《湘潭大學(xué)行政管理專業(yè)考研書(shū)目《公共管理學(xué)》筆記》由會(huì)員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《湘潭大學(xué)行政管理專業(yè)考研書(shū)目《公共管理學(xué)》筆記（51頁(yè)珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

1、第一章緒論：公共管理（學(xué)）的視野 公共管理學(xué)可以一般地定義為對(duì)公共組織尤其是政府組織的管理活動(dòng)及其規(guī)律的研究，或定義為對(duì)公共組織如何有效地提供公共物品的研究。 它是由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的進(jìn)一步擴(kuò)展而成的，其主要部分仍然是對(duì)政府管理活動(dòng)的研究。 第一節(jié)公共管理及其相關(guān)概念 一、公共管理與公共行政的概念 從詞典的解釋以及詞源看，行政是為……服務(wù)，而管理則是控制或獲得結(jié)果。 行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義；而管理首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任。 公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政治家）

2、所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。 二、公共管理與私人管理的區(qū)別 第一，公共管理與私人管理的使命不同。 公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益，而私人管理以營(yíng)利為目的。公共管理的服務(wù)導(dǎo)向來(lái)自這樣一種需要，即行政官僚要幫助由選舉產(chǎn)生的政治家反映公眾對(duì)政府服務(wù)所提出的愿望與要求；私人管理以利潤(rùn)為導(dǎo)向，是因?yàn)樗饺瞬块T(mén)或組織最終要依靠獲利而生存。這是人們經(jīng)常強(qiáng)

3、調(diào)的兩種管理的區(qū)別。 第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。 因?yàn)檎块T(mén)的資金大部分來(lái)自財(cái)政撥款，政府官員不必為利潤(rùn)擔(dān)憂，他們并沒(méi)有太多的削減開(kāi)支和有效運(yùn)作的誘因；商業(yè)組織以有效的運(yùn)作為動(dòng)機(jī)，因?yàn)椋鼈儽仨氃谑袌?chǎng)中靠競(jìng)爭(zhēng)獲得生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)。政府提供的是公共物品，而商業(yè)組織提供的是私人物品。因?yàn)楣参锲返奶卣鳎沟谜顒?dòng)難以具有高效率。 第三，與私人管理相比，公共部門(mén)尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 在私人組織中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的，而在政府中，諸如運(yùn)作的規(guī)模和復(fù)雜性，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要求，對(duì)一致性和協(xié)調(diào)的尋求等一類的因素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜

4、化了公共決策的過(guò)程。 第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事 管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 第五，與私人部門(mén)的管理不同，公共管理包括廣泛而復(fù)雜的政府活動(dòng)，而且公共管理的運(yùn) 作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，因而，它具有明顯的政治性或公共性的特征。 三、公共物品概念 公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減 少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。 由此可見(jiàn)，公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的 物品。 第二節(jié)公共

5、管理學(xué)范式的興起 一、對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng) 二、公共管理范式的出現(xiàn) 三、公共管理范式“新”在何處 公共管理的特征 （1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 （2）一種樂(lè)觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 （3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn) （4）通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí) （5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗 第三節(jié)什么是公共管理學(xué) 一、對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理的三種不同理解 一是將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)。 二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。 三是將公共管理學(xué)看做一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的 學(xué)科框架。 二、公共管理學(xué)

6、的研究對(duì)象 公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。 三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征 公共管理學(xué)的特質(zhì)及其與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 第一，就研究對(duì)象和范圍來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)并不像傳統(tǒng)的公共行政學(xué)那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非營(yíng)利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共的方面。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論

7、和政治—行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來(lái)自廣泛不同的學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門(mén)科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識(shí)框架。 第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究。 第四，公共管理也涉及大量的公共行政學(xué)沒(méi)有涉及的其他主題。 第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)多地局限于規(guī)范研究。 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共

8、部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過(guò)來(lái)成為知道這種實(shí)踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。 四、公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1. 研究途徑 2. 研究方法 公共管理學(xué)的基本研究方法：系統(tǒng)分析；比較分析；實(shí)驗(yàn)分析；案例分析。 第四節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共管理 一、公共管理的起源與演變 二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐 首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 （1）20世紀(jì)30年代以前，各主要的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都奉行自由經(jīng)濟(jì)政策，奉行三個(gè)基本原則：1. 私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則；2. 契約原則；

9、3. 自我負(fù)責(zé)原則。 （2）1929——1933年西方資本主義世界爆發(fā)有史以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在客觀上促使凱恩斯主義的興起。凱恩斯主張放棄自由放任注意，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過(guò)財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 （3）20世紀(jì)70年代以后西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯漲”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮由此興起。他們主張限制甚至取消政府的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的租用。 當(dāng)代西方政府管理改革聲勢(shì)浩大，基本上圍繞三條主線進(jìn)行：一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，做到管少管好；二是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)

10、力和服務(wù)能力的不足；三是改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理機(jī)制，提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。 其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理的模式（即政府干預(yù)模式）也是不同的。 （1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。這種模式主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府的干預(yù)或調(diào)控被限制在一定的范圍之內(nèi)，具有較濃厚的自由經(jīng)濟(jì)色彩。 （2）歐洲或萊茵模式。這種模式的特點(diǎn)是政府宏觀調(diào)控的力度較大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成分也比較大，有明顯的混合經(jīng)濟(jì)色彩。德、法和北歐國(guó)家都屬于這種模式。 （3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。這些地區(qū)所采取的是政府引導(dǎo)市場(chǎng)模式，即采取“親”市場(chǎng)戰(zhàn)略——政府的干預(yù)遵循“充分的市場(chǎng)，必要的

11、政府”原則。 三、21世紀(jì)我國(guó)公共管理面臨的挑戰(zhàn) 1. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的主要弊端是：（1）政企不分，政資部分。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán)力過(guò)于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。 建立成熟完善的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的一直努力的方向。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵必須容納市場(chǎng)與政府的雙重作用，實(shí)際上是要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控之間取得一種合適的平衡。政府要扮演好自己作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，公共物品的提供者，外在效應(yīng)的消除者，收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)者以及市場(chǎng)秩序的維護(hù)者的重要角色，并不斷改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。 轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府的公共

12、管理實(shí)踐面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 首先，由于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制并不是自發(fā)形成與演化的，而是靠政府自身的力量建立起來(lái)的，因而政府管理所面臨的挑戰(zhàn)首先來(lái)自建立與完善市場(chǎng)體制方面。 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，推進(jìn)行政—政治體制改革，必須建立起一個(gè)與市場(chǎng)體制相適應(yīng)、靈活、高效、精簡(jiǎn)、協(xié)調(diào)的新政府管理體制；必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，由微觀、直接的干預(yù)過(guò)度到宏觀、間接的調(diào)控。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期尤其需要確定好政府干預(yù)的范圍。 再次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)各級(jí)政府的一個(gè)艱巨任務(wù)正是要推

13、進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加快國(guó)家公務(wù)員制度建設(shè)。 2. “入世”對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) （1）“入世”對(duì)政府管理方式的沖擊。傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有限的、服務(wù)型的政府，WTO規(guī)則也排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，以確保市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。 （2）“入世”對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識(shí)和地方利益至上行為將阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。 （3）“入世”對(duì)公務(wù)員素質(zhì)和能力提出了更高的要求。 總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既給我國(guó)政府管理的體制、過(guò)程和方式帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為我國(guó)政府管理體制、過(guò)程和方式的改革和發(fā)展帶來(lái)了極好的機(jī)遇。我們必須抓

14、住機(jī)遇，迎來(lái)挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、WTO的法律框架以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化公共行政體制以及新的政府管理模式。 第二章公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一、公共組織的定義 組織是指一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。 廣義的公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門(mén)組織。 狹義的

15、公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 二、公共組織的構(gòu)成要素 1. 組織人員 任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。 2. 組織目標(biāo) 組織都是為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而建立起來(lái)的，它決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向。公共組織的目標(biāo)是實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。 3. 職能范圍 圍繞組織目標(biāo)，組織必須對(duì)其職能范圍進(jìn)行界定，明確組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍。 4. 機(jī)構(gòu)設(shè)置 5. 職位設(shè)置 6. 權(quán)力與職權(quán) 權(quán)力指影響他人的能力，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)利。 7. 權(quán)責(zé)劃分 權(quán)責(zé)劃分指公共組織中各個(gè)部門(mén)、層次、成員之間若干叢書(shū)、并列

16、等相互關(guān)系的確認(rèn)。權(quán)責(zé)劃分是保證組織角色明晰化的基本手段 8.規(guī)章制度 9. 團(tuán)體意識(shí) 團(tuán)體意識(shí)是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。 10. 組織設(shè)計(jì) 組織設(shè)計(jì)主要指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及最終目標(biāo)的修正。 11. 支持硬件 12. 技術(shù)和信息 公共組織構(gòu)成因素中的技術(shù)不僅指組織活動(dòng)過(guò)程中所采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織策劃原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”。 三、公共組織的類型 1. 財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類 2. 公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）強(qiáng)制型公共組織 （2）半強(qiáng)制型公共組織 （3）非強(qiáng)制型公共組織 3. 權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類 （1）古典模型 特點(diǎn)：1）組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目

17、標(biāo)，過(guò)程，顧客，領(lǐng)域。 2）對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。 3）行政部門(mén)在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的活動(dòng)。 4）任何上級(jí)僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的的直接下屬，即存在“控制范圍”； 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)構(gòu)； 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。 （2）官僚模型 官僚模型組織的基礎(chǔ)是理性—合法權(quán)威。 組織不是靠服從個(gè)體而是靠非人格化的規(guī)則來(lái)管理的，理性意味著效率。 特點(diǎn)：1）基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；2）有明確的職

18、權(quán)等機(jī)制；3）有與任職者和職責(zé)相 關(guān)的規(guī)章制度；4）有處理工作的程序系統(tǒng)；5）人與人之間關(guān)系的非人格化； 6）雇 員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。 （3）第三部門(mén)行政模型 特點(diǎn)：1）公共事務(wù)往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理；2）在很多方面政府成為“代理人”政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成；3）政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商；4）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu) 一、管理層次和管理幅度 管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。 公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、

19、基層。高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層 起承上啟下的作用。 管理幅度是指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。 管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。 管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，被稱為尖形結(jié)構(gòu)，尖形結(jié)構(gòu)中的管理層次分明，上級(jí) 對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)。缺點(diǎn)是信息傳遞 途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一 定程度上妨礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，被稱為扁形結(jié)構(gòu)。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少

20、，信息傳遞迅 速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較 靈活。缺點(diǎn)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)組織相對(duì)比較松散，集體行動(dòng)難度較大。 二、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1. 直線結(jié)構(gòu) 直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中的每一層級(jí)的個(gè) 人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令和服從關(guān)系。 直線結(jié)構(gòu)具有信息傳遞途徑單一、傳遞速度快的優(yōu)點(diǎn)。缺點(diǎn)是基層自主性小， 且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。 直線結(jié)構(gòu)主要為規(guī)模不大，工作較為簡(jiǎn)單的公共組織所采用。 2.職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部

21、門(mén)在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 在職能結(jié)構(gòu)中，每個(gè)上級(jí)部門(mén)并沒(méi)有單一服從自己的下級(jí)部門(mén)，同樣，每個(gè)下級(jí)部門(mén)也不只 服從一個(gè)上級(jí)部門(mén)。 職能結(jié)構(gòu)依靠水平分工領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對(duì)較復(fù)雜的管理 工作。缺點(diǎn)下級(jí)部門(mén)由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門(mén)的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)如果相互缺乏協(xié) 調(diào)，反倒會(huì)造成執(zhí)行混亂的局面。 3.直線—職能結(jié)構(gòu) 直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級(jí)部門(mén)間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 直線—職能機(jī)構(gòu)行使加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是有助于克服政出多門(mén)的問(wèn)

22、題，每個(gè)下級(jí)部門(mén)在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。缺點(diǎn)是垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)之間的關(guān)系更加復(fù)雜。 4. 矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。 矩陣結(jié)構(gòu)及保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。與前述三種結(jié)構(gòu)形式相比，矩陣組織更加靈活，適應(yīng)能力也更強(qiáng)，因此也稱為適應(yīng)性組織。 三、我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu) 1. 縱向結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 宏觀上的縱

23、向結(jié)構(gòu)是指各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系，我國(guó)的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。 微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。 2.橫向結(jié)構(gòu) 橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。 我國(guó)行政管理部門(mén)按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門(mén)和輔助部門(mén)。 但是行政組織活動(dòng)的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分和設(shè)置部門(mén)是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部。主要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對(duì)象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。 四、行政組織體制的基本類型 根據(jù)行政組織

24、中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制；根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級(jí)制和職能制；根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)可分為集權(quán)制和分權(quán)制；根據(jù)行政組織中同一層級(jí)各部門(mén)所受的指揮與控制可分為完整制和分離制。 1. 首長(zhǎng)制與委員制 首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，可減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是：由于行政決策大全由首長(zhǎng)一人獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制監(jiān)督。而且首長(zhǎng)個(gè)人在精力、體力、知識(shí)、智慧、才能方面的局限，也不利于對(duì)行政事務(wù)的

25、周密考察與恰當(dāng)處理。 委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。委員制的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 首長(zhǎng)制適于執(zhí)行與指導(dǎo)事務(wù)，委員制適于政策尋求與決定的事物。 2. 層級(jí)制與職能制 層級(jí)制又稱分級(jí)制，是指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射

26、開(kāi)來(lái)，有助于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是：上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專行。 職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 職能制的優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長(zhǎng)也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。缺點(diǎn)是分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門(mén)主管過(guò)多，政出多門(mén)，使下級(jí)部門(mén)無(wú)所適從。 我國(guó)的行政組織實(shí)行層級(jí)制和職能制相結(jié)合的雙重體制。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)

27、機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行的一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)是：層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，即使處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志。 分權(quán)制是指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大的裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：各級(jí)行政組織可以因地制宜地發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化；各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；還可以防止上級(jí)組織和個(gè)人的獨(dú)斷專行。缺點(diǎn)是：權(quán)力過(guò)于分散，

28、上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制拍；下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無(wú)力調(diào)控，容易形成地方勢(shì)力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 4. 完整制與分離制 完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬指，是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)制會(huì)、監(jiān)督的組織體制。 完整制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。缺點(diǎn)是：行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的智慧、監(jiān)督的

29、組織體制。分離制的優(yōu)點(diǎn)是：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過(guò)發(fā)揮專業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點(diǎn)是：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門(mén)的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié)公共組織的過(guò)程和行為 一、組織權(quán)力及其運(yùn)作 1. 權(quán)力的來(lái)源 權(quán)力是一個(gè)組織中的個(gè)人或部門(mén)影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。組織中的權(quán)力具有結(jié)構(gòu)性特征，僅存在于兩個(gè)或多個(gè)部門(mén)與個(gè)人之間，反映著縱向或橫向的組織關(guān)系，它從屬于職位而不是個(gè)人。 權(quán)力的來(lái)源可分為縱向權(quán)力來(lái)源與橫向權(quán)力來(lái)源。 對(duì)于組織高層管理者而言，權(quán)力來(lái)源主要有四個(gè)方面：（1）正式的職位；（2）所

30、控制的資源；（3）對(duì)決策前提和信息的控制；（4）居于組織中心位置。 中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來(lái)源主要取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)他們的定位。影響中層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主要因素是具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用。 低層成員所處職位基本屬于初低級(jí)職位，但常常表現(xiàn)出擁有相當(dāng)大的權(quán)力，并有能力向上施加影響。底層成員的權(quán)力來(lái)源可分為兩大類，一類與個(gè)人資源有關(guān)，一類與職位資源有關(guān)。 2. 權(quán)力的運(yùn)行 組織中的權(quán)力的運(yùn)行不是單純自上而下的，個(gè)人的權(quán)力可以流向任何方向，因此，可以將權(quán)力劃分為自上而下的權(quán)力、自下而上的權(quán)力和橫向權(quán)力。 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬。自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)。 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控

31、制處在左右的同級(jí)成員或部門(mén)。 3. 組織授權(quán) 組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)。內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增進(jìn)組織活力。 二、組織沖突與協(xié)調(diào) 1. 組織沖突 最常見(jiàn)的組織沖突主要有三種形式：（1）目標(biāo)與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。 （3）目標(biāo)間的沖突 2. 組織協(xié)調(diào) 組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。 （1）水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。主要的方式一是利益相關(guān)的組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域，成

32、立諸如機(jī)構(gòu)間委員會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；四是建立一定的決策程序，使利益相關(guān)者在都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議。 （2）垂直協(xié)調(diào)。它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 3. 組織合作模型 組織合作模型的主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理團(tuán)隊(duì)等。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員的團(tuán)結(jié)，避免因激烈沖突引起的對(duì)照組問(wèn)題判斷力的減退，消除不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應(yīng)，增進(jìn)組織間協(xié)調(diào)，

33、提高組織的創(chuàng)新能力和適應(yīng)性。 三、個(gè)體行為與組織行為 1. X理論與Y理論 2. 公共行政人員行為 3. 公共選擇理論與組織行為 第四節(jié)公共組織環(huán)境 公共組織環(huán)境是公共組織組織身外所有能夠直接或間接對(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 一、公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個(gè)方面：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。 按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可以分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素 1. 政治環(huán)境 政治環(huán)境直接對(duì)公共組織產(chǎn)生影響，對(duì)公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。政治環(huán)境的基本因素主要包括政治體制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府

34、機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等方面。 政治環(huán)境對(duì)公共組織的影響主要表現(xiàn)在以下方面：第一，政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用；第二，政治權(quán)力劃分賦予了公共組織或多或少的影響力和約束性；第三，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動(dòng)范圍；第四，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力；第五，政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策；第六，公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)構(gòu)，也是公共組織施加影響的工具。 2. 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有著重要的決定作用。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織的

35、影響表現(xiàn)在以下方面：第一，經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式。第二，經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織目標(biāo)。第三，經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供了權(quán)力來(lái)源。第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響著公共組織的發(fā)展。 3.文化環(huán)境 文化環(huán)境的基本要素主要包括：認(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等。 文化環(huán)境對(duì)公共組織的影響主要表現(xiàn)在以下方面：第一，認(rèn)知水平?jīng)Q定了公共組織對(duì)公共問(wèn)題的確定和處理問(wèn)題的方式；第二，價(jià)值左右著公共組織對(duì)待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度；第三，意識(shí)形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明；第四，行為規(guī)范決定了公共組織如何與其他組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流；第五，道德傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國(guó)家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會(huì)

36、角色，發(fā)揮角色功能。 4.技術(shù)環(huán)境 技術(shù)環(huán)境的基本要素是經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)和知識(shí)技術(shù)。 信息技術(shù)環(huán)境對(duì)公共組織的影響主要表現(xiàn)在：第一，信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)“去中心化”的趨向。第二，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化。第三，信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件。第四，技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出了專門(mén)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門(mén)。 三、公共組織的變革與發(fā)展 公共組織是一個(gè)不斷與其環(huán)境發(fā)生作用的開(kāi)放系統(tǒng)。這是因?yàn)椋? 一、開(kāi)放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。二、開(kāi)放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。 1. 公共

37、組織生命周期 公共組織在與環(huán)境的相互作用中完成其生命周期、生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)： （1）產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。（2）集體化階段（3）規(guī)范化階段（4）精細(xì)階段 2. 組織變革過(guò)程 公共組織至少應(yīng)實(shí)現(xiàn)如下幾個(gè)目標(biāo)：一是提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。二是提高公共組織的工作績(jī)效。三是使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任，或更好地完成公共事務(wù)管理的任務(wù)。 組織變革的過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)：（1）對(duì)危機(jī)的感知（2）變革方向的確定（3）變革，即變革方案的實(shí)施（4）監(jiān)督調(diào)整 政府再造是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制

38、、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府再造就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。 政府再造要分別從目標(biāo)、激勵(lì)、責(zé)任、權(quán)力、文化等五個(gè)方面入手。 3. 組織變革趨勢(shì) 什么樣的組織是組織變革所追求的目標(biāo)？ 一是著眼于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。 典型的理論如“學(xué)習(xí)型組織”論。它強(qiáng)調(diào)的是組織管理者如何提高自己的學(xué)習(xí)能力，并促使每個(gè)組織成員都能主動(dòng)參與到組織問(wèn)題的識(shí)別與解決過(guò)程中來(lái)。 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。 如“無(wú)縫隙組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。 無(wú)縫隙組織具有以下特

39、點(diǎn)：第一，在工作中不存在條塊分割，沒(méi)有推諉扯皮，組織任務(wù)主要由具有多種技能的團(tuán)隊(duì)完成。第二，組織成員的角色明確性與清晰度低，沒(méi)有嚴(yán)格的內(nèi)部分工。第三，提供非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品或服務(wù)，具有高度的顧客導(dǎo)向性。第四，有較高的時(shí)間敏感度，注重結(jié)果和反饋，對(duì)工作的評(píng)價(jià)建立在顧客滿意的基礎(chǔ)上。 三是著眼于組織功能的變化。 “政府再造”論包括十條標(biāo)準(zhǔn)：1. 起催化作用的政府。 2. 社區(qū)擁有的政府 3. 競(jìng)爭(zhēng)型的政府。 4. 有使命感的政府。 5. 結(jié)果導(dǎo)向型政府。 6. 顧客驅(qū)使的政府。 7. 企業(yè)化政府 8. 預(yù)知型政府。 9. 分權(quán)的政府。 10. 市場(chǎng)導(dǎo)向型政府。

40、 第三章政府改革與治理 第一節(jié)治理理論 一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ) 二、治理理論的研究途徑 1 政府管理的途徑 這一途徑將致力等同于政府管理，側(cè)重從政府部門(mén)的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國(guó)家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。 胡德將新公共管理的主要內(nèi)容概括為：（1）即時(shí)的職業(yè)化管理。（2）明確的管理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估。（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。（4）實(shí)行部門(mén)分權(quán)。（5）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)的管理風(fēng)格和方法。 世界銀行提出“善治”的口號(hào)，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開(kāi)放構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的根本要求。 2.

41、 公共社會(huì)的途徑 3. 合作網(wǎng)絡(luò)的途徑 治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。 治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相通，都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程上又具有明顯的區(qū)別。表現(xiàn)在：管理的主體不同，管理的客體不同，管理的機(jī)制不同，管理的手段不同和管理的重點(diǎn)不同。 在治理的諸多用法中，“只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征”。這些新特征突出地表現(xiàn)在： （1）多中心的公共行動(dòng)體系。（2）反思理性的“復(fù)雜人

42、”。（3）合作互惠的行動(dòng)策略。 （4）共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。 三、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型 1. 全球治理 全球治理是對(duì)國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。它具有以下特點(diǎn)：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。（2）治理的客體是指正在影響或有可能影響全人類的跨國(guó)性問(wèn)題，包括公益問(wèn)題和公害問(wèn)題，可分為：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；政治軍事問(wèn)題；社會(huì)生活問(wèn)題；國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。（3）治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問(wèn)題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。 2. 民族國(guó)家的治理 這里特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。 政府部門(mén)與各種參與公共

43、物品供給的非政府行動(dòng)者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)“保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)”。這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式： （1）政府間合作網(wǎng)絡(luò) （2）政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 合同外包是構(gòu)建項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的主要方式。 （3）公私合伙網(wǎng)絡(luò) 常見(jiàn)的方式有：財(cái)政補(bǔ)助；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；公私合營(yíng)企業(yè)。 3. 社區(qū)治理 社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 社區(qū)部門(mén)是相對(duì)自治的，是一種源自社區(qū)群體內(nèi)在合作需要而產(chǎn)生的以自助為基本特征的組織。它在提供公共服務(wù)方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在：一方面，各種社區(qū)組織更關(guān)心其服務(wù)對(duì)象，更強(qiáng)調(diào)自下而上的參與，更了解社區(qū)自身面臨的問(wèn)題，在提供公共服務(wù)時(shí)也比政府

44、部門(mén)和市場(chǎng)機(jī)制更有彈性、更有效率、更有創(chuàng)意和更具關(guān)懷精神；另一方面，通過(guò)整合社區(qū)資源，社區(qū)組織能夠推動(dòng)社區(qū)成員參與社區(qū)的發(fā)展計(jì)劃，參與解決社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，并使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾的監(jiān)督和控制之下。 社區(qū)部門(mén)經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式來(lái)提供公共服務(wù)，促成公民與政府進(jìn)行合作。一是志愿服務(wù)。二是利用各種非營(yíng)利組織或私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費(fèi)者控制。 四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境 1. 可治理問(wèn)題 并非任何社會(huì)問(wèn)題都可以通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決，在市場(chǎng)和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效地發(fā)揮作用。就算是可用合作網(wǎng)絡(luò)解決的問(wèn)題，在具體實(shí)施時(shí)卻又可能面臨多種兩難選擇：一是合作與

45、競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。二是開(kāi)放與封閉的矛盾。三是原則性與靈活性的矛盾。一般來(lái)講，合作網(wǎng)絡(luò)在解決城市復(fù)興、社會(huì)排斥、犯罪與社區(qū)安全、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等棘手問(wèn)題上較有優(yōu)勢(shì)，這些問(wèn)題具有以下特征：比較復(fù)雜，比較區(qū)域化、多樣化的公共需求。最后，在網(wǎng)絡(luò)管理的過(guò)程中，要使治理機(jī)制在合作與競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放與封閉、原則性與靈活性之間保持動(dòng)態(tài)的平衡和適當(dāng)?shù)膹埩?，可以用?quán)變的策略來(lái)解決管理中各種不斷浮現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾。 2.合法性問(wèn)題 一方面，許多公眾認(rèn)為由政府部門(mén)和非政府部門(mén)聯(lián)合提供公共物品和服務(wù)是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的職責(zé)。另一方面，由于許多公共物品由社區(qū)部門(mén)自行組織或有第三部門(mén)來(lái)提供，不再由政府部門(mén)來(lái)

46、供給，公眾減少了對(duì)政府的“忠誠(chéng)投入”。 要想將政治系統(tǒng)的合法性合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)地結(jié)合在一塊，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會(huì)環(huán)境去認(rèn)識(shí)和評(píng)判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系。 合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威從根本上來(lái)源于政治權(quán)威的認(rèn)同，是政治系統(tǒng)以法律或默認(rèn)的方式將公共權(quán)力賦予了其他行動(dòng)主體，而且，合作網(wǎng)絡(luò)離不開(kāi)政府的支持與參與。 3. 有效性問(wèn)題 治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問(wèn)題的直接原因。 為了提高合作網(wǎng)絡(luò)的有效性。我們必須：（1）明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度。（2）開(kāi)發(fā)新的管理工具。（3）培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。這種管理者應(yīng)該具備四種能力：一是應(yīng)對(duì)不確定環(huán)境的能力；二是處理社會(huì)關(guān)系、

47、營(yíng)造合作氛圍的能力；三是制定和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例的能力；四是培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)共同價(jià)值與信念的能力。（4）相互尊重與理解。 4. 責(zé)任性問(wèn)題 由于合作網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門(mén)與非政府部門(mén)共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制上，所以帶來(lái)了公私界限的模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，這為公共行動(dòng)者互相推委、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能。 建構(gòu)和完善責(zé)任機(jī)制，以增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化： 第一，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。第二，完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有著特殊的責(zé)任定位。 對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，增強(qiáng)責(zé)任機(jī)制首先意味著加強(qiáng)國(guó)家的制度化建設(shè)，增強(qiáng)政府的動(dòng)員能力、穩(wěn)定能力

48、和制衡能力。只有這樣，發(fā)展中國(guó)家的政府才有能力承擔(dān)起公共責(zé)任，回應(yīng)社會(huì)的不同需求。 第二節(jié)當(dāng)代西方政府改革 一、當(dāng)代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國(guó)政府改革的概況及特點(diǎn) 英國(guó)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，開(kāi)始了以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩? 美國(guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國(guó)文化是以信奉管理為特征的”。 1993年，克林頓上臺(tái)開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁剪政府雇員、放松管

49、制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。 這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)戈?duì)柖I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告，簡(jiǎn)稱《戈?duì)枅?bào)告》。該報(bào)告指出了政府改革的四項(xiàng)主要原則：（1）消除繁文縟節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；（2）把顧客放在首位；（3）授權(quán)雇員以取得成果；（4）一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢(qián)多辦事的政府。 新西蘭的公共管理部門(mén)管理改革有三個(gè)基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)分開(kāi)，并將交易活動(dòng)轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化。 2. 西方各國(guó)政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程上起了決定的作用

50、。 其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力。 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。 最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因。 二、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化 （1）政府業(yè)務(wù)合同出租。（2）以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系。（3）公共服務(wù)社會(huì)化。 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 （1）放松管制、增強(qiáng)靈活性。（2）公共管理者的非職業(yè)化。（3）績(jī)效評(píng)估以及靈活

51、的付酬制度。 6. 機(jī)構(gòu)的重組 三、治理的新模式 在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1. 效率驅(qū)動(dòng)模式 2. 小型化與分權(quán)模式 3. 追求卓越模式 4. 公共服務(wù)取向模式 本書(shū)作者將新公共管理的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：（1）讓管理者進(jìn)行管理（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；（2）衡量業(yè)績(jī)（明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估）；（3）產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；（4）顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；（5）分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；（6）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（7）采用私人部門(mén)的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾

52、的關(guān)系。 這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。 四、對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià) 傳統(tǒng)的公共行政模式曾在公共管理中發(fā)揮過(guò)重要的作用，但是隨著西方世界由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來(lái)越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或過(guò)時(shí)。 首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的政府體制模式。 其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖。 再次，政治與行政的分開(kāi)在實(shí)踐中是難以做到和不顯示的。 最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化。

53、 與舊模式相比，新公共管理模式更具現(xiàn)代性和生命力。 然而，當(dāng)代西方政府改革的新公共管理取向及實(shí)現(xiàn)模式并不是完善的，它有著其內(nèi)在的缺陷或局限性。人們也提出了種種批評(píng)。 首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向。 其次，人民批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向。 再次，人們還對(duì)“新公共管理”改革的各種具體措施提出批評(píng)。 第三節(jié)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的行政體制改革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 我國(guó)政府改革存在的缺陷主要表現(xiàn)在： （1）政府改革的被動(dòng)適應(yīng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動(dòng)的前瞻性。 （2）政府改革視角的褊狹。（3）缺乏對(duì)政府改革理論上的

54、反思。 （4）政府改革孤立于政治和社會(huì)系統(tǒng)。（5）效率主義改革典范的局限。 三、我國(guó)行政體制改革的新趨勢(shì) 1. 我國(guó)行政體制改革的基本方向 2. 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的5個(gè)重點(diǎn)：（1）深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革派；（2）完善宏觀調(diào)控體系；（3）健全金融監(jiān)管體制；（4）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革；（5）加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。 這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重心不再是機(jī)構(gòu)撤并，而是行政管理體制創(chuàng)新以及政府職能轉(zhuǎn)變。 3. 試點(diǎn)城市深化公共行政體制改革的方案 試點(diǎn)的主要內(nèi)容是：從行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的改革入手，創(chuàng)新行政管理體制，調(diào)整政府職能定位，實(shí)行決策與執(zhí)行相對(duì)

55、分離，完善組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)公共服務(wù)和加強(qiáng)依法行政。 行政三分制的主要內(nèi)容：將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。 第四章政府間關(guān)系 第一節(jié)政府間關(guān)系研究概述 一、什么是政府間關(guān)系 1. 政府間關(guān)系的詞源 2. 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府間關(guān)系的理解 3. 政府間關(guān)系的定義 政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。 二、國(guó)內(nèi)外政府間關(guān)系研究的進(jìn)展 1. 國(guó)外政府間

56、關(guān)系的研究現(xiàn)狀 2. 國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系研究的成就與不足 三、政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑 政府間關(guān)系的研究途徑主要有三種：傳統(tǒng)的中央控制模式，地方自治模式和網(wǎng)絡(luò)模式， 網(wǎng)絡(luò)模式作為政府間關(guān)系的新型模式，其特征可從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解： 1. 行動(dòng)者的多樣性與等級(jí)制色彩的弱化 2. 相互依賴與分權(quán) 3. 策略活動(dòng)與合作 第二節(jié)西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí) 一、西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn) 早期的西方政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。 從整體上看，西方政府的中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)兩個(gè)起伏的階段。 二、西方政

57、府間關(guān)系的若干模式 1. 拉焦?fàn)柲Ｊ? 拉焦?fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種：一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。 2. 賴特模式 賴特將美國(guó)各個(gè)時(shí)代的三級(jí)關(guān)系定為分離模式、下位包含模式、相互依存模式三種。 3. 羅斯構(gòu)想 著重于中央與地方的依存，認(rèn)為不是一個(gè)中央與一個(gè)地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性?？梢詣澐譃樗姆N類型：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立。 4. 松村岐夫模式 將不同時(shí)期日本的政府間關(guān)系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。 5. 羅茨模式 將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為官僚體

58、制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理。 三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) 1. 政府間關(guān)系等級(jí)制色彩的弱化 西方國(guó)家政府間關(guān)系等級(jí)制的弱化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”，二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。 由于地方的碎片化，使地方政府在某些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，才確保了服務(wù)水平在各個(gè)地區(qū)的改善，并且為具有不同偏好的公民提供了多樣化的選擇。地方政府的碎片化也使不同的服務(wù)由不同的政治管轄單位來(lái)提供，它們相互合作進(jìn)行互補(bǔ)，最大化地提高了服務(wù)供給的效率。 聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國(guó)聯(lián)邦制的一大基本特點(diǎn)。 2. 中央與地方的分權(quán)傾向 美國(guó)自實(shí)行聯(lián)邦

59、制以來(lái)，政府間關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義、新聯(lián)邦主義與財(cái)政聯(lián)邦主義。20世紀(jì)80年代以來(lái)進(jìn)行的“還權(quán)于州與地方”的改革的核心內(nèi)容為：分享財(cái)政，分擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定的權(quán)力。具體措施包括：以“整筆補(bǔ)助”代替“分類補(bǔ)助”，放松對(duì)州和地方政府的規(guī)制等。 英國(guó)的權(quán)力下放強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強(qiáng)調(diào)地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，強(qiáng)調(diào)的是建立中央與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系。 3. 地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍 地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開(kāi)了廣泛的合作，成為西方各國(guó)地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢(shì)。

60、 地方政府之間合作的最初動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們?cè)谠S多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問(wèn)題，必須彼此依賴對(duì)方的資源和協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。 地方政府之間建立地方政府協(xié)會(huì)或有關(guān)部門(mén)的協(xié)會(huì)，也是形成合作關(guān)系的一種途徑。 第三節(jié)中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 一、中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式 改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃體制，政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式。在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征： 第一，在政府間的結(jié)構(gòu)關(guān)系上，主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系。 第二，在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集

61、權(quán)。 第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。 （1）缺乏合作的內(nèi)在動(dòng)力與需求。（2）缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ)。 二、中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪 1. 政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府間關(guān)系的等級(jí)制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的變化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： （1）準(zhǔn)層級(jí)的壓縮 （2）城市尤其是中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響 我國(guó)為發(fā)揮中心城市的作用采取了兩項(xiàng)重大的改革措施：一是對(duì)若干中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，并在此基礎(chǔ)上確立了副省級(jí)市；二是實(shí)行市管縣體制。 單列市及副省級(jí)城市的設(shè)置使政府間關(guān)系更具有靈活性，尤其使城市政府獲得了更大的自主權(quán)，促進(jìn)了中心城市

62、的快速發(fā)展。 市管縣體制起到了一定的積極意義：在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化；在地方行政體制的發(fā)展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間的關(guān)系，使市、縣兩級(jí)政府的職能都能有所擴(kuò)展。 2. 地方分權(quán)改革 （1）中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放 伴隨著中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放，中央管理經(jīng)濟(jì)的范圍和比重明顯縮小。其結(jié)果是：一方面使地方政府不僅成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的主宰，而且成為地方利益代表的主體；另一方面，由于政府與企業(yè)尚未完全分開(kāi)，造成了地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。 （2）中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán) 在干部人事方面，中央下放和擴(kuò)大地方的干部管理權(quán)限。 在行政

63、領(lǐng)導(dǎo)體制方面，由集體負(fù)責(zé)制改為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 3. 橫向關(guān)系的擴(kuò)展 （1）地方政府橫向聯(lián)系的類型 一是省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。二是省區(qū)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。 三是省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。四是城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。 （2）地方政府橫向聯(lián)系的經(jīng)典案例 （3）地方政府間橫向聯(lián)系對(duì)政府間關(guān)系的影響。 首先，地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而增加了地方政府之間的相互依賴性。其次，地方政府間橫向合作的發(fā)展改變了中央與地方政府的博弈格局。 三、我國(guó)政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整 1. 我國(guó)政府間關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整的必然性 （1）信息技術(shù)的發(fā)展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級(jí)，分散決策權(quán)力

64、。 （2）政治民主化的發(fā)展也必然要求地方適度分權(quán)。 （3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動(dòng)著政府間關(guān)系做出適應(yīng)性調(diào)整，推動(dòng)政府間橫向合作的發(fā)展。 2. 我國(guó)政府間關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整的措施 （1）簡(jiǎn)化政府組織間的層級(jí)結(jié)構(gòu) （2）地方的合理分權(quán) （3）加強(qiáng)橫向合作 3. 走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國(guó)政府間關(guān)系 網(wǎng)絡(luò)模式的政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與相互合作為特征，它正在成為中國(guó)政府間關(guān)系的未來(lái)走勢(shì)。 首先，在未來(lái)的發(fā)展中，政府間的組織結(jié)構(gòu)將不再以科層體系為基礎(chǔ)，而是建立在與信息社會(huì)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織之上。 其次，政府間的關(guān)系將從單向依賴走向互相依賴。 最

65、后，地方政府間的合作關(guān)系會(huì)更加密切，合作的方式和領(lǐng)域都將向縱深發(fā)展。 第五章政府作用 第一節(jié)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色 一、國(guó)外學(xué)者關(guān)于政府作用問(wèn)題的討論 二、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府行為模式 政府的作用或行為模式可以概括為以下五種角色： 1.公共物品的提供者 2. 宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者 3. 外在效應(yīng)的消除者 4.收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者 5. 市場(chǎng)秩序的維護(hù)者 三、國(guó)家神話和市場(chǎng)烏托邦 在關(guān)于國(guó)家（政府）和市場(chǎng)各自的作用以及它們之間關(guān)系問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，存在兩種誤區(qū)： 一種是片面夸大國(guó)家或政府的作用，這是一種關(guān)于國(guó)家作用的神話； 這種觀點(diǎn)基于這

66、樣一個(gè)假定，即國(guó)家或政府及其官員是大公無(wú)私、無(wú)所不能的。 另一種是片面夸大市場(chǎng)的作用，這是一種關(guān)于市場(chǎng)作用的烏托邦觀點(diǎn)。 這種觀點(diǎn)基于完善、充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的假設(shè)之上。 實(shí)際上這兩種假定都是不能成立的。政府及其官員并不是代表公共利益的，它們也追求自身利益的最大化。政府也不是萬(wàn)能的，同樣也會(huì)失敗，而且政府失敗比市場(chǎng)失敗更具毀滅性，政府的不恰當(dāng)干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或消除政府失靈，相反加劇了政府失靈。 造成政府失敗的主要原因是：所有的政府行為都不能免受自利動(dòng)機(jī)的影響；在不受市場(chǎng)制約時(shí)由自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使的行為必然導(dǎo)致尋租及腐敗；不當(dāng)?shù)母深A(yù)會(huì)瓦解市場(chǎng)；干預(yù)妨礙經(jīng)濟(jì)自由。 市場(chǎng)的缺陷及失靈主要變現(xiàn)在：市場(chǎng)機(jī)制不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量的平衡和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；它不能適應(yīng)公共物品的有效生產(chǎn)以及外在效應(yīng)的消除，不能解決收入及財(cái)富的公平分配問(wèn)題；市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法防止壟斷，它本身容易受到破壞。 政府的干預(yù)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其基本經(jīng)驗(yàn)是：（1）政府不要急于干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而要盡量讓市場(chǎng)自行運(yùn)作，直到確實(shí)需要政府介入為止；（2）政府應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)自行調(diào)整和平衡；（3）政府不應(yīng)靠主觀臆測(cè)而應(yīng)根據(jù)經(jīng)