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1、《西方行政學說史》復(fù)習提綱 從泰羅的科學管理、法約爾的經(jīng)濟人，到梅奧的社會人、馬斯洛的自我實現(xiàn)與需要層次論，再到戴維斯的組織人…… 1.《目錄》中所列學者各自的理論名稱、代表作及其發(fā)表年份； 威爾遜 《行政學研究》 1887年發(fā)表 創(chuàng) 古德諾 《政治與行政》 1900年出版 立 泰勒 《科學管理原理》 1911年出版 時 法約爾 《工業(yè)管理與一般管理》 1908年發(fā)表 期 馬克斯韋伯 《論官僚制》

2、懷特 《行政學導論》 1926年出版 正 古利克 《組織理論評論》 統(tǒng) 合編《行政科學論文集》 時 厄威克 《行政的要素》 （1935-1937年） 期 福萊特 《新國家》 1920年出版 女政治哲學家 批 巴納德《經(jīng)理人員的職能》 1938年出版 《組織與管理》 1948年出版 評 西蒙 《行政行為——行政組織決策過程研究》 1947年出版 與 沃爾多 《行政國家》 1948年出版 轉(zhuǎn) 帕金森 《帕金森定律及關(guān)于行政的其他研

3、究》 1957年出版 變 麥格雷戈《管理的哲學》1954 出版 《企業(yè)的人性方面》 1960年出版 時 林德布羅姆《政治與市場——世界政治經(jīng)濟體系》 1977年出版 期 德羅爾《政策科學構(gòu)想》1971年出版 《逆境中的政策制定》1986年出版 應(yīng)用 彼得《彼得原理》 與發(fā)展 里格斯《行政生態(tài)學》1961年出版 時期 佛雷德里克森 新公共行政學的倡導代表者之一 挑戰(zhàn)與 費德勒《領(lǐng)導效能論》1967年 《領(lǐng)導效率的個人因素和環(huán)境因素》1968年 創(chuàng)新 德魯克《管理的實踐》1954年《管理、任務(wù)、責任、實踐

4、》1973年 時期 布坎南《公共選擇理論：經(jīng)濟學的政治運用》與R.托里森合編1972年 總結(jié) 奎德《公共政策決策分析》 與 奧本斯《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》 與特德.蓋布勒合編 探索 登哈特《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》《公共組織理論》 時期 羅森布魯姆《公共行政學：管理、政治和法律途徑》 2.西方行政學思想發(fā)展的六個階段及其主要內(nèi)容； 提出與創(chuàng)立時期（1887-1918年） 主要內(nèi)容： （1） 主張行政與政治分離，并建立了一門獨立的行政科學（威爾遜） （2） 政治與行政的分離理論有了進一步的論證（古得諾） （3） 倡導科學管理運動（泰勒）

5、（4） 政府行政與管理的科學化聯(lián)系在一起（法約爾） 正統(tǒng)時期（1919-1941年） 主要內(nèi)容： （1） 繼承了早期行政學的基本觀念，認為真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的，經(jīng)濟好效率是行政掛了的基本準則 （2） 將官僚制及其組織和管理問題作為研究重點，離團通過對行政現(xiàn)象的科學分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。 批評與轉(zhuǎn)變時期（1941-1959年） 主要內(nèi)容： （1） 提出運用系統(tǒng)的觀點對行政組織進行全面、深入的理論分析，并建立一套系統(tǒng)的行政組織學說 （2） 對正統(tǒng)行政原則進行抨擊，并建立了比較完整的決策理論體系 （3） 對行政學

6、的歷史發(fā)展和內(nèi)容范圍進行了全面的探討 （4） 對官僚組織的弊病進行分析，并提出了帕金森定律 （5） 對X理論進行總結(jié)和批評，并提出了Y理論 （6） 提出了漸進決策模式 應(yīng)用與發(fā)展時期（20世紀60年代） 主要內(nèi)容： （1）政策科學方法論、逆境中的政策制定 （2）彼得原理 （3）生態(tài)學系統(tǒng)研究論 挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代） 主要內(nèi)容： （1） 新公共服務(wù)理論 （2）權(quán)變領(lǐng)導模式理論 （3）目標管理理論 總結(jié)與探索時期（20世紀至今） 主要內(nèi)容： （1）對本學科歷史發(fā)展進行回顧和反思 （2）“企業(yè)家”理論的興起 （3）政策科學飛速繁榮 （4）公共選擇理

7、論影響深遠 3.威爾遜、古德諾、古利克、沃爾多和新公共行政學關(guān)于政治和行政關(guān)系問題的觀點及其 理論依據(jù)； 威爾遜（行政學創(chuàng)始人）：行政與政治的關(guān)系：一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但是政治卻無需自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)。，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马棥矫娴膰一顒?，而在另一個方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情’”。另一方面，行政和政治又密切相關(guān)，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)

8、域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實根據(jù)就在于通過行政管理那比較高深的理論，它與政治學智慧所派生的經(jīng)久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的”。 古德諾（美國行政學家）：（1）.他認為政治是民意的表現(xiàn)，亦是政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，亦是政策的執(zhí)行。 （2）.政治是國空意志的表達；行政是國家意志的執(zhí)行。 （3）.政治和行政要走向協(xié)調(diào)的道路：①政治對行政的適度控制（一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制

9、；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能戲許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的。）②行政的適度集權(quán)化（因為只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達到政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)。）③法處調(diào)節(jié)（要使政府協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法。這個辦法可以在政黨中找到。政黨擔負協(xié)調(diào)國家意志的表達與執(zhí)行的職責。）④政府體制的改革（建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負責、加強民主與效率協(xié)調(diào)的重要保證。） 古利克： 1.拒絕政治/政策-行政二分法： （1）給出政治的二種含義：一般地：通過統(tǒng)治者的控制尋求私利和發(fā)展；真正地：統(tǒng)治者用來實施控制的行動。二者的區(qū)別不在于行

10、動本身而在于動機不同。 （2）認為行政必定要涉及到政治和政策過程。將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危險； （3）所以：古典二分法是失敗的。 2.根據(jù)與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型： A.政治家：通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團間的關(guān)系來保持整個系統(tǒng)的平衡； B.政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進相互了解； C.行政官員：理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機構(gòu)解釋和說明政策指令，忠誠于當選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定； D.技術(shù)專家：只考慮技術(shù)問題。 所有公共官員的行為

11、是一張由“處理權(quán)限和行動構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞減的。 沃爾多：對行政學的歷史發(fā)展和內(nèi)容范圍進行了全面探討并對西方行政學的發(fā)展作出了重要貢獻。 公共行政與政治：（1）政治與行政不是可以分離的領(lǐng)域，而是相關(guān)領(lǐng)域，甚至是統(tǒng)一領(lǐng)域；（2） 應(yīng)該將經(jīng)濟理性、政治理性以及社會理性的概念同正 在發(fā)揮重要作用的“公共利益”概念結(jié)合起來，以免 使公共行政失去道德意味，并進而退化成純粹的“政 府行政”。 4.韋伯、福萊特、巴納德和西蒙關(guān)于權(quán)威的觀點及其理論依據(jù)； 韋伯（官僚制理論的奠基人）： （一)權(quán)威合法化的方式與組織類型分析 1.超凡權(quán)威與神秘化組織(

12、個人魅力型正當統(tǒng)治) （1）超凡魅力:來源于別人的崇拜和追隨; （2）神秘化組織(chrismatic):這種組織行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于統(tǒng)治者個人的人格,它以對個人的崇拜迷信為基礎(chǔ); （3）統(tǒng)治者個人的人格特征:超自然/超人的力量或品質(zhì),因而具有人格魅力,如宗教先知,智者,戰(zhàn)爭英雄,救世主,政治領(lǐng)袖，可歸為四類:北歐神話中的熊皮武士, 薩滿教的女巫;先知與救世主;文人或知識分子; （4）兩個特征:反對經(jīng)濟上的考慮(經(jīng)濟上的平均主義)；內(nèi)在的不穩(wěn)定性; 2.傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)型組織 （1）傳統(tǒng)型權(quán)威:基于傳統(tǒng)習慣或世襲得來; （2）兩種形式:世襲制與封建制; （3）特點:A. 統(tǒng)治者與

13、服從者之間往往存在一些自然的親緣關(guān)系,統(tǒng)治者往往具有某種特定的身份;B. 與特定的經(jīng)濟組織形態(tài)---即自給自足的家庭經(jīng)濟緊密聯(lián)系;C. 或多或少帶有一定的宗教特性; 3. 法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型) （1）法定權(quán)威:由理性和法律規(guī)定的權(quán)力; （2） 合理—合法化組織:即以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威(統(tǒng)治)的組織; （3）在該組織中:權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部邏輯一致的各種法律規(guī)則以及得到法律授權(quán)的管理人員所發(fā)布的命令,人們對權(quán)威的服從是由于依法建立的等級體系,是對組織規(guī)則的服從,與領(lǐng)導者個人的品質(zhì),能力,學識關(guān)系不大.不依賴于與個人有關(guān)的身份或?qū)傩?是一種非人格的權(quán)威統(tǒng)治;領(lǐng)導

14、者與被領(lǐng)導者在法律上地位平等,都受組織規(guī)則的約束; 總結(jié)：（1）韋伯將“合理化-合法化的組織”稱為“官僚僚” (bureaucracy，也譯為“科層制”)；(2)韋伯認為,官僚制是一種理想的組織形態(tài)。“理想”不是指“應(yīng)當”或“合乎需要”，而是指組織的一種純粹或標準模式，一種標準的組織形態(tài)。(3)官僚制是現(xiàn)代社會中占主導地位的權(quán)威制度。 4.韋伯對三種類型組織的評價: A.超凡魅力:非理性,過于感情色彩,過于神秘,不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ); B.傳統(tǒng)權(quán)威型:服從傳統(tǒng),領(lǐng)導者的作用在于維護過去的傳統(tǒng),效率最低,也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ); C.只有法定權(quán)威適合于現(xiàn)代管理組織,因為它提

15、供了一種”謹慎的公正”:a. 管理的連續(xù)性使管理活動必須有秩序的進行;b. 以”能”為本的擇人方式提供了理性基礎(chǔ);c. 領(lǐng)導者的權(quán)力并非無限,而是受到規(guī)則的約束; 福萊特：（1）關(guān)于權(quán)力、權(quán)威的思想：（1）權(quán)力（成事的能力）；（2） 應(yīng)以“共享的權(quán)力”代替“統(tǒng)治的權(quán)力”；（3）以共同行動代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”；（3）以共同行動代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”：A“不應(yīng)該由一個人給另一個人下命令，而應(yīng)該是雙方都從情境中接受命令，如果命令只不過是情境的一部分，那就不會產(chǎn)生某些人發(fā)命令而另一些人接受命令的問題”；B：“情境規(guī)律”：“當周圍的變化與反應(yīng)相互交織，

16、不斷出現(xiàn)時，針對這種情況必然出現(xiàn)的敏感能力”；C：即有無權(quán)威不取決于個人的意志，而是取決于工作情況的客觀要求。（4）權(quán)威不應(yīng)源于等級，身份，而應(yīng)與工作職能相聯(lián)系，以知識經(jīng)驗為基礎(chǔ)：把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識，可以避免沖突，每個人都感到那是情境在發(fā)出指示，因而能較少磨擦地實現(xiàn)整合的統(tǒng)一。 巴納德：最早運用系統(tǒng)觀點對行政組織進行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學說。 （1）權(quán)威取決于下級人員的接受命令：A管理者的權(quán)威不是來自上級的授予，而是來自由下而上的認可；B權(quán)威大小和指揮權(quán)力有無取決于下級人員接受命令的程度，單憑職權(quán)發(fā)號施令不足取，重要的是取得下級的同意，支持與合作 2）權(quán)威被接受的條件:

17、A命令明確；B命令與組織目標一致；C命令與個人利益一致；D命令沒有超出接受者的體力與精力之許可； （3）無差異范圍:A服從（接受）范圍，指一個人不按個人的價值觀去衡量和檢驗指示、命令和建議的是非曲直，就直接予以承認和執(zhí)行；B服從范圍的大小取決于組織成員感到誘因超過自己貢獻的程度以及組織成員所歸屬的團體的態(tài)度； (4）管理者強化正式權(quán)威的方法A、激勵組織成員，從內(nèi)心角度擴大成員的接受范圍；B、設(shè)法培養(yǎng)良好的團體態(tài)度；C、出以公心，以組織目標為準作出決策，對組織負責；D、建立和改善信息交流渠道，使之能準確、及時地傳遞信息；E、不要僅僅依賴職權(quán)，要把職權(quán)與才能、威信結(jié)合起來； （5）兩種權(quán)威論

18、:A領(lǐng)導者與下級人員之間的權(quán)威關(guān)系有兩種：職位權(quán)威與領(lǐng)導權(quán)威；B職位權(quán)威由管理職位和等級制本身所決定；C領(lǐng)導權(quán)威由領(lǐng)導者的才能、知識水平和威信所決定；D此兩種權(quán)威結(jié)合為一體，能極大擴展下屬的接受范圍。 西蒙：對正統(tǒng)行政學的行政原則進行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系。 （1）權(quán)威 a權(quán)威:一種能夠用來作出指導他人行動之決定的力量b權(quán)威關(guān)系：是上級與下線兩個個人之間的關(guān)系c權(quán)威的運用對組織有三種作用： 西蒙把“權(quán)威”公為法定的權(quán)威與心理的權(quán)威。 法定的權(quán)威：“一個人有權(quán)利要求服從就是他有權(quán)威……當我們說一個有法定權(quán)利要求服

19、從時，我們的意思是指有一個為我們視為正當?shù)姆审w系，這個法律體系指出在某種情況下其他人應(yīng)該接受這個人所作出的決策。” 心理的權(quán)威：“從心理的觀點來看，權(quán)威的運用是一種兩個人以上的關(guān)系。一方面是一個為他人的行動作建議的人，另一方面是一個接受這些建議的人——即服從這些建議的人。一個人接受他人的建議有三種可能的情形：一，他可以審查這些建議的妥當性，他確信這些建議妥當后他應(yīng)予以執(zhí)行?！倍]有完全相信甚至尚未部分地相信這些建議的妥當性便執(zhí)行這些建議。事實上，他可能權(quán)柄沒有審查這些建議的妥當性。三，雖然他認為這些建議是錯的——無論是從個人、組織或者是從二者的價值觀點來看——他仍然執(zhí)行這些建議。

20、我們將第二和第三種情形視為接受權(quán)威。 5.泰勒（科學管理之父，美管理學者）的科學管理理論的基本內(nèi)容： （1）科學管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率（泰勒的方法：選擇合適而熟練的工人，把他們的每一項動作、第一道工序的時間記錄下來并把這些時間加起來，再加上必要的休息時間和其他延誤的時間，就得出完成該項工作所需要的總時間，據(jù)此定出一個工人的“合理的日工作量”。這就是所謂的工作額定原理。） （2）為了提高勞動生產(chǎn)率，必須為工作挑選“第一流工人”（泰勒所謂的第一流工人是適合于其工作而又愿意努力干的人。） （3）要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具，機器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標準化 （4）實

21、現(xiàn)刺激性的工資報酬制度（1.通過工時分析，制定出一個定額或標準。2.采用一種叫做“差別計件制”的刺激性付酬制度。3.工次支付的對象是工人而不是職位，即根據(jù)工人的實際工作表現(xiàn)而不是根據(jù)工作類別來支付工資。） （5）工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”（工人方面：1.不再為生產(chǎn)中的盈余如何在工資和利潤之間分配而煩惱和斗爭。2.同意在提高生產(chǎn)的基礎(chǔ)上將工資提高30%到100%，這個標準是通過試驗而科學地確定的。3.放棄一切怠工的想法并幫助企業(yè)管理當局建立科學的生產(chǎn)方法。4.同意由企業(yè)管理當局科學地決定做什么，什么時候做，如何做以及做多長時間。5.同意按企業(yè)管理當局規(guī)定的新方法來進行培訓。企業(yè)方

22、面：1.為每種作業(yè)制定一種科學的方法，以代替主觀和經(jīng)驗的方法。2.科學地、精確地確定從事每項工作的正確時間和方法。3.選擇并訓練工人，使之擔任最合適的工作，即在他經(jīng)過訓練以后所能擔當?shù)淖罾щy的工作，而他仍能成為“第一流工人”。4.建立一個合適的組織，從工人那里接管除了工作的實際執(zhí)行以外的全部責任。5.同意自己也接受每項作業(yè)的科學和事實控制。） （6）把計劃職能同執(zhí)行職能分開，變原來的經(jīng)驗工作法為科學工作法 （7）實行職能工長制 （8）在組織的機構(gòu)的管理控制上實行例外原則（例外原則：就是企業(yè)的高級管理人員把一般的日常事務(wù)授權(quán)給下級管理人員去處理，而自己只保留對例外事項（即重要事項）的決策和

23、監(jiān)督權(quán)，如有關(guān)企業(yè)重大政策的決定和重要人事任免等。） 6.法約爾（法國管理學者） 管理14原則； (1)勞動分工：勞動的專業(yè)化分工可以提高效率; (2)權(quán)力與責任：二者互為因果; (3)紀律：紀律對于企業(yè)取得成功是絕對必要的； (4)統(tǒng)一指揮：一個下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個上司的命令； (5)統(tǒng)一領(lǐng)導：凡是具有同一目標的全部活動，僅有一個領(lǐng)導和一套計劃； (6)個人利益服從集體利益； (7)合理的報酬：薪給制度應(yīng)當公平，對工作成績與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎勵； (8)適當?shù)募瘷?quán)和分權(quán)：要根據(jù)本組織的實際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度; (9)跳板原則：在取得授權(quán)的情形

24、下,不同部門的低層級管理人員越過上級權(quán)力與信息鏈直接進行溝通與交流,以節(jié)省時間提高效率; (10)秩序：“凡事各有其位”(各有其位，各稱其位); (11)公平：善意和公道.公道是執(zhí)行已訂立的協(xié)定,善意地對待員工,關(guān)注平等； (12)保持人員穩(wěn)定：任何組織都有必要鼓勵職工做長期的服務(wù)； (13)首創(chuàng)精神：是創(chuàng)立和推行計劃的動力； (14)人員的團結(jié)：全體成員和諧與團結(jié)是企業(yè)發(fā)展的巨大力量。 7.韋伯的官僚制組織理論；（71頁） 組織的三種形式：（1）神秘化組織 （2）傳統(tǒng)組織 （3）合理化——合法化組織 總結(jié)：1.韋伯將“合理化-合法化的組織”稱為“官僚僚” (bure

25、aucracy，也譯為“科層制”)；2.韋伯認為,官僚制是一種理想的組織形態(tài)?！袄硐搿辈皇侵浮皯?yīng)當”或“合乎需要”，而是指組織的一種純粹或標準模式，一種標準的組織形態(tài)。3.官僚制是現(xiàn)代社會中占主導地位的權(quán)威制度。 (二)官僚制(科層組織)及其特征 1.官僚制的含義:一種以法理型權(quán)威(統(tǒng)治)為基礎(chǔ),具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度,設(shè)科(部)分層的現(xiàn)代社會所特有的組織制度或管理形式; 2.官僚制的特征:(1) (合理的)專業(yè)分工:明確劃分每一個組織成員的職責權(quán)限并以法規(guī)形式嚴格固定這種分工;(2) 層級節(jié)制的權(quán)力等級系統(tǒng):層層控制的組織結(jié)構(gòu),在組織內(nèi)按地位的高低規(guī)定成員間的命令與服從關(guān)系;(

26、3)依照規(guī)程辦事的運作機制:制定一整套嚴密的規(guī)則程序來規(guī)范組織及其成員 的行為,以保證整個組織工作的一致性,明確性,不可隨心所欲.(理性,穩(wěn)定性,連續(xù)性,可預(yù)測性)(4)形式正規(guī)的決策文書(檔案):一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式文件下達,且記錄在案,用畢歸檔. 以使組織獨立于個人之外,也利于明確任務(wù)\指令\權(quán)責,利于加強控制;(5) 組織管理的非人格化：以法律\法規(guī)條例\正式文件來規(guī)范組織及其成員的行為,以避免個人情感和好惡等非理性因素影響組織的理性,合法性和客觀性.嚴格區(qū)分公事與私事:組織成員間是一種對事不對人的公務(wù)關(guān)系,處理組織事務(wù)只考慮合法性,合理性,有效性(正當性),而不考慮私情.(

27、6)專業(yè)培訓:建立適應(yīng)工作需要的專業(yè)技術(shù)培訓機構(gòu),為組織成員提供必要的專業(yè)培訓,以使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7) 合理合法的人事管理制度(工資\升遷\任用)A. 依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員;B. 根據(jù)職位等級系統(tǒng)對人員的職位給予合理安排,使人適其位,充分發(fā)揮其功能;C. 由自由契約而承擔職務(wù)(市場原則);D. 職位設(shè)計:每一個職務(wù)都有明確規(guī)定的法律意義上的權(quán)責范圍和應(yīng)具備的學識能力經(jīng)驗要求;E. 明確固定的貨幣工資制度:工資標準依級別,責任大小,年資,地位而定;F. 績效制:獎懲依工作優(yōu)劣來定;G. 晉升依工作績效和資歷非關(guān)系而

28、定;H. 職位不能轉(zhuǎn)讓或繼承;I. 職位非私有,不得濫用職權(quán);J. 管理人員在行使其職務(wù)時受到嚴格而系統(tǒng)的紀律約束和控制; 3.韋伯所認為的官僚制的優(yōu)劣 優(yōu): A. 嚴密性;B. 合理性;C. 穩(wěn)定性;D. 普適性; 劣:A. 官僚體系龐大而致行動緩慢,壓抑人的積極性和創(chuàng)造性,效率低下;B. 官僚主義弊端(bureaucratism);C.理性主義導致人的本質(zhì)的異化, 人淪為工具而不再是目的,即理性主義與人本主義的沖突); 三.對韋伯官僚制的評價 1.韋伯理論具有巨大的社會政治意義: (1)隨著資本主義的發(fā)展,新型的工業(yè)化大企業(yè)發(fā)展迅速,這種新型的組織需要有穩(wěn)定,嚴格,精細,可靠的

29、管理,韋伯認為官僚制則是可以滿足這種需要的理想管理形式; (2)他強調(diào)以知識和技能進行管理的必要; 抨擊舊的傳統(tǒng)以及阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治控制; (3)因此韋伯所解決的是資本主義進一步發(fā)展所必須解決一個重大的問題--組織的合理化; (4)由于其理論對資本主義發(fā)展的巨大促進作用, 故也被譽為德國的亞當斯密; 8.懷特的行政思想；（86頁） 國家行政管理的目標有五個方面： （1）行政的目的在于管理人員運用物質(zhì)材料完成國家建設(shè)的任務(wù) （2）行政的目的在于使行政人員在權(quán)限范圍內(nèi)最有效地利用一切的財源 （3）行政是公務(wù)的執(zhí)行，行政活動的目的在于以最敏捷、最經(jīng)濟、最圓滿的方式成功地完成

30、政務(wù)計劃 （4）行政法的目的在于保障人權(quán)，二行政的目的則在于政務(wù)的有效推行和管理 （5）在增加行政權(quán)的同時增加保障，以防止行政權(quán)的濫用 行政思想的分類有： （1）行政環(huán)境思想：① 經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境 ② 客觀社會環(huán)境 ③ 科技環(huán)境 （2）行政組織思想 （3）行政協(xié)調(diào)思想：①精簡機構(gòu)，減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度 ②設(shè)置行政協(xié)調(diào)機關(guān) ③協(xié)調(diào)要精密 ④首長裁定是協(xié)調(diào)的最后裁定 ⑤提出協(xié)調(diào)的原則 （4）人事行政思想：①關(guān)于人才的選拔問題 ②關(guān)于職位分類——分級與工資的制定問題 ③關(guān)于職務(wù)的晉升問題 （5）行政倫理思想：是指行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)劃的總和，它是

31、維持行政管理活動參與者之間，即行政機關(guān)與其他各機關(guān)之間、行政機關(guān)與其工作人員之間等的合理、正當關(guān)系的原則和規(guī)范。 （6）行政法規(guī)思想：是指國家機關(guān)為了實施憲法和法律、履行行政管理職能、完成行政任務(wù)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法律和法定程序制定和發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。 （7）行政監(jiān)督思想：①發(fā)展完善行政監(jiān)督機制 ②立法監(jiān)督 ③司法監(jiān)督 9.福萊特的動態(tài)管理思想； 1、群體原則（過程）：一種新心理學（1）個人存在于相互的社會交往之中；（2）群體目標、建設(shè)性沖突與整合；A.沖突是無所不在不可避免的；B.要重視與利用沖突，使之發(fā)揮建設(shè)性作用；C.整合是解決沖突的最佳途徑；（3）民主是一種社

32、會意識；A.現(xiàn)存的“投票箱”民主不是真正的民主；B.真正的民主是一種社會意識，能創(chuàng)造出一種團結(jié)一致的局面，鼓勵創(chuàng)造。它以大眾的實質(zhì)性參與、眾多鄰里群體共存的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)以及代議而非代表為前提條件。 2.情境規(guī)律：關(guān)于權(quán)威、控制、協(xié)調(diào)的思想 （1）關(guān)于權(quán)力、權(quán)威的思想：（1）權(quán)力（成事的能力）；（2） 應(yīng)以“共享的權(quán)力”代替“統(tǒng)治的權(quán)力”；（3）以共同行動代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”；（3）以共同行動代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”：A“不應(yīng)該由一個人給另一個人下命令，而應(yīng)該是雙方都從情境中接受命令，如果命令只不過是情境的一部分，那就不會產(chǎn)生某些人發(fā)命令而另一些人接

33、受命令的問題”；B：“情境規(guī)律”：“當周圍的變化與反應(yīng)相互交織，不斷出現(xiàn)時，針對這種情況必然出現(xiàn)的敏感能力”；C：即有無權(quán)威不取決于個人的意志，而是取決于工作情況的客觀要求。（4）權(quán)威不應(yīng)源于等級，身份，而應(yīng)與工作職能相聯(lián)系，以知識經(jīng)驗為基礎(chǔ)：把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識，可以避免沖突，每個人都感到那是情境在發(fā)出指示，因而能較少磨擦地實現(xiàn)整合的統(tǒng)一。 （2）關(guān)于情境控制的思想 A控制：權(quán)力的運用； B控制情境：經(jīng)理人員所要控制的不是單個的要素，而是目標、任務(wù)、環(huán)境、以及其它各要素間的復(fù)雜的相互關(guān)系；即控制情境，要使整個情境形成一種生產(chǎn)性的結(jié)構(gòu)； C根據(jù)事實來控制而不是由人來控制；控制應(yīng)以情境的要求為

34、基礎(chǔ)，而不是取決于長官意志，人個喜好。 D是相互關(guān)聯(lián)形成的控制而不是上面加給的控制；所有要素間的統(tǒng)一與合作是有效控制的前提和基礎(chǔ)，所以控制要使人認識到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮自我管理。 E相互關(guān)聯(lián)以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，提出組織協(xié)調(diào)的四條原則：交互聯(lián)系原則；早期進行原則；直接接觸原則；連續(xù)進行原則 （3）協(xié)調(diào)：福萊特認為，組織的首要任務(wù)就是協(xié)調(diào)，卻把聚集起來的個人轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€工作單位。 這了達到協(xié)調(diào)，福萊特提出了“組織的四項基本原則”：1.協(xié)調(diào)是涉及一種情境下所有的因素的“交互聯(lián)系”。2.通過直接接觸實現(xiàn)協(xié)調(diào)。3.協(xié)調(diào)應(yīng)在早期階段進行。4.協(xié)調(diào)是一個連續(xù)的過程。 3.行政領(lǐng)導

35、思想 關(guān)于領(lǐng)導方式的思想：一般領(lǐng)導模式 A領(lǐng)導的任務(wù)是使個人目標與群體共同目標相結(jié)合； B領(lǐng)導不應(yīng)以權(quán)力（命令與服從）為基礎(chǔ)，而應(yīng)以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者的相互影響為基礎(chǔ)。為此，領(lǐng)導方式應(yīng)發(fā)發(fā)生相應(yīng)的變化； C領(lǐng)導的有效方式：協(xié)調(diào)：對每位進行教育與訓練，為之提供參與的機會并統(tǒng)一大家的貢獻；界定目標：在于使組織成員都可以感到他們是在為一個共同的目標工作；預(yù)測：認識更大共同體的長運利益和創(chuàng)造一些能夠?qū)崿F(xiàn)利益的情境。 10.巴納德的行政組織理論； （1）組織的本質(zhì)特點 1）組織是由人的活動或效力即人的行為構(gòu)成的系統(tǒng)。 2）組織是一個系統(tǒng)，即按照一定

36、的方法進行調(diào)整的人的活動和行為的相互關(guān)系。 3）組織是動態(tài)和發(fā)展的，即當系統(tǒng)中的一個部分同其他部分的關(guān)系發(fā)生變化時，作為整體的系統(tǒng)也要發(fā)生變化。 4）組織是協(xié)作系統(tǒng)的一個組成部分，但兩者糅合在一起，有時界限不太明確。 5）組織工作決不僅僅限于通常所謂的組織內(nèi)部，對于一個組織來說，其內(nèi)部協(xié)作關(guān)系同等重要。 （2）組織三要素 ①協(xié)作的意愿 ②共同的目標 ③信息交流 （3）對非正式組織的探求 （4）組織平衡論 （對外平衡、對內(nèi)平衡） （5）權(quán)威接受論（職位權(quán)威、領(lǐng)導權(quán)威）包括兩方面：一是主體方面或個人方面，把命令作為有權(quán)威來接受，二是可體方面，命令被接受的性質(zhì)。 （6）組織決

37、策論（個人決策、組織決策）影響組織決策的兩個客觀因素：目標、環(huán)境 （7）管理人員職能說（162頁） ①建立和維持信息交流的體系 ②促成組織成員提供必要的服務(wù) ③規(guī)定組織的目標 11.西蒙的行政理論；（168頁） (一)行政諺語：對傳統(tǒng)行政學理論的批判 1.傳統(tǒng)的行政原則并非科學原則，而是行政諺語； 2.行政學必須在研究方法上尋找新的途徑，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原則； (二) 行政學研究方法論 1.事實與價值的區(qū)分 A、理論的區(qū)分：價值命題是關(guān)于偏好的表達，應(yīng)然問題，規(guī)范性陳述；事實命題是關(guān)于客觀世界上可觀察的事物及其運作方式的陳述，是然問題，描述性陳述

38、； B、實踐的辨別:手段與目的的區(qū)別；可供選擇的行為與行為的后果的區(qū)別 C、以事實與價值的區(qū)分來分辨政策問題與行政問題，進而界定行政學的研究對象與范圍:政策問題：價值因素居重；行政問題：事實居重； 2.操作定義：A凡用于科學研究的名詞定義必須是操作性的，即名詞的定義是與實證觀察的事實和情況相一致的.B法定權(quán)威的操作定義C心理權(quán)威的操作定義 3.概念工具:A行政學研究首先要建立一系列概念，作為建立這一學科的理論和原則的工具；B分析單位：復(fù)雜的整體現(xiàn)象包含了各種具體的特殊的層次，每一個層次都有一些基本的分析單位，一個分析單位就是一個概念；C西蒙在行政行為的研究上以“決策”為基本概念：“決定

39、”是分析的基本單位，“決定前提”是最小的分析單位；“決策”是目前行政行為研究上最流行的概念工具； （三）行政決策論 1.行政學研究應(yīng)以決策研究為重點 （1）決策理論的目的：為行政學構(gòu)造一個概念框架體系； （2）以決策行為研究行政的理由：A傳統(tǒng)行政學討論只注意“執(zhí)行”，不注意“行動”或做之前的“決策”；B組織中的操作人員非操作人員對組織目標的實現(xiàn)都很重要，都需要做決策；C傳統(tǒng)行政學對組織的說明過于簡化、膚淺，而且不切合實際，過分重視權(quán)力因素而忽略其他同樣重要的因素；而對一個組織狀況進行科學恰當?shù)拿枋鰬?yīng)是對組織中每一個人做什么以及做決策受到何種影響的描述；D好的或正確的行政行為在本質(zhì)上就是

40、指有效率的行政行為。決定效率程度最簡單的辦法就是看看行政組織每一個人決策的理性程度；E決策（行政）程序?qū)τ谕瓿尚姓ぷ魇种匾? 2.有限理性與決策準則 （1）理性的含義：一般含義：指非感情的一種計算、思考的心智方法。西蒙定義：用“理性”一詞來指一種決策行為方式，即“理性”的決策； （2）西蒙的有限理性——行政人假設(shè) A傳統(tǒng)的客觀理性——經(jīng)濟人假設(shè)：經(jīng)濟人：追求經(jīng)濟利益最大化；理性原則：多方案、明確的結(jié)果、充分的信息、確定的偏好順序； B西蒙對客觀理性的反駁：知識的不完備性，預(yù)見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了“客觀理性”在實際行動中是不存在的。 (3) 西蒙的有限理性

41、與行政人假設(shè) A人類行為是介于理性與非理性之間的有限理性； 以“有限理性”為基礎(chǔ)的“行政人”取代“經(jīng)濟 人”； B行政人是心理人（有個人的目的、動機、怪癖）與經(jīng)濟人兩者的結(jié)合，具有有限理性。 (4)西蒙的行政決策準則：令人滿意原則(由于人是有限理性的行政人，因此應(yīng)該用“令人滿意的”準則取代“最優(yōu)化”準則) 令人滿意的準則：在決策時決定一套標準用來說明什么是令人滿意的最低程度的備選方案，如果擬選用的備選方案滿足了或者超過了所有這些標準，那么這個方案就是令人滿意的。當按照原定標準尋找不到任何令人滿意的備選方案時，就有必要考慮改變原定的標準。 3.行政決策過程 （1）決策的含義：廣義的理

42、解：管理就是決策。 （2）決策過程的四個階段：a情報階段：探查環(huán)境，尋求決策條件；b設(shè)計活動： 設(shè)計、制定和分析可能采取的備選行動方案；c抉擇活動：從可供選擇的備選方案中選出一個適用的行動方案；d審查活動：對已經(jīng)作出的抉擇進行評價； 4.決策的類型:a程序化決策：用于處理重復(fù)出現(xiàn)的例行活動；b非程序化決策：處理非重復(fù)出現(xiàn)不能以常規(guī)處之而又比較重要的非例行問題； 5.決策的技術(shù) A程序化決策技術(shù)：a傳統(tǒng)的：習慣、及標準化操作程序；b現(xiàn)代的：數(shù)學工具、電子計算機技術(shù) B非程序決策技術(shù)：a傳統(tǒng)的：判斷（經(jīng)驗、直覺和洞察力）、創(chuàng)造性和有條理的思考、培訓；b現(xiàn)代的：探索式解題技術(shù)的應(yīng)用（決策者

43、培訓、探索式計算機程序的編制）； （1）對傳統(tǒng)行政學理論進行批判，認為傳統(tǒng)行政學的原則只是行政諺語 （2）提出了行政學的研究方法 ①嚴格區(qū)分事實與價值因素 ②關(guān)于操作的定義 ③尋求新的概念工具或分析單位 （3）提出了以決策行為去研究行政學，有限理性決策，主張用行政人代替經(jīng)濟人 12.德羅爾的政策科學思想；（253頁） （1）政策科學的研究內(nèi)容： ①現(xiàn)實和問題的理解 ②宏觀政策或關(guān)鍵選擇 ③超漸進主義 ④復(fù)雜性 ⑤ 模糊性決策 ⑥學習 ⑦政策結(jié)構(gòu) ⑧苦難的選擇 ⑨元政策，即政策的政策 （2）政策科學方法論的步驟： 羅列出有代表的個體

44、 建立系統(tǒng)模型 演示模型 （3）逆境中的政策制定： ①逆境及其分類和普遍性 ②政策制定對于應(yīng)付逆境的作用 ③對逆境的政策制定反應(yīng) （259頁） ④應(yīng)對逆境的制定原則 (261頁) ⑤應(yīng)對逆境的對策 （4）宏觀政策分析思想 13.里格斯的行政生態(tài)學理論； （1）產(chǎn)生背景：生態(tài)學具有多學科性，所以在很大程度上具有重要的思維方法論功能。正是基于這種思維方法論，里格斯把行政生態(tài)學定義為研究“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形”的一門行政學分支學科。 （2）三大行政模式分類 農(nóng)業(yè)社會的行政模式 工業(yè)社會的行政模式 過渡社會的

45、行政模式 （3）行政生態(tài)五要素（295頁） ①經(jīng)濟要素 ②社會要素 ③溝通網(wǎng)絡(luò) ④符號系統(tǒng) ⑤政治構(gòu)架 （3） 過渡社會的公共行政特點： ①異質(zhì)性 ②重置性 ③ 形式主義 14.布坎南的公共選擇理論； （1）公共選擇理論的基本假設(shè)：經(jīng)濟人假設(shè) （2）政府失敗的根源：① 缺乏競爭機制 ② 缺乏降低成本的激勵機制 ③ 政府機構(gòu)自我膨脹 ④ 監(jiān)督信息不完備 ⑤政府的尋租行為 （3）補救政府失敗的政策建議： ①創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度 ②在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率 ③改革賦稅制度，約束政府權(quán)力 15.奧

46、斯本的企業(yè)家政府理論； （1）重塑政府，以企業(yè)家政府來取代產(chǎn)生并適應(yīng)于工業(yè)社會的官僚制政府 ①批評政府的運作現(xiàn)狀(低效、低質(zhì))和運作體制； ②指出官僚體制(政府的一般官僚模式)是產(chǎn)生并適合于工業(yè)社會的； ③社會環(huán)境的變化使得官僚制已經(jīng)不能適應(yīng)今天的社會需要：運作低質(zhì)和低效。 ④要重塑政府，以企業(yè)家政府取代官僚制政府 （2）企業(yè)家政府的基本特征與改革政府的十項原則 ①掌舵而不是劃槳； ②得妥善授權(quán)而非事必躬親； ③注重引入競爭機制； ④注重目標使命而非繁文縟節(jié)(任務(wù)驅(qū)動而非規(guī)章驅(qū)動); ⑤重產(chǎn)出而非投入； ⑥具備“顧客”意識； ⑦有收益而不浪費； ⑧重預(yù)防而不是治療；

47、 ⑨重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式； ⑩重市場機制調(diào)節(jié)而非僅告行政指令控制。 16.登哈特的新公共服務(wù)理論。 （1）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景：是在對包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。 （2）新公共服務(wù)理論的思想來源與概念基礎(chǔ) ①民主公民權(quán)理論 公民權(quán)的概念： - 一般的理解：公民權(quán)即一種合法的身份，具體包括由法律體系規(guī)定的公民的權(quán)利與義務(wù)。 - 寬泛的理解：公民權(quán)涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格特性有關(guān)的更加一般的問題，如公民的權(quán)利與責任，而不問其合法身份。 ②社區(qū)與公民社會的理論：公民社會是一種公民能夠相互進行

48、個人對話與評議的地方，這種個人對話與評議是社區(qū)建設(shè)與民主的本質(zhì)所在； ③組織人本主義和新公共行政理論：認為組織研究應(yīng)該更關(guān)注個人的發(fā)展，在組織的發(fā)展中促進個人的成長與發(fā)展，強調(diào)價值在公共行政中的作用。 ④后現(xiàn)代公共行政理論：公共問題通過“會話”要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能得到解決，“會話”理念把行政官員與公民視為彼此充分參與的，他們不僅是召集到一起談話的理性個體，而且是在一種他們作為人而相互接洽的關(guān)系中的參與者。 （3）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵 ①政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵 ②公共利益是目標而非副產(chǎn)品 ③在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性 ④為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù) ⑤責任并不簡單 ⑥重視人，而不只是重視生產(chǎn)率 ⑦公民權(quán)比企業(yè)家精神更重要