行了評(píng)估，并提出了改進(jìn)意見。之前，世界銀行行長(zhǎng)的選舉程序是：在世界銀行現(xiàn)任行長(zhǎng)宣布即將卸任后，選舉過(guò)程即啟動(dòng)。執(zhí)行董事會(huì)就適合行長(zhǎng)之職的基本條件達(dá)成一致，美國(guó)政府將會(huì)由財(cái)政部領(lǐng)頭成立“提名委員會(huì)”，并根據(jù)執(zhí)行董

10、事會(huì)提出的條件篩選候選人，委員會(huì)和一位資深提名顧問(wèn)一起對(duì)候選人名單進(jìn)行初選，其他國(guó)家的提名人也一起進(jìn)入初選（包括非美國(guó)公民），美國(guó)執(zhí)行董事負(fù)責(zé)及時(shí)通報(bào)董事會(huì)提名進(jìn)展。最終，美國(guó)總統(tǒng)確定最終人選名單，并由美國(guó)執(zhí)行董事向執(zhí)行董事會(huì)推薦，執(zhí)行董事會(huì)投票選出行長(zhǎng)。工作組提出了新的篩選程序：（1）在現(xiàn)任行長(zhǎng)即將卸任時(shí)，由執(zhí)行董事會(huì)啟動(dòng)選舉。執(zhí)行董事會(huì)確定行長(zhǎng)的基本條件，并成立小型顧問(wèn)委員會(huì)。（2）由顧問(wèn)委員會(huì)提出候選人名單，并不帶傾向性地提交給執(zhí)行董事會(huì)。候選人應(yīng)當(dāng)是成員國(guó)公民，可以由成員國(guó)政府提名，也可以不經(jīng)過(guò)成員國(guó)政府提名，不經(jīng)政府提名的候選人應(yīng)當(dāng)獲得本國(guó)政府的背書（至少不反對(duì)）。（3）執(zhí)行董事會(huì)就

11、候選人名單進(jìn)行初步磋商，直到確定最終人選才進(jìn)入選舉程序。（4）選出行長(zhǎng)后，由執(zhí)行董事會(huì)完成任命程序。可以說(shuō)，新的篩選程序有很大的改進(jìn)。一是改革了美國(guó)主導(dǎo)提名過(guò)程的做法，轉(zhuǎn)而由執(zhí)行董事會(huì)來(lái)進(jìn)行篩選。二是打破了國(guó)家提名。在新的程序中，候選人不一定要經(jīng)過(guò)國(guó)家提名（但需要本國(guó)政府的支持，至少不反對(duì)）。新的篩選程序是非常合理的，除了其執(zhí)行篩選的機(jī)構(gòu)有待商榷以外#。遺憾的是，直到2012年最新的行長(zhǎng)選舉，仍然沒(méi)有對(duì)原有的篩選程度進(jìn)行改革。 （二）Caliari和Schroeder的建議 Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了幾條建議$：（1）世界銀行的出資國(guó)和借

12、款國(guó)有同樣的投票權(quán)，單個(gè)國(guó)家不能擁有否決任何提議的投票權(quán)。（2）執(zhí)行董事要通過(guò)正式投票來(lái)表達(dá)觀點(diǎn)，而不是給暗示。理事會(huì)、執(zhí)行董事會(huì)的會(huì)議記錄要公開。（3）行長(zhǎng)要基于擇優(yōu)原則公開選舉。應(yīng)該說(shuō)，有些建議是比較合理的，比如信息公開；而有些建議則缺乏具體的行動(dòng)方案，比如關(guān)于行長(zhǎng)選舉的建議。至于說(shuō)，Caliari和Schroeder提到的“出資國(guó)和借款國(guó)有同樣的投票權(quán)”，其實(shí)涉及世界銀行改革中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即世界銀行的性質(zhì)：世界銀行是像聯(lián)合國(guó)一樣的國(guó)際組織，還是一家政策性銀行，或者是援助機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行？世界銀行的性質(zhì)直接決定了投票權(quán)的分布，以及許多治理的原則。 （三）Linn關(guān)于世界銀行改革

13、的建議 Linn在世界銀行工作長(zhǎng)達(dá)30年（1973-2003年），曾任負(fù)責(zé)金融政策和資源動(dòng)員的副行長(zhǎng)、以及負(fù)責(zé)歐洲和中亞的副長(zhǎng)，應(yīng)該說(shuō)對(duì)世界銀行的情況是非常了解的。Linn認(rèn)為世界銀行的改革可以分兩個(gè)步驟完成%，在近期內(nèi)，重點(diǎn)是要形成開放的、競(jìng)爭(zhēng)性的、基于擇優(yōu)原則的（行長(zhǎng)）選舉過(guò)程。并在當(dāng)前的危機(jī)中，為發(fā)展中國(guó)家（尤其是最窮的國(guó)家）提供快速應(yīng)急資金，穩(wěn)定投資和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。而在長(zhǎng)期內(nèi)，世界銀行應(yīng)當(dāng)推行的改革包括：（1）世界銀行要在提供援助、國(guó)家間援助協(xié)調(diào)上占據(jù)主導(dǎo)地位。（2）擴(kuò)大貸款對(duì)象（把發(fā)達(dá)國(guó)家納入）、調(diào)整經(jīng)營(yíng)政策（適當(dāng)增加風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖）、增加融資渠道，以此提高世界銀行的

14、地位。（3）世界銀行的改革要和國(guó)際貨幣基金組織相協(xié)調(diào)。（4）世界銀行的改革需要仔細(xì)的準(zhǔn)備，不能匆忙決斷，應(yīng)當(dāng)在全球援助和公共產(chǎn)品體系變革的大背景下，考慮世界銀行的改革。在所有改革方案中，Linn的建議是最務(wù)實(shí)的，很多都是關(guān)于世界銀行業(yè)務(wù)調(diào)整的建議，這取決于他對(duì)世界銀行業(yè)務(wù)的了解，但這也恰恰局限了他的提議，對(duì)于世界銀行戰(zhàn)略性的關(guān)鍵領(lǐng)域改革，Linn并沒(méi)有多少貢獻(xiàn)。 （四）Zedillo報(bào)告中的改革建議 2008年9月，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）成立了治理改革委員上的弱點(diǎn)?，F(xiàn)有機(jī)制下，沒(méi)有有效的戰(zhàn)略形成機(jī)制，缺乏可以形成戰(zhàn)略的部門或機(jī)構(gòu)，發(fā)展委員會(huì)、執(zhí)行董事會(huì)都沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)這一

15、職能。（2）投票權(quán)分布不合理。投票權(quán)分布不合理主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是基本投票權(quán)占比過(guò)低?！妒澜玢y行章程》規(guī)定的基本投票權(quán)，是以數(shù)量而不是比例的形式確定的*，所以新成員的加入以及增資都會(huì)導(dǎo)致基本投票權(quán)自然稀釋。在國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，基本投票權(quán)占11%，而現(xiàn)在只有2.86%，雖然有計(jì)劃將基本投票權(quán)提高到5.5%，但Zedillo報(bào)告認(rèn)為這一水平仍然過(guò)低。國(guó)際金融公司也有同樣的問(wèn)題，從成立到現(xiàn)在，基本投票權(quán)已經(jīng)從12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票權(quán)評(píng)估機(jī)制。世界銀行沒(méi)有自動(dòng)或定期評(píng)估股份構(gòu)成的機(jī)制。三是發(fā)展中成員和發(fā)達(dá)成員投票權(quán)不對(duì)等。四是最大股東壟斷的問(wèn)題。由于修改《世界銀行章程

16、》要求的高度多數(shù)，給了美國(guó)獨(dú)家的否決權(quán)，引發(fā)世界銀行被最大股東壟斷的看法。（3）職責(zé)劃分不明晰。在世界銀行中，董事會(huì)和管理層之間的界線很模糊，執(zhí)行董事會(huì)和行長(zhǎng)分享管理世界銀行的職能，導(dǎo)致行長(zhǎng)無(wú)法完全發(fā)揮自己的作用。同時(shí)，行長(zhǎng)是執(zhí)行董事會(huì)的主席，導(dǎo)致利益沖突，董事會(huì)無(wú)法獨(dú)立行事。除此之外，還存在行長(zhǎng)選舉不透明的問(wèn)題，排除了大部分成員國(guó)，而且行長(zhǎng)必須是美國(guó)人的潛規(guī)則仍然在沿用。針對(duì)上述問(wèn)題，Zedillo報(bào)告提出以下改革建議：（1）改善投票權(quán)分配。具體建議包括：一是改革執(zhí)行董事會(huì)。減少董事會(huì)成員到20人，尤其是減少來(lái)自歐洲的執(zhí)行董事，同時(shí)執(zhí)行董事會(huì)選舉產(chǎn)生，每個(gè)執(zhí)行董事代表不超過(guò)10個(gè)國(guó)家。二是每

17、5年對(duì)投票權(quán)進(jìn)行自動(dòng)評(píng)估。三是世界銀行股份應(yīng)當(dāng)與投票權(quán)脫鉤。四是將基本投票權(quán)提高到10.78%。（2）改革治理機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)有執(zhí)行董事會(huì)提升為理事會(huì)，由各國(guó)財(cái)長(zhǎng)組成（副財(cái)長(zhǎng)為替補(bǔ)），通過(guò)選舉產(chǎn)生董事長(zhǎng)，并成立顧問(wèn)小組為理事會(huì)服務(wù)。同時(shí)，將所有運(yùn)行工作交給管理層。（3）改革行長(zhǎng)選舉程序。（4）加強(qiáng)管理問(wèn)責(zé)制。（5）擴(kuò)大世界銀行集團(tuán)可用資源。Zedillo報(bào)告非常全面，對(duì)世界銀行治理中的許多關(guān)鍵領(lǐng)域也都有所涉及，包括美國(guó)壟斷、行長(zhǎng)選舉、執(zhí)行董事會(huì)改革等內(nèi)容，尤其是關(guān)于執(zhí)行董事會(huì)改革的內(nèi)容，已經(jīng)涉及到了世界銀行治理結(jié)構(gòu)的根本問(wèn)題。不過(guò)，和2000年工作組的建議一樣，這一報(bào)告中的許多內(nèi)容都沒(méi)有被采納，包括

18、減少董事會(huì)成員、提升執(zhí)行董事會(huì)為理事會(huì)、改革行長(zhǎng)選舉等內(nèi)容都沒(méi)有得到實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)于報(bào)告建議的投票權(quán)和股份脫鉤的看法，還是世界銀行這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)所決定的，因此，如果不對(duì)世界銀行的性質(zhì)進(jìn)行充分的討論，很難得出適當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。 （五）其他看法 也有研究認(rèn)為(，當(dāng)前的危機(jī)并不構(gòu)成改革布雷頓森林體系的原因。Dooley等人認(rèn)為在危機(jī)之前，學(xué)界普遍預(yù)計(jì)布雷頓森林體系會(huì)出現(xiàn)危機(jī)，但學(xué)者擔(dān)心的是由新興市場(chǎng)國(guó)家流向發(fā)達(dá)國(guó)家的資金突然中斷，從而引發(fā)金融賬戶失衡的危機(jī)，因此學(xué)者建議為了避免這一危機(jī)的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)改革布雷頓森林體系。但實(shí)際上美國(guó)金融危機(jī)并不是這種危機(jī)，它很大程度上是長(zhǎng)期資金流入過(guò)多導(dǎo)致

19、資產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以及風(fēng)險(xiǎn)管理失當(dāng)所導(dǎo)致的。因此，把現(xiàn)在的危機(jī)認(rèn)為是“預(yù)言實(shí)現(xiàn)了”，然后要求改革布雷頓森林體系，并不是名正言順的。而且，Dooley認(rèn)為布雷頓森林體系實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化，可以稱之為布雷頓森林體系II)，不需要任何的改革。當(dāng)然，Dooley等人關(guān)于布雷頓森林體系II和現(xiàn)有體系不需要改革的看法，并沒(méi)有被認(rèn)可。 三、世界銀行治理改革中的幾個(gè)問(wèn)題 世界銀行治理改革，歸根結(jié)底，取決于世界銀行是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)是目前的改革方案中所沒(méi)有涉及到的。同時(shí)，世界銀行的改革要有理論依據(jù)，并不能完全基于政策分析，這也是目前的改革方案中所缺乏的。在這一部分中，筆者將對(duì)銀行

20、的性質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略形成機(jī)制和美國(guó)的地位等四個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論，只有對(duì)這些問(wèn)題有明確的答案，才可以給出合適的改革提議。 （一）世界銀行的性質(zhì) 世界銀行是美國(guó)為了幫助歐洲重建而設(shè)立的，在歐洲重建任務(wù)完成之后，世界銀行才轉(zhuǎn)變角色，變成一個(gè)主要由發(fā)達(dá)國(guó)家出資、并為發(fā)展中國(guó)家服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其主要目的變?yōu)闇p貧等發(fā)展議題。要討論世界銀行的性質(zhì)，必須對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行回答：第一，世界銀行是誰(shuí)的機(jī)構(gòu)？世界銀行的資金主要有兩個(gè)部分：一是各國(guó)繳納的資本，二是從金融市場(chǎng)上融資。從融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，它有非常市場(chǎng)化的一面，顯然不是慈善機(jī)構(gòu)或者是類似聯(lián)合國(guó)的國(guó)際組織。從這一點(diǎn)上看，世界銀行是屬于股東的，所有過(guò)

21、度提高發(fā)展中國(guó)家（尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家）投票權(quán)，以及將投票權(quán)與出資比例脫鉤的建議，都是不恰當(dāng)?shù)?。如果明確了世界銀行是由股東所有的機(jī)構(gòu)，那么就可以進(jìn)一步討論投票權(quán)分配的問(wèn)題。在公司治理中，有兩個(gè)占主流的治理結(jié)構(gòu)：一種是強(qiáng)調(diào)股東利益最大化，另一種則強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者。雖然世界銀行是屬于股東的開發(fā)銀行，但它提供的服務(wù)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此是必須要考慮利益相關(guān)者的，其中就包括了接受貸款的國(guó)家，在投票權(quán)分配時(shí)，需要考慮貸款接受國(guó)。筆者認(rèn)為，在世界銀行新的投票權(quán)計(jì)算公式中_，已經(jīng)充分反映了世界銀行分配股權(quán)的原則，這一原則是適當(dāng)?shù)?、無(wú)可爭(zhēng)議的。第二，世界銀行做什么？世界銀行是股東所有、采取利益相關(guān)者治理框架

22、的機(jī)構(gòu)，從世界銀行的定位出發(fā)，既要考慮市場(chǎng)化的貸款供給，也要考慮不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展和減貧的需要，從這一點(diǎn)看，世界銀行貸款的供給與需求之間確實(shí)存在一定的錯(cuò)配。到2011年6月底，世界銀行對(duì)非洲的貸款只占到貸款余額的1.1%，而相對(duì)條件較好的亞太地區(qū)和南非則分別占到了19.7%和9.8%。導(dǎo)致供需不匹配的原因是多方面的，其中最主要的原因就是收益率的問(wèn)題。世界銀行雖然不是純粹的商業(yè)機(jī)構(gòu)，但主要靠從金融市場(chǎng)融資的特點(diǎn)決定了世界銀行要考慮貸款的回報(bào)率，這會(huì)導(dǎo)致世界銀行的貸款業(yè)務(wù)與減貧目標(biāo)背道而馳。從世界銀行在不同地區(qū)貸款回報(bào)率可以看出，2011年，世界銀行在非洲的貸款回報(bào)率只有0.7%，不足以支付融資成本，

23、而在拉美和亞太地區(qū)則分別達(dá)到2.5%和2.0%，世界銀行在拉美和亞太地區(qū)的貸款，又主要流向了墨西哥、巴西和中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體。要解決這一問(wèn)題，可以有三個(gè)思路。一是擴(kuò)大世界銀行可用的資源。這在Zedillo報(bào)告中已經(jīng)提到了，擴(kuò)大世界銀行可用的資源有兩個(gè)辦法：補(bǔ)充資本金或者提高杠桿。和其他多邊開發(fā)銀行相比，世界銀行的杠桿率已經(jīng)是最高的了+，所以進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)杠桿率可能將導(dǎo)致無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，最佳的途徑是擴(kuò)充資本金。在DTC改革完成之后，可以在不改變投票權(quán)的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資。二是在不同業(yè)務(wù)間平衡?？梢赃M(jìn)一步調(diào)整世界銀行的業(yè)務(wù)分布，包括Linn建議的把發(fā)達(dá)國(guó)家作為貸款對(duì)象，同時(shí)用高收益的貸

24、款來(lái)平衡低收益的貸款，高收益的貸款規(guī)模越大，可以支持的低收益貸款規(guī)模也就越大。當(dāng)然，如果這樣做的話，世界銀行現(xiàn)有以地區(qū)劃分的架構(gòu)可能需要適當(dāng)調(diào)整。三是擴(kuò)大軟貸款和IDA的業(yè)務(wù)。這兩者都是專門針對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的業(yè)務(wù)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大IDA可支配的資源規(guī)模，擴(kuò)大軟貸款和IDA業(yè)務(wù)。 （二）世界銀行的治理結(jié)構(gòu) 在討論世界銀行的性質(zhì)時(shí)，已經(jīng)討論了投票權(quán)分配的問(wèn)題，其實(shí)已經(jīng)是治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容了。筆者認(rèn)為，在世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的問(wèn)題是執(zhí)行董事會(huì)。在Zedillo報(bào)告中，已經(jīng)提到了改革執(zhí)行董事會(huì)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為這是非常關(guān)鍵的建議。從公司治理的角度，治理結(jié)構(gòu)最重要的是董事會(huì)和CEO

25、，但是世界銀行的執(zhí)行董事會(huì)既不是董事會(huì)，也不是CEO，是一個(gè)矛盾而且尷尬的機(jī)構(gòu)：一方面，根據(jù)《世界銀行章程》，執(zhí)行董事會(huì)是管理機(jī)構(gòu)?！妒澜玢y行章程》規(guī)定，理事會(huì)可以委托執(zhí)行董事行使任何職權(quán)，但不包括：（1）接收新成員和決定成員接受的標(biāo)準(zhǔn)；（2）增加或減少資本；（3）開除一個(gè)成員；（4）根據(jù)執(zhí)行董事會(huì)對(duì)本協(xié)議的解釋來(lái)裁決；（5）達(dá)成和其他國(guó)際組織的合作（臨時(shí)或行政上的非正式安排不包括在內(nèi)）；（6）停止銀行的運(yùn)作并分拆資產(chǎn)；（7）決定銀行利潤(rùn)的分配。其中尤其是第（7）條明確了執(zhí)行董事會(huì)其實(shí)不是“董事會(huì)”，而是集體CEO。在《世界銀行章程》也明確規(guī)定了“執(zhí)行董事負(fù)責(zé)銀行的一般運(yùn)營(yíng)”。另一方面，執(zhí)行董

26、事會(huì)按照各自的投票權(quán)（股份）進(jìn)行工作。執(zhí)行董事會(huì)的投票權(quán)，是由其代表的國(guó)家決定，從這一點(diǎn)上看，執(zhí)行董事會(huì)執(zhí)行的是董事的職能。這一矛盾內(nèi)生于世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，從世界銀行成立那一天起就存在著，但在1972年由于美國(guó)通過(guò)Gonzalez修正案而被強(qiáng)化。在1972年以前，執(zhí)行董事會(huì)很大程度上是代表理事會(huì)工作，在一些由理事會(huì)負(fù)責(zé)、但非關(guān)鍵的事務(wù)上，代替理事會(huì)決策。但1972年以后，由于執(zhí)行董事會(huì)更深介入到了貸款審批業(yè)務(wù)中，導(dǎo)致執(zhí)行董事會(huì)成為了管理層的一部分。執(zhí)行董事會(huì)兼任“董事會(huì)”與CEO的弊端是顯而易見的：由于執(zhí)行董事會(huì)介入經(jīng)營(yíng)，架空了行長(zhǎng)以及其他管理人員，使得世界銀行始終缺乏專業(yè)的管理。同時(shí)，執(zhí)

27、行董事依照各自的國(guó)家利益來(lái)投票1，導(dǎo)致世界銀行成為各國(guó)利益的角斗場(chǎng)，使世界銀行成為一艘沒(méi)有方向的船，缺乏戰(zhàn)略形成機(jī)制的問(wèn)題由此而生。 （三）美國(guó)對(duì)世界銀行的控制 在國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，美國(guó)擁有超過(guò)37%的投票權(quán)，此后，美國(guó)在世界銀行的投票權(quán)持續(xù)下降，到2010年，已經(jīng)只有16.1%的投票權(quán)。根據(jù)DTC第二輪改革的計(jì)劃，美國(guó)的投票權(quán)將進(jìn)一步下降到15.85%的水平?？傮w上，美國(guó)對(duì)世界銀行的控制是有所下降的，但是由于世界銀行在獨(dú)家否決權(quán)、行長(zhǎng)等問(wèn)題上具有其他任何成員國(guó)沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，所以在投票權(quán)下降的同時(shí)，美國(guó)仍然招致許多批評(píng)。和其他國(guó)家相比，美國(guó)在以下幾個(gè)方面比其他成員國(guó)更

28、具優(yōu)勢(shì)： 1.獨(dú)家否決權(quán)。在大部分情況下，世界銀行的決策采取3/4多數(shù)通過(guò)的原則，所以美國(guó)在大多數(shù)決策中并不具有獨(dú)家否決權(quán)。但是，《世界銀行章程》規(guī)定修改章程必須要85%的多數(shù)通過(guò)2，所以美國(guó)對(duì)修改章程有著獨(dú)家的否決權(quán)。其實(shí)，修改章程遠(yuǎn)沒(méi)有這么簡(jiǎn)單，85%的多數(shù)只是第一道門檻，美國(guó)的《布雷頓森林協(xié)議法案》對(duì)于修改章程做了非常嚴(yán)格的規(guī)定3。該法案規(guī)定，以下行動(dòng)必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)授權(quán)，美國(guó)總統(tǒng)以及任何人都無(wú)權(quán)授權(quán)：（1）依照《世界銀行章程》II款3條，增持世界銀行的股份。（2）接受任何對(duì)《世界銀行章程》第VIII款的修訂，而《世界銀行章程》第VIII款就是關(guān)于章程的條件，其中已經(jīng)要求了85%的

29、多數(shù)通過(guò)。（3）根據(jù)《世界銀行章程》II款2條，增加世界銀行的資本金。也就是說(shuō)，美國(guó)對(duì)于修改章程是“雙保險(xiǎn)”：在世界銀行內(nèi)必須有85%的投票權(quán)，而且還必須經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)同意，這也說(shuō)明美國(guó)對(duì)于世界銀行的章程是非常重視的。 2.總部在美國(guó)?？偛吭O(shè)在投票權(quán)最多的國(guó)家，這是《世界銀行章程》所規(guī)定的。到目前為止，美國(guó)的投票權(quán)仍然是第一位的（16.17%），而且比第二位的日本（9.52%）高出6.65個(gè)百分點(diǎn)。因?yàn)槊绹?guó)在投票權(quán)上的絕對(duì)領(lǐng)先，以及章程的規(guī)定，所以這一條并沒(méi)有招致什么異議。 3.美國(guó)人當(dāng)行長(zhǎng)的潛規(guī)則。美國(guó)人當(dāng)行長(zhǎng)的潛規(guī)則是被批評(píng)最多的?！妒澜玢y行章程》和任何的法律都沒(méi)有規(guī)定美

30、國(guó)人當(dāng)行長(zhǎng)，而行長(zhǎng)的選舉程序4也是相當(dāng)不透明的，世界銀行自身也曾經(jīng)想改變世界銀行行長(zhǎng)的選舉，但迄今沒(méi)有實(shí)施。對(duì)美國(guó)而言，占據(jù)世界銀行行長(zhǎng)一職已經(jīng)成為一件吃力不討好的事情：一是行長(zhǎng)之職形式大于實(shí)質(zhì)。世界銀行的投票權(quán)集中在執(zhí)行董事手中，一般情況下，行長(zhǎng)是沒(méi)有投票權(quán)的，除非執(zhí)行董事的投票出現(xiàn)相持不下的情況，這種情況出現(xiàn)的概率幾乎為零。因此，美國(guó)只要保持自身的投票權(quán)不變，依靠派向世界銀行的執(zhí)行董事即可實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)世界銀行、影響貸款方向的目的。二是美國(guó)難惹眾議。有這次選舉的先例，今后歷次世界銀行行長(zhǎng)選舉將會(huì)成為發(fā)展中國(guó)家攻擊美國(guó)的時(shí)機(jī)，為了一個(gè)并不要害的行長(zhǎng)之職去惹眾議，美國(guó)應(yīng)該要有所考量。因此，可以判斷的

31、是，行長(zhǎng)之職并不是美國(guó)在世界銀行的核心利益，不排除美國(guó)為了順應(yīng)形勢(shì)的變化，做出形式上的讓步，在未來(lái)將世界銀行行長(zhǎng)一職讓出。 4.美國(guó)對(duì)貸款方向的影響。美國(guó)對(duì)世界銀行貸款方向的影響，始于1972年的Gonzalez修正案，該修正案體現(xiàn)在《泛美開發(fā)銀行法案》第21款、《國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)法案》第12款以及《亞洲開發(fā)銀行法案》第18款中，該修正案要求：總統(tǒng)應(yīng)授意每一個(gè)多邊開發(fā)銀行的執(zhí)行董事，投票反對(duì)（沒(méi)收美國(guó)資產(chǎn)的）國(guó)家運(yùn)用這些機(jī)構(gòu)的資金。此后，在1994年Helms-Gonzalez修正案中，也作了類似的規(guī)定5。除了這兩個(gè)修正案之外，美國(guó)還有許多其他法律規(guī)定了世界銀行的貸款必須符合一些基本的條

32、件6，這些都造成了世界銀行的貸款是有條件的（Conditionality）。國(guó)會(huì)的立法是第一步，它決定了美國(guó)的執(zhí)行董事在世界銀行投票的基本原則。同時(shí)，美國(guó)還有一個(gè)機(jī)制來(lái)保障執(zhí)行董事的投票符合美國(guó)的法律和利益。所以，美國(guó)的執(zhí)行董事并不可以在世界銀行隨自己的意愿投票，他（她）要接受財(cái)長(zhǎng)的建議，對(duì)于美國(guó)是成員國(guó)的機(jī)構(gòu)（如國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和其他地區(qū)開發(fā)銀行）相關(guān)的政策，財(cái)長(zhǎng)又要接受全國(guó)顧問(wèn)委員會(huì)（NationalAdvisoryCouncilonInternationalMonetaryandFinancialPolicies，全稱為“國(guó)際貨幣和金融政策全國(guó)委員會(huì)”）的建議78。全國(guó)顧問(wèn)委員

33、會(huì)是根據(jù)《布雷頓森林協(xié)議法案》于1966年成立的，委員會(huì)由財(cái)長(zhǎng)（任委員會(huì)主席）、國(guó)務(wù)卿、商務(wù)部長(zhǎng)、美聯(lián)儲(chǔ)主席、進(jìn)出口銀行行長(zhǎng)、國(guó)際開發(fā)署長(zhǎng)官組成，其他國(guó)家的執(zhí)行董事應(yīng)該也是依據(jù)各國(guó)財(cái)長(zhǎng)的意志行事9。同時(shí)，相關(guān)法律也規(guī)定了全國(guó)顧問(wèn)委員會(huì)必須向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)提交報(bào)告，介紹國(guó)際貨幣基金組織、多邊開發(fā)銀行的情況，至少每6個(gè)月提交一份報(bào)告。 對(duì)于美國(guó)影響世界銀行貸款方向，筆者認(rèn)為有三個(gè)層面的問(wèn)題：一是貸款是否應(yīng)該有條件？有條件貸款的問(wèn)題，是不發(fā)達(dá)國(guó)家指責(zé)最多的問(wèn)題，但目前美國(guó)給出的貸款條件是符合國(guó)際慣例的，包括人權(quán)、環(huán)境、投資保護(hù)等內(nèi)容，所以這些條件本身是沒(méi)有問(wèn)題的。尤其是現(xiàn)在新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)外投資越

34、來(lái)越多，新興經(jīng)濟(jì)體缺乏保護(hù)自身在海外投資的有效手段，適當(dāng)運(yùn)用世界銀行的貸款促使發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)投資保護(hù)，是非常必要的。實(shí)際上，有些條件（如環(huán)境）是已經(jīng)寫入到世界銀行《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中的。二是美國(guó)的貸款條件存在什么問(wèn)題？美國(guó)的貸款條件是以美國(guó)利益最大化為目的的，并不考慮其他國(guó)家，比如說(shuō)，如果某國(guó)沒(méi)收了美國(guó)公司的資產(chǎn)，那么世界銀行可能不會(huì)貸款給該國(guó)；相反，如果沒(méi)收的是中國(guó)公司的資產(chǎn)，美國(guó)只會(huì)袖手旁觀-。所以說(shuō)，給貸款附加一定的條件是非常有必要的，對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體也是非常有利的，關(guān)鍵在于這些條件要對(duì)所有成員國(guó)達(dá)到普惠的效果，而不能只考慮美國(guó)的利益。三是美國(guó)是否會(huì)放棄這么做？應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)是不可能放

35、棄控制世界銀行的貸款方向的，盡管這樣做的價(jià)值已經(jīng)大幅下降=。因?yàn)檫@一問(wèn)題涉及到美國(guó)的多項(xiàng)國(guó)內(nèi)立法，要改變貸款的條件性，至少涉及到要修改美國(guó)的七部法律，這是非常困難的。筆者認(rèn)為，美國(guó)對(duì)世界銀行的控制是有歷史原因的，美國(guó)在世界銀行建立初期做出了巨大的貢獻(xiàn)，這是無(wú)法否認(rèn)的。要想徹底改變美國(guó)對(duì)世界銀行的控制，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里都是不可能的事情，只能循序漸進(jìn)。我們可以把美國(guó)對(duì)世界銀行的控制分為三種類型。一是根據(jù)《世界銀行章程》規(guī)定的。比如總部設(shè)在美國(guó)，這不需要過(guò)多的關(guān)注，只需按照章程要求做就可以了。二是章程和美國(guó)國(guó)內(nèi)法都沒(méi)有規(guī)定的。比如行長(zhǎng)之職，美國(guó)是非常有可能放棄這一控制的。三是美國(guó)國(guó)內(nèi)法所規(guī)定的。這些

36、在短期內(nèi)很難改變，比如對(duì)修改章程的獨(dú)家否決權(quán)，以及附加貸款條件。在這方面，新興經(jīng)濟(jì)體也不需要過(guò)多強(qiáng)調(diào)，但可以要求美國(guó)將這些附加條件普惠至所有成員國(guó)，將其固化到世界銀行《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中，這是有可能實(shí)現(xiàn)的。 四、關(guān)于世界銀行治理改革的建議 世界銀行治理改革的關(guān)鍵在于形成明晰的管理架構(gòu)，這對(duì)于世界銀行的戰(zhàn)略形成和長(zhǎng)期發(fā)展，都是至關(guān)重要、必不可少的。在前面的分析中，筆者對(duì)世界銀行存在的問(wèn)題進(jìn)行了討論，基于這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為世界銀行需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革： 1.取消執(zhí)行董事會(huì)，將貸款附加條件固定化、透明化。執(zhí)行董事會(huì)在成立之初，是一個(gè)比較虛的機(jī)構(gòu)，在國(guó)會(huì)要求美國(guó)的執(zhí)行董事

37、根據(jù)美國(guó)利益投票的背景下，使得執(zhí)行董事會(huì)進(jìn)一步做實(shí)。即使這樣，執(zhí)行董事會(huì)只考慮了美國(guó)的利益，而不是所有成員國(guó)的利益，這樣做顯然是不合適的。可以取消執(zhí)行董事會(huì)，并將現(xiàn)有的貸款條件納入到《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中，專門設(shè)立“貸款條件”的條款，從人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)等幾個(gè)方面對(duì)接受貸款國(guó)進(jìn)行約束。 2.強(qiáng)化理事會(huì)的功能。理事會(huì)是實(shí)際意義上的董事會(huì)，但卻一直并沒(méi)有執(zhí)行董事會(huì)的功能，應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略形成等功能賦予理事會(huì)。理事會(huì)的職能應(yīng)當(dāng)包括：第一，通過(guò)世界銀行的戰(zhàn)略規(guī)劃。由世界銀行行長(zhǎng)每5年準(zhǔn)備一次戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)的變化確定未來(lái)5年中世界銀行的發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)方向、重點(diǎn)支持領(lǐng)域等內(nèi)容，并將戰(zhàn)略規(guī)劃提交理

38、事會(huì)，由理事會(huì)討論、修改并通過(guò)。在理事會(huì)討論戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，可以體現(xiàn)各方合理的利益博弈，并適用3/4多數(shù)通過(guò)的原則。一旦理事會(huì)通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃，行長(zhǎng)即有權(quán)全權(quán)負(fù)責(zé)按規(guī)劃執(zhí)行管理權(quán)力，理事會(huì)不得干預(yù)行長(zhǎng)的行政權(quán)力。第二，選舉產(chǎn)生董事長(zhǎng)。將股東和管理層徹底分開，行長(zhǎng)不兼任理事會(huì)的任務(wù)職務(wù)，避免利益沖突，同時(shí)，由理事會(huì)選舉產(chǎn)生董事長(zhǎng)，并設(shè)立理事會(huì)辦公室協(xié)助董事會(huì)工作。第三，制定《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中關(guān)于貸款條件的條款。在《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中增加“貸款條件”條款“，貸款條件”條款由理事會(huì)提議、制定和修改，將現(xiàn)有《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、美國(guó)執(zhí)行董事投票原則中的人權(quán)和投資保護(hù)等條件，納入到“貸款條件”中，形成惠及所有成員國(guó)的規(guī)則。同時(shí)，理事會(huì)要加強(qiáng)信息披露，理事會(huì)的會(huì)議紀(jì)要應(yīng)及時(shí)在世界銀行的網(wǎng)站上披露。 3.公開招聘行長(zhǎng)，并賦予行長(zhǎng)獨(dú)立的管理權(quán)。行長(zhǎng)的選舉流程，可根據(jù)2000年工作組的建議進(jìn)行設(shè)定。同時(shí)，行長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)世界銀行實(shí)施管理，并負(fù)責(zé)修改《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》中除“貸款條件”以外的條款，而各部門則根據(jù)《運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》開展業(yè)務(wù)。4.擴(kuò)大IBRD和IDA可使用的資源。IBRD可以在保持投票權(quán)不變的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資比例，并通過(guò)業(yè)務(wù)調(diào)整、擴(kuò)大IDA業(yè)務(wù)規(guī)模來(lái)加強(qiáng)對(duì)最不發(fā)達(dá)成員的支持。 12