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1、中國(guó)鐵路公益性問(wèn)題的原則及對(duì)策 由于中國(guó)的國(guó)情和路情決定了中國(guó)鐵路必須承擔(dān)公益性運(yùn)輸責(zé) 任，但同時(shí)鐵路重組又必須解決鐵路提供公益產(chǎn)品由誰(shuí)付費(fèi)的問(wèn)題， 在此基礎(chǔ)上提出了解決公益性問(wèn)題的原則及對(duì)策。 關(guān)鍵詞：中國(guó)鐵路；公益性運(yùn)輸；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；對(duì)策 解決鐵路行業(yè)經(jīng)營(yíng)性與公益性的矛盾，妥善處置鐵路的公益 性，一直是各國(guó)政府致力解決的問(wèn)題，尤其是對(duì)鐵路行業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化、 公司化改革的一些國(guó)家，更是將這一問(wèn)題作為鐵路行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建立 過(guò)程中必須予以解決的先行內(nèi)容。 一、鐵路公益性概念的界定 目前大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)可鐵路應(yīng)當(dāng)是部分的自然壟斷性， 鐵路 產(chǎn)品是私人物品和公共物品的混合， 是公益性與市場(chǎng)性的

2、混合。鐵路 在某種程度上具有公益性是由其基本屬性所決定的。 1從準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性看 根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的定義，對(duì)于鐵路運(yùn)輸為旅客和貨主提 供的服務(wù)，如果旅客不買(mǎi)票或貨主不付費(fèi)就不能乘用運(yùn)輸工具， 從這 個(gè)意義上說(shuō)，鐵路運(yùn)輸工具對(duì)旅客和貨主提供的服務(wù)具有排他性。 但 從鐵路路網(wǎng)的通過(guò)能力來(lái)看，在通過(guò)能力的許可范圍內(nèi)，開(kāi)行列車(chē)之 間是非排他的，也就是說(shuō)增加一列列車(chē)并不影響其他列車(chē)的運(yùn)營(yíng)。細(xì) 化到一列客車(chē)可以同時(shí)容納許多人，在車(chē)廂擁擠之前增加一個(gè)旅客并 不影響其他人的使用，從這個(gè)意義上看，鐵路運(yùn)輸服務(wù)又具有非排他 性和非競(jìng)爭(zhēng)性，說(shuō)明鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品在一定條件下是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 也就 是說(shuō)，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品

3、的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性隨著擁擠度的變化而變化。 由 于鐵路運(yùn)輸在不同地區(qū)、不同時(shí)期的擁擠狀況是不同的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá) 地區(qū)和運(yùn)輸高峰期，運(yùn)輸產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地 區(qū)和運(yùn)輸?shù)凸绕?，運(yùn)輸產(chǎn)品往往擁有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。 對(duì)于鐵路線路等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，主要服務(wù)于鐵路運(yùn)輸工具， 其排他性和競(jìng)爭(zhēng)性也可能由于地域的不同而不同。 這是因?yàn)?，在?jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)地區(qū)，存在替代性運(yùn)輸方式（如發(fā)達(dá)的公路運(yùn)輸），鐵路運(yùn)量也相 對(duì)飽和，擁擠性大；而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其他運(yùn)輸方式也可能不發(fā) 達(dá)，鐵路運(yùn)能有可能過(guò)剩，運(yùn)量少，從而具有較強(qiáng)的公共性（公益性）。 如位于落后地區(qū)的國(guó)家路網(wǎng)干線、國(guó)防線、落后地區(qū)的國(guó)土開(kāi)發(fā)線、

4、落后地區(qū)支線等往往具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分性，公共性較 強(qiáng)，接近純公共產(chǎn)品。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鐵路干線（如廣深線等）、支線、 企業(yè)專(zhuān)用線，公共性較弱，私人性較強(qiáng)，接近私人產(chǎn)品。 總之，鐵路從公共產(chǎn)品屬性看，在一定程度上某些鐵路是準(zhǔn) 公共產(chǎn)品，決定了這類(lèi)鐵路具有公益性。但并不意味著鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品 都具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。 2.從外部性屬性看 和其他運(yùn)輸工具相比較，鐵路快捷、安全、大運(yùn)量，既節(jié)能又環(huán) 保，負(fù)外部性極小，正外部性很大，即鐵路具有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)負(fù)外部性的 正外部性。首先，鐵路能夠降低其他行業(yè)的生產(chǎn)成本，提高生活水平。 由于鐵路的低成本運(yùn)輸，可以使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要素價(jià)格降低，例如發(fā)電 廠，通

5、過(guò)鐵路全天候、大容量的運(yùn)輸，使發(fā)電廠的主要生產(chǎn)要素煤炭 的價(jià)格很低，體現(xiàn)了鐵路的正外部性。其次，鐵路能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鐵路的發(fā)展可以帶動(dòng)如鋼鐵、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通 過(guò)帶動(dòng)這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鐵路拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。尤其是目前處于 世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更加需要鐵路的拉動(dòng)作用。第三，鐵路拓寬了社 會(huì)交往和文化交流，使原來(lái)孤立的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民可以接觸大千世 界，使人們可以觀察其他國(guó)家和民族的世界。第四，鐵路一直是政治 與軍事的主要服務(wù)者，是國(guó)防、國(guó)土開(kāi)發(fā)等公共產(chǎn)品的重要組成部分， 良好的鐵路系統(tǒng)，可以使國(guó)家能夠更有效地保衛(wèi)國(guó)土， 也可以提高國(guó) 家和民族的凝聚力。第五，鐵路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)

6、代國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì) 社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的重要組成部分，具有很大的社會(huì)效益。 鐵路的這種正外部性，一般在政府作為提供者的條件下，才 能充分顯現(xiàn)出來(lái)，但如果鐵路產(chǎn)品的提供者是私人，由于經(jīng)濟(jì)人的理 性，會(huì)將這些外部性?xún)?nèi)化為內(nèi)部性，如果內(nèi)化后無(wú)法得到補(bǔ)償，則會(huì) 選擇犧牲外部性的行為。 總之，鐵路從外部性屬性看，表現(xiàn)為較強(qiáng)的外部性的鐵路具 有公益性，但同樣并不意味著鐵路全部具有公益性。 對(duì)鐵路公益性的概念，不同的學(xué)者有不同的界定。許文輝 (2003)從鐵路項(xiàng)目是否為商業(yè)性項(xiàng)目角度進(jìn)行界定，認(rèn)為鐵路領(lǐng)域有 一部分項(xiàng)月同時(shí)具有公益性和收費(fèi)性的特征， 由于具有公益性，說(shuō)明 其產(chǎn)品個(gè)人邊際效用小于社會(huì)邊際效用

7、，或者供給這類(lèi)產(chǎn)品能實(shí)現(xiàn)社 會(huì)再分配的功能，不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供這些商品，不能完全 商業(yè)化，這些項(xiàng)目叫做非商業(yè)性項(xiàng)目。鐵路領(lǐng)域的非商業(yè)性項(xiàng)目可分 為公益性客運(yùn)和貨運(yùn)、低運(yùn)輸密度地區(qū)貨物和旅客運(yùn)輸，以及鐵路對(duì) 戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)區(qū)的服務(wù)三部分。 馮飛(2004)從鐵路運(yùn)輸服務(wù)提供者是否得到補(bǔ)償角度進(jìn)行 界定，認(rèn)為鐵路的公益性是指鐵路系統(tǒng)提供的部分服務(wù)可以使國(guó)家或 公眾整體獲得利益，而此類(lèi)服務(wù)的提供者卻沒(méi)有獲得足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ) 償。 呂振宇(2005)從公益性鐵路和公益性運(yùn)輸角度分別進(jìn)行了 界定，將形成的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的鐵路稱(chēng)為公益性鐵路， 如主 要服務(wù)于政治穩(wěn)定、軍事安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)、民族團(tuán)

8、結(jié)、社會(huì)公平等的 鐵路。將鐵路承擔(dān)的社會(huì)性運(yùn)輸稱(chēng)為公益性鐵路運(yùn)輸，大體包括：貨 運(yùn)中對(duì)搶險(xiǎn)、救災(zāi)、支農(nóng)、低價(jià)值貨物和軍用物資實(shí)行的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)或 無(wú)償運(yùn)輸；客運(yùn)中對(duì)軍人、學(xué)生的半價(jià)優(yōu)惠、專(zhuān)列運(yùn)輸和國(guó)際運(yùn)輸。 總之，無(wú)論從什么角度對(duì)鐵路公益性進(jìn)行界定， 學(xué)者們統(tǒng)一的結(jié) 論是：中國(guó)鐵路具有較強(qiáng)的公益性特征，正是鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為社 會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)低的社會(huì)成本基礎(chǔ)，為其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和經(jīng) 濟(jì)主體產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造了條件， 或者說(shuō)是鐵路公益性的外溢 導(dǎo)致了其他生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體的高收益， 甚至犧牲自身利益為國(guó)家 的政治經(jīng)濟(jì)生活提供了某種前提條件。在公益性鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)存在 極強(qiáng)的正外部性的條件

9、下，它的社會(huì)效益一般高于自身的經(jīng)濟(jì)效益。 這種特征會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在，由于公益性的存在，將導(dǎo)致鐵路運(yùn) 輸企業(yè)的收益損失。 二、中國(guó)鐵路公益性的構(gòu)成及現(xiàn)狀 1中國(guó)鐵路公益性基本情況 中國(guó)鐵路的公益性從總體上可以分為兩類(lèi)： 一類(lèi)是公益性運(yùn) 輸，一類(lèi)是公益性線路。 公益性運(yùn)輸主要包括如下內(nèi)容：搶險(xiǎn)和救災(zāi)物資運(yùn)輸、支農(nóng) 物資運(yùn)輸、軍用物資運(yùn)輸、軍用客運(yùn)運(yùn)輸、傷殘軍人和學(xué)生運(yùn)輸、市 郊旅客運(yùn)輸、特定物資運(yùn)輸?shù)取? 按照現(xiàn)行規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)上述公益性運(yùn)輸， 意味著 必須以低于正常運(yùn)價(jià)甚至完全免費(fèi)的形式給予公益性運(yùn)輸請(qǐng)求方優(yōu) 惠。具體方式見(jiàn)表1所示。 表1 中國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸情況表 項(xiàng)目

10、公益性?xún)?nèi)容 搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資運(yùn)輸 優(yōu)先保證運(yùn)輸，后付運(yùn)費(fèi)或免運(yùn)費(fèi) 支農(nóng)物資運(yùn)輸?shù)陀谡＿\(yùn)價(jià)運(yùn)輸，減免鐵路建設(shè)基金 軍用物資運(yùn)輸約40%的運(yùn)價(jià)優(yōu)惠折扣率，后付運(yùn)費(fèi) 傷殘軍人、學(xué)生運(yùn)輸 半價(jià)，50%的優(yōu)惠 市郊旅客運(yùn)輸 地方政府指令性開(kāi)行的列車(chē)，低運(yùn)量運(yùn)輸，無(wú)權(quán) 關(guān)閉 特定物資運(yùn)輸降低運(yùn)價(jià)或減收鐵路建設(shè)基金 2003?2007年，鐵路因承擔(dān)學(xué)生運(yùn)輸、 三農(nóng)”物資運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)費(fèi)減 免和支付鐵路公檢法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)等為國(guó)家貢獻(xiàn)資金 1957億元。其中僅 運(yùn)輸糧食、棉花、化肥農(nóng)藥、磷礦石等涉農(nóng)物資，就減免鐵路建設(shè)基 金和實(shí)行低運(yùn)價(jià)，共減少收入763億元 公益性線路主要是指政府出于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國(guó)防

11、以及國(guó)土 開(kāi)發(fā)、消除地區(qū)差距等目的而興修的鐵路項(xiàng)目， 這些線路的收益難于 彌補(bǔ)建設(shè)成本或運(yùn)輸成本，即使虧損也必須維持運(yùn)營(yíng)。在我國(guó)鐵路網(wǎng) 中，有很多這種出于國(guó)土開(kāi)發(fā)、鞏固邊疆、加強(qiáng)國(guó)防等目的而建設(shè)的 線路，社會(huì)效益非常好，對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)作用相當(dāng)明顯， 而運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益卻比較差， 虧損嚴(yán)重。最典型的案例是已投入 運(yùn)行多年的南疆鐵路以及目前的青藏鐵路。 南疆鐵路交付運(yùn)營(yíng)后的實(shí) 際運(yùn)量很小，而且面臨管道等其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)。 1997年庫(kù)爾勒 至鄯善的輸油管道建成后，南疆鐵路的運(yùn)量減少了 60%。盡管南疆 鐵路采取措施加強(qiáng)管理，嚴(yán)控成本，并實(shí)行了特殊運(yùn)價(jià)，鐵道部和烏 魯木齊局也給予了

12、一定的補(bǔ)償，但終因運(yùn)量小、成本高而虧損嚴(yán)重。 2003?2007年，南疆鐵路虧損30億元，青藏鐵路從2004年至2007 年也已累計(jì)虧損55. 6億元。 2.中國(guó)鐵路公益性的特征 同世界上許多國(guó)家一樣，中國(guó)鐵路承擔(dān)了大量公益性運(yùn)輸， 不同的是中國(guó)鐵路運(yùn)輸企業(yè)還承擔(dān)了巨額的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼支出， 鐵路承擔(dān) 公益性運(yùn)輸蒙受的經(jīng)濟(jì)損失，只能由鐵路自身承受。 (1) 中國(guó)鐵路由于公益性運(yùn)輸產(chǎn)生大量的內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付 為了貫徹國(guó)務(wù)院西部大開(kāi)發(fā)、振興東北的戰(zhàn)略而修建的西部 鐵路以及原有的東北鐵路，與東部鐵路相比具有投資大、成本高、運(yùn) 量相對(duì)少的特點(diǎn)，大部分屬于公益性鐵路，社會(huì)效益明顯而企業(yè)經(jīng)濟(jì) 效益差，虧

13、損嚴(yán)重。為了保持鐵路大動(dòng)脈的暢通，鐵道部只能對(duì)西部、 東北鐵路實(shí)施國(guó)鐵內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付。2003-2006年鐵道部通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)移 支付對(duì)這些線路進(jìn)行補(bǔ)貼達(dá)356億元。 (2) 中國(guó)鐵路負(fù)擔(dān)了大量應(yīng)該由政府承擔(dān)的支出 由于鐵道部的政企合一，中國(guó)鐵路在承擔(dān)一般性公益性運(yùn)輸 外，還負(fù)擔(dān)了大量應(yīng)該由政府承擔(dān)的支出， 主要是政府和社會(huì)職能支 出，包括鐵路公檢法以及已經(jīng)移交地方的中小學(xué)、 醫(yī)院等。2003?2006 年，鐵路用于支付鐵路公檢法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、 安全監(jiān)管費(fèi)和社會(huì)職能的補(bǔ) 貼累計(jì)379億元。 (3) 公益性鐵路投資形成的巨額債務(wù)帶來(lái)不斷增加的金融風(fēng) 險(xiǎn) 目前，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性鐵路的建設(shè)，還是公

14、益性鐵路的建設(shè)，其投 資基本上由鐵路行業(yè)貸款、地方投資和收取的內(nèi)含于運(yùn)價(jià)的鐵路建設(shè) 基金構(gòu)成(2007年鐵路基本建設(shè)投資資金來(lái)源情況見(jiàn)表 2所示)。這樣， 鐵路貸款將形成巨額債務(wù)，而公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)不可能獲得正?；貓?bào) 用于還貸，致使債務(wù)累積越來(lái)越多，增加了鐵路未來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 表2 2007年鐵路基本建設(shè)投資資金來(lái)源表 單位：萬(wàn)元 項(xiàng)目總計(jì)新建鐵路 完成投資 14924104 10454070 國(guó)債及財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金 185000 102000 國(guó)內(nèi)銀行貸款 3273272 2827799 資產(chǎn)變現(xiàn)資金 1942909 1724577 外資 264965 137390 專(zhuān)

15、項(xiàng)資金 1568193 154330 債券 4663485 3269000 專(zhuān)項(xiàng)基金 2739538 2237323 企事業(yè)自籌 286280 1650 其他462 數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)鐵路統(tǒng)計(jì)資料匯編 2007 三、解決中國(guó)鐵路公益性問(wèn)題的對(duì)策 中國(guó)的國(guó)情和路情決定了中國(guó)鐵路將在較長(zhǎng)時(shí)期里擔(dān)負(fù)支 持新農(nóng)村建設(shè)、西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起、振興東北等重任，無(wú)論是從 國(guó)家利益角度，還是從公眾利益的角度，中國(guó)都需要鐵路系統(tǒng)提供各 種公益性服務(wù)，這也是由中國(guó)鐵路的基本屬性所決定的。 為了彌補(bǔ)公益性運(yùn)輸所造成的損失，平衡各鐵路運(yùn)輸企業(yè)之 間因?yàn)楣嫘猿潭炔煌纬傻氖杖氩顒e， 鐵道部通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)移支

16、付 的辦法，在運(yùn)輸收入的再分配過(guò)程中，對(duì)鐵路的公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性 業(yè)務(wù)實(shí)行交叉補(bǔ)貼。這種做法給鐵路進(jìn)一步重組改革造成了一定的障 礙。 如果在不改變鐵路運(yùn)輸企業(yè)這種 經(jīng)營(yíng)性”和 公益性”兩個(gè) 目的相互交織的狀況下進(jìn)行市場(chǎng)化重組改革， 鐵路運(yùn)輸企業(yè)難以形成 有效的激勵(lì)約束機(jī)制，難以成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。不 解決公益性問(wèn)題，還會(huì)影響鐵路運(yùn)輸企業(yè)吸引外部投資的能力， 進(jìn)而 影響鐵路可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 從另一方面看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于運(yùn)輸需求較 大，鐵路運(yùn)輸往往表現(xiàn)為擁擠性鐵路，已經(jīng)具備了商業(yè)性質(zhì)。這類(lèi)鐵 路能夠采用市場(chǎng)化和商業(yè)化方式來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。但由于 交叉補(bǔ)

17、貼” 現(xiàn)象的存在，部分收入被轉(zhuǎn)移去補(bǔ)償公益性鐵路運(yùn)輸， 結(jié)果是嚴(yán)重地 扭曲了該類(lèi)鐵路的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，無(wú)法達(dá)到重組改革目的。 發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公益性、政策性運(yùn)輸實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼非常普遍， 政 府對(duì)鐵路承擔(dān)的公益性運(yùn)輸，如完成虧損性客運(yùn)業(yè)務(wù)、虧損性支線的 運(yùn)營(yíng)、遵守限價(jià)規(guī)定以及以?xún)?yōu)惠價(jià)格運(yùn)送物資等，均予以財(cái)政補(bǔ)償。 借鑒國(guó)外鐵路的經(jīng)驗(yàn)，充分考慮中國(guó)的國(guó)情和路情，可選擇的解決方 法不外乎有兩種： 一是將能夠分離出來(lái)的公益性產(chǎn)品 （如純公益性線路）完全 由政府提供，將鐵路運(yùn)輸企業(yè)從這種公益性負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)； 二是由鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供公益性產(chǎn)品，由政府對(duì)公益性服務(wù) 進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法下，又有兩種選擇： ①

18、鐵路運(yùn)輸企業(yè)完全市場(chǎng)化運(yùn)作，政府補(bǔ)貼外部受益者。允 許承擔(dān)公益性運(yùn)輸?shù)蔫F路運(yùn)輸企業(yè)完全市場(chǎng)化運(yùn)作，這種市場(chǎng)化運(yùn)作 既包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)需求確定運(yùn)價(jià)，從而使外部經(jīng)濟(jì)形 成者與被影響者之間可以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。 也包括允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)按 照法律程序關(guān)閉處置虧損線路。在這種方式下，政府對(duì)外部經(jīng)濟(jì)受益 者提供補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼數(shù)量應(yīng)等于所形成的外部受益總額。 ② 政府購(gòu)買(mǎi)公益性運(yùn)輸產(chǎn)品。政府與鐵路運(yùn)輸企業(yè)簽訂公益 運(yùn)輸合同/協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，企業(yè)提供公益性運(yùn)輸，并 獲得補(bǔ)償。具體的補(bǔ)償方法可參照世界各國(guó)鐵路通行的做法， 如以政 府撥款的方式彌補(bǔ)虧損；以軟貸款方式減輕累計(jì)債務(wù)的負(fù)擔(dān)； 豁免累

19、 積債務(wù)等。 需說(shuō)明的是，上述的政府既包括中央政府也包括地方政府， 應(yīng)根據(jù)受益對(duì)象，由中央政府和地方政府共同承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。 對(duì)于第一種做法，難點(diǎn)在于不是全部公益性產(chǎn)品都能夠分離 出來(lái)，但對(duì)于諸如青藏鐵路則可以考慮選擇這種做法。 對(duì)于第二種做法的第一種方式，難點(diǎn)在于對(duì)某些公益性產(chǎn)品 不容易界定外部受益者及其受益金額。如支農(nóng)物資運(yùn)輸，受益者應(yīng)為 全體農(nóng)民，但又不可能以此為依據(jù)給予全體農(nóng)民以補(bǔ)償。當(dāng)然，對(duì)于 學(xué)生類(lèi)公益性產(chǎn)品，可以按照這種方法進(jìn)行補(bǔ)償。 對(duì)于第二種做法的第二種方式，是世界各國(guó)所采取的通常的 做法。但這種方式也存在操作障礙。這種方式最大的問(wèn)題是，公益性 運(yùn)輸或線路不容易確定。公

20、共產(chǎn)品體現(xiàn)的往往是社會(huì)效益，而不是私 人產(chǎn)品所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于公益性的衡量，往往是一些質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)， 缺之在量的方面的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在具體界定公益性產(chǎn)品時(shí)會(huì)存在一定 的困難。 中國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸中的搶險(xiǎn)和救災(zāi)物資運(yùn)輸、 支農(nóng)物資運(yùn) 輸、軍用物資運(yùn)輸、傷殘軍人和學(xué)生運(yùn)輸、特定物資運(yùn)輸?shù)鹊墓ぷ髁?比較容易確定。但市郊旅客運(yùn)輸以及公益性線路，可能不容易確定其 公益工作量。尤其是目前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，可能形成很多線路的虧損，如 何確定是經(jīng)營(yíng)性虧損還是公益性虧損， 會(huì)存在一定的問(wèn)題，這主要是 由鐵路系統(tǒng)的成本確認(rèn)的復(fù)雜性所決定的。無(wú)論是一般的經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸還 是公益運(yùn)輸，都共同使用線路、機(jī)車(chē)車(chē)輛等設(shè)備，共同接受各

21、種輔助 服務(wù)，哪些成本由公益運(yùn)輸承擔(dān)，哪些成本由經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸承擔(dān)，需要制 定相應(yīng)的規(guī)則，需要有科學(xué)的方法和程序界定公益性運(yùn)輸和線路。 綜合上述不同方式的選擇，筆者認(rèn)為可以針對(duì)不同的公益性 產(chǎn)品采取不同的方式。如對(duì)于青藏鐵路類(lèi)的純公益性線路， 可以考慮 由政府經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，政府也可以實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及招投標(biāo)制度通過(guò)招 標(biāo)選定補(bǔ)償額要求最小者，即給予要求補(bǔ)貼最少的企業(yè)運(yùn)營(yíng)。由于特 許經(jīng)營(yíng)投標(biāo)時(shí)已經(jīng)確定了最小的補(bǔ)貼數(shù)額，所以補(bǔ)貼有非常高的效 率。對(duì)于學(xué)生、軍人公益性運(yùn)輸，可以對(duì)學(xué)生和軍人本身進(jìn)行補(bǔ)償。 學(xué)生、軍人購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)，持有效證件全額購(gòu)票，票據(jù)上面標(biāo)注其真實(shí) 信息，政府制定相應(yīng)的政策規(guī)定學(xué)生和軍人持有

22、效票據(jù)向哪個(gè)部門(mén)取 得相應(yīng)的補(bǔ)償。而對(duì)于其他方式的公益性產(chǎn)品，宜采用政府購(gòu)買(mǎi)方式。 但對(duì)于上述所述不易界定公益性性質(zhì)的部分， 需要制定嚴(yán)密的法律以 及公開(kāi)公正的程序，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生。 就中國(guó)目前國(guó)情和路情來(lái)看，筆者認(rèn)為完全解決公益性運(yùn)輸問(wèn)題 對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)較難選擇，但同時(shí)筆者也不贊成模糊解決，公益性運(yùn) 輸問(wèn)題的解決是市場(chǎng)化鐵路改革的前提條件，為使重組改革順利進(jìn) 行，不走回頭路，必須先行解決公益性運(yùn)輸問(wèn)題，或者全部由政府買(mǎi) 單，或者針對(duì)中國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況， 也可考慮通過(guò)稅收政 策激勵(lì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)自行消化公益性運(yùn)輸所帶來(lái)的損失， 如適當(dāng)減免 鐵路運(yùn)輸企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅和所得稅，即政府以稅收收入的減少甚至完全 不收取稅收為代價(jià)換取鐵路運(yùn)輸企業(yè)的公益性運(yùn)輸。 不可取的做法是 部分解決，部分遺留以后解決，或采取臨時(shí)批準(zhǔn)制度，讓鐵路運(yùn)輸企 業(yè)有尋租動(dòng)機(jī)，政府官員有創(chuàng)租收益。