《償試解讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律責(zé)任的內(nèi)涵和適用(共18頁)》由會(huì)員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《償試解讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律責(zé)任的內(nèi)涵和適用(共18頁)（18頁珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上 償試解讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律責(zé)任的內(nèi)涵和適用 償試解讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律責(zé)任的內(nèi)涵和適用2010-12-14.h1 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 22pt; MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt; LINE-HEIGHT: 240%; TEXT-ALIGN: justify } .h2 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZ

2、E: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify } .h3 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify } DIV.union { FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px } DIV.union TD { FONT-SIZE: 14px; LINE-HE

3、IGHT: 18px } 償試解讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律責(zé)任的內(nèi)涵和適用 （尋法求源） 為充分、合理協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，全國人大通過總結(jié)《城市規(guī)劃法》及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)，制訂了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定了對(duì)違反建設(shè)工程許可證的建設(shè)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；浙江省人大結(jié)合浙江省實(shí)際，制訂了《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》第五十九條對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)

4、定的法律責(zé)任進(jìn)行了解釋性的規(guī)定。如何理解和適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐具有非常重要的意義。 一、立法例 1、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。 2、《條例》第五十九條：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由城市、縣人

5、民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，并處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款。 　　有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為前款規(guī)定的無法采取改正措施消除影響的情形： 　?。ㄒ唬┏^建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積（計(jì)算容積率部分）且超出合理誤差范圍的； 　?。ǘ┏^建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑高度且超出合理誤差范圍的； 　?。ㄈ┣终汲鞘械缆贰⑾劳ǖ?、廣場(chǎng)、公共綠地等公共設(shè)施、公共場(chǎng)所用地的； 　　（四）在已

6、竣工驗(yàn)收的建設(shè)工程用地范圍內(nèi)或者利用建設(shè)工程擅自新建、搭建建筑物、構(gòu)筑物的； 　?。ㄎ澹┢渌麩o法采取改正措施消除影響的情形。 　　前款第一項(xiàng)和第二項(xiàng)規(guī)定的合理誤差范圍的標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制定。 　　本條第一款規(guī)定的違法收入按照該建設(shè)工程的銷售平均單價(jià)或者市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)與違法建設(shè)面積的乘積確定；建設(shè)工程造價(jià)按照有違法建設(shè)情形的單項(xiàng)工程造價(jià)確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價(jià)確定。 二、法條內(nèi)涵 通過對(duì)法律條文的研讀，筆者認(rèn)為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的內(nèi)容有以下幾層涵義： （一）、法律責(zé)任的承擔(dān)者，明確是違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度進(jìn)行建設(shè)的行為的單位或者

7、個(gè)人 從中文的語言成份分析，該法條規(guī)定的“主語”是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”；根據(jù)法條上下文對(duì)照，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！?要申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的責(zé)任主體是建設(shè)單位或者個(gè)人；從法條規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式分析，停止建設(shè)、限期改正、限期拆除、沒收實(shí)物或非法收入、罰款都是對(duì)違法行為人的承擔(dān)責(zé)任方式的規(guī)定。 當(dāng)違法行為人與建筑物所有人、管理人、使用人不

8、一致，責(zé)任主體應(yīng)是違法行為人；在行為人的行為依法歸屬于所有者、管理者承擔(dān)時(shí)，如所有者、管理者雇請(qǐng)、同意行為人實(shí)施或約定實(shí)施后違法建筑物、構(gòu)筑物歸所有人、管理人的，應(yīng)以所有者、管理者為責(zé)任者?！稐l例》第67條就對(duì)違法行為人的確認(rèn)作出了具體規(guī)定。 （二）、該法條規(guī)定了三種情形的法律責(zé)任： 第一種情形是正在進(jìn)行的違法建設(shè)的法律責(zé)任。對(duì)正在進(jìn)行“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的”（俗稱“未批先建”或“未按規(guī)定建設(shè)”）的行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)“責(zé)令停止建設(shè)”。如已建設(shè)完畢，“責(zé)令停止建設(shè)”就沒有必要了。因此，這是規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置規(guī)定要求。“責(zé)令停止建

9、設(shè)”，可以使違法建設(shè)處于停滯狀態(tài)，避免違法者損失擴(kuò)大，執(zhí)法成本的增加和執(zhí)法難度的加大。 第二種情形是情節(jié)較輕的違法建設(shè)的法律責(zé)任。情節(jié)較輕的標(biāo)準(zhǔn)是“可尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”。從可采取改正措施的要求來看，可以是正在建設(shè)的違法行為，也可以是已建設(shè)完工的違法建筑。通過改正，可以達(dá)到消除違法行為造成的后果。這類違法建設(shè)行為在改正后，違法行為人應(yīng)沒有非法利益可得。法律規(guī)定當(dāng)事人“限期改正”后，處以建設(shè)工程造價(jià)的5-10%的罰款。 第三種情形是違法情節(jié)嚴(yán)重的違法建設(shè)的法律責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)是“無法采取改正措施消除影響的”。無法改正，一般是在于已經(jīng)完成的違法建設(shè)，但也可能存在尚未完成的

10、違法建設(shè)，如高層建筑中底層違法而工程已建至高層。法律責(zé)任規(guī)定為“限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！?因無法采取改正措施，違法行為產(chǎn)生的后果無法清除或消除產(chǎn)生重大損失，因而《條例》對(duì)罰款的規(guī)定作出了“并處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款”強(qiáng)制性適用。 （三）、法條中相關(guān)內(nèi)容的理解： 1、建設(shè)工程規(guī)劃許可證所包含的法律屬性 根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的內(nèi)容，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)的必需具備的法定憑證。取得該證的條件有二個(gè)：一是符合規(guī)劃要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的規(guī)劃種類有全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體

11、規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃（修建性詳細(xì)規(guī)劃）。前者是后者必須遵循的依據(jù)，后者必須符合前者的要求?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是是否可以核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的依據(jù)。二是已經(jīng)完成了相應(yīng)的審批手續(xù)、具備相應(yīng)的必須資料。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，必須辦理相應(yīng)的申請(qǐng)、審批手續(xù)，如在出讓土地上進(jìn)行建設(shè)，取得土地的建設(shè)單位要持項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和出讓合同，申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，然后提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料，必要時(shí)還要提供修建性詳細(xì)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門經(jīng)審查后才能核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證?？梢?，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃具體落實(shí)實(shí)施的一個(gè)重要文

12、件憑證，也是建設(shè)單位或者個(gè)人據(jù)進(jìn)行建設(shè)的唯一法定憑證。沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，不按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，不僅建設(shè)單位或者個(gè)人的建設(shè)行為不具有合法性，更嚴(yán)重的后果是規(guī)劃行政主管部門對(duì)規(guī)劃實(shí)施失去控制，最終導(dǎo)致建設(shè)的無序、規(guī)劃成為一紙空文。因此，執(zhí)法實(shí)踐中，筆者認(rèn)為，認(rèn)定違法建設(shè)行為，不能僅僅只看違法建設(shè)行為的表面，而是要看到違法建設(shè)行為產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。 2、責(zé)令停止建設(shè) “責(zé)令停止建設(shè)”是指行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)力強(qiáng)行讓正在進(jìn)行建設(shè)的行為予以停頓的約束行政措施。違法建設(shè)行為是一個(gè)過程，時(shí)間過得越長(zhǎng)，違法后果越嚴(yán)重。在發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)時(shí)，讓違法建設(shè)者及時(shí)停止建設(shè)，不僅有益于執(zhí)法效果，

13、更重要的是減少了資源的浪費(fèi)，有利于社會(huì)和諧。 “責(zé)令停止建設(shè)”是行政機(jī)關(guān)在查獲建設(shè)單位或者個(gè)人可能存在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)時(shí)，必須采取的一種措施。這種措施不要求查清當(dāng)事人確實(shí)存在違法建設(shè)行為，只要當(dāng)事人可能存在就可以采取，如建設(shè)行為人稱已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但拒不提供；“責(zé)令停止建設(shè)”必須達(dá)到不擴(kuò)大違法建設(shè)后果為目的，違法建設(shè)部位與合法建設(shè)部位可以分開施工的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法建設(shè)部位停止建設(shè)，無法分開施工的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令整體工程停止施工。為后續(xù)的查處需要，在責(zé)令停止建設(shè)同時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人違法建設(shè)的具體情況，可以在文書要求當(dāng)事人在一定期限內(nèi)或提供審批手續(xù)、或向相關(guān)機(jī)關(guān)

14、申請(qǐng)審批、或等待處理。 3、尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響 實(shí)踐中，有這樣的情況：違法建設(shè)行為發(fā)生并實(shí)施終了后，因違法建筑物不違背詳細(xì)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)微調(diào)整后，違法建筑物、構(gòu)筑物就不會(huì)違背詳細(xì)規(guī)劃。因而，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，該法條規(guī)定“尚可采取措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”情形包括了以上的兩種情況。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不正確的，理由有三：一是該法條規(guī)定的責(zé)任主體是違法建設(shè)行為人，不是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，負(fù)責(zé)采取改正措施的也應(yīng)是違法建設(shè)行為人；二是對(duì)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條規(guī)定，要經(jīng)過論證、征求地段內(nèi)利害關(guān)系人意見、專題報(bào)告，獲準(zhǔn)同意修改后，才可修改；修改后還要按原審批程

15、序報(bào)批；三是建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)后需要變更，應(yīng)按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條的要求進(jìn)行，應(yīng)是建設(shè)單位提出申請(qǐng)，且應(yīng)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，變更后的內(nèi)容應(yīng)通報(bào)同級(jí)土地主管部門并公示。對(duì)不違反規(guī)劃實(shí)施違法建筑物進(jìn)行事后規(guī)劃確認(rèn)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未作出授權(quán)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)定，規(guī)劃行政主管部門的事后規(guī)劃確認(rèn)無論是屬于行政許可的事后追認(rèn)或是行政確認(rèn)，都無法律依據(jù)。 “尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的具體情形或判斷標(biāo)準(zhǔn)法律、法規(guī)、規(guī)章未作具體規(guī)定。但從城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的精神分析，筆者認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)行理解： （1）.改正措施應(yīng)是違法建設(shè)的單位或者個(gè)人執(zhí)行的。六十四條規(guī)定的法律責(zé)任是違法建設(shè)者的法律

16、責(zé)任，后文的限期改正也是行政主管機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人強(qiáng)制性約束要求。 （2）.改正措施應(yīng)是不影響總體的執(zhí)行而進(jìn)行局部或部分的改造。改正，是指對(duì)錯(cuò)了的進(jìn)行修正，但大體還是正確的情形。結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，筆者認(rèn)為大致有這樣幾種情況：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，查獲時(shí)只建基礎(chǔ)部分或墻體建造較低，當(dāng)事人可以通過補(bǔ)充申請(qǐng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，然后根據(jù)許可證的條件進(jìn)行修正，達(dá)到符合規(guī)劃要求的；未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)，正在超寬建基礎(chǔ)、挑陽臺(tái)，正在樓頂超建、搭建簡(jiǎn)易房（棚）等；改變外立面顏色，與控制性詳細(xì)規(guī)劃、（街景）修建性詳細(xì)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的；房屋裝修過程改變外立面，如開門窗。 （3）改正措施應(yīng)

17、是違法建設(shè)的單位或者個(gè)人可以做到的。 4、無法采取改正措施的 《條例》第五十九條第二款例舉了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無法采取改正措施的五種情形。按照這個(gè)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容規(guī)定，可以歸納出以下原則：一是嚴(yán)重違反規(guī)劃許可條件。建筑面積超出合理誤差、建筑高度超出合理誤差。未按建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案施工建設(shè)的也可認(rèn)定無法取改正措施的情形。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案是核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提，未按建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案進(jìn)行施工，實(shí)質(zhì)上就是違反規(guī)劃許可條件。二是侵占公共設(shè)施、公共場(chǎng)所進(jìn)行建設(shè)。如城市道路（包括里弄）、消防通道、廣場(chǎng)、公共綠地、城市內(nèi)河河道等屬于公共設(shè)施、公共場(chǎng)所，被侵占建設(shè)的。三是惡意進(jìn)行違法建設(shè)。在已竣工驗(yàn)收的建設(shè)工程用

18、地范圍內(nèi)或者利用建設(shè)工程擅自新建、搭建建筑物、構(gòu)筑物的。 5、沒收實(shí)物或者違法收入 因違法建設(shè)而應(yīng)承擔(dān)的“沒收實(shí)物或者違法收入”法律責(zé)任，不能超越違法行為造成后果之外的范圍進(jìn)行追究違法行為人。因此實(shí)物應(yīng)是指違法建設(shè)行為的結(jié)果，即違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物，沒收實(shí)物是指沒收違法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物；其范圍不僅限于違法建設(shè)部分，還可以包括整個(gè)建筑物、構(gòu)筑物，如侵占公共設(shè)施、公共場(chǎng)所進(jìn)行建設(shè)的，就要沒收整個(gè)建筑、構(gòu)筑物。 違法收入的適用，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十九條第四款已有規(guī)定。 沒收實(shí)物、沒收違法收入的適用條件，筆者認(rèn)為，沒收實(shí)物適用于建筑物、構(gòu)筑物不宜繼續(xù)給違法行為人使用或由違法建設(shè)

19、人使用會(huì)造成社會(huì)不良后果的，如侵占公共設(shè)施、公共場(chǎng)所進(jìn)行建設(shè)的，而沒收違法收入適用于建筑物、構(gòu)筑物繼續(xù)給違法行為人使用不會(huì)造成社會(huì)不良后果的。 6、建設(shè)工程造價(jià) 法條規(guī)定處以罰款是要通過計(jì)算的，按“建設(shè)工程造價(jià)”一定的百分比，《省條例》規(guī)定建設(shè)工程為“單項(xiàng)工程”或“單體建筑物”。對(duì)“建設(shè)工程”不應(yīng)理解為違法建設(shè)那部分建筑物、構(gòu)筑物，也不應(yīng)理解為按建設(shè)工程造價(jià)一定比例處以罰款即指“單項(xiàng)工程”或“單體建筑物”都是違法的。建設(shè)工程造價(jià)只是計(jì)算罰款的基數(shù)。 二、法律責(zé)任種類的性質(zhì)分析 有的觀點(diǎn)認(rèn)為，法條中規(guī)定的“責(zé)令停止建設(shè)”、“限期改正”、“限期拆除”、“沒收實(shí)物或違法收入”、“罰款”都是行

20、政處罰。 眾所周知，法律責(zé)任包括民事責(zé)任，行政責(zé)任，刑事責(zé)任。而其中行政責(zé)任包括行政處分、行政處罰及為實(shí)施行政處分、行政處罰所必須采取的措施。凡在法律責(zé)任章節(jié)中規(guī)定的責(zé)任簡(jiǎn)單理解成行政處罰是不正確的。筆者認(rèn)為，除了“沒收實(shí)物或違法收入”、“罰款”外是行政處罰的種類外，其他的是行政措施。理由如下: 1、“責(zé)令停止建設(shè)”是讓違法建設(shè)行為停滯于查獲時(shí)的狀態(tài)，還有后步的是否可以采取改正措施或應(yīng)限期拆除的具體處理，是一種行政管理過程中的一種手段，其性質(zhì)應(yīng)是一種行政措施。如認(rèn)定“責(zé)令停止建設(shè)”是一種行政處罰，按《行政處罰法》第三條第二款的規(guī)定，需要走立案、調(diào)查、呈批、告知、送達(dá)處罰決定等程序，違法建設(shè)

21、行為已經(jīng)完成，再“責(zé)令停止建設(shè)”已沒有意義；同時(shí)，“責(zé)令停止建設(shè)”不是最終的處理結(jié)果，對(duì)違法建設(shè)行為還有后續(xù)的具體處罰，同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為作出兩個(gè)處理決定（兩份處罰決定）也是不嚴(yán)肅的。 2、“限期改正”、“限期拆除”也充分體現(xiàn)《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！睆脑摋l文的立法意圖來說，行政處罰不是目的，只是一種手段，其最終目的是要制止和糾正違法行為，教育違法者；停止或糾正違法行為，使其對(duì)國家和人民的利益造成的損失減少到最小的程度，其通過違法行為取得的利益歸于消滅。因此，二十三條條文的含義有兩層

22、：一層是違法行為是存續(xù)的。在查處時(shí)，違法行為還存在，不停止或改正仍還繼續(xù)持續(xù)下去的，有的可即時(shí)改正，如汽車超載，有的需要一定時(shí)間改正，如設(shè)備安裝不符合安全要求。另一層是違法行為已實(shí)施終了，但產(chǎn)生了一定的違法后果，違法后果需要進(jìn)行改正，如損壞城市道路，法律責(zé)任是“責(zé)令停止違法行為，限期改正，并處罰款”?！跋奁诟恼薄ⅰ跋奁诓鸪本褪菍⑦`法建設(shè)行為產(chǎn)生的后果予以消除，達(dá)到糾正違法建設(shè)行為的目的。 2、行政處罰的懲罰性、制裁性的特征決定了行政處罰只能是“沒收實(shí)物或違法收入”、“罰款”。 行政處罰的主要特征是行政處罰帶有懲罰性、制裁性，即對(duì)違法行為課以其所謀求利益之外的一定的人身自

23、由罰、財(cái)產(chǎn)罰?！巴Ｖ菇ㄔO(shè)”“限期改正”、“限期拆除”的結(jié)果是將違法建筑物、構(gòu)筑物處于停滯狀態(tài)、歸于消滅，沒有懲罰性、制裁性，與民事責(zé)任的“停止侵害”、“恢復(fù)原狀”性質(zhì)等同。而沒收實(shí)物或者違法收入、罰款是對(duì)違法建設(shè)的單位或者個(gè)人就帶有相應(yīng)的懲罰、制裁，是在其謀求的非法利益外課以的財(cái)產(chǎn)罰。 3、國務(wù)院法制辦秘書處（2000）134號(hào)的復(fù)函。 2000年12月01日，國務(wù)院法制辦秘書處對(duì)四川省人民政府法制辦公室《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》的答復(fù)：“根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“

24、責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為?！痹冻鞘幸?guī)劃法》第四十條規(guī)定的法律責(zé)任中的“責(zé)令限期拆除”與《城市規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的“限期拆除”性質(zhì)相同。 4、《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類均是具有懲罰性、制裁性的。 《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類有：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留。這些行政處罰雖是較為常見的，但也體現(xiàn)了行政處罰的懲罰性、制裁性。不論是告戒罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、資格罰，還是人身自由罰，都對(duì)違法行為產(chǎn)生的后果之外對(duì)違法行為人所進(jìn)行的懲罰。消除或減輕違法行為造成的后果（改正、拆除行為）是不作為行政

25、處罰種類的，《行政處罰法》第二十七條規(guī)定“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”，只是依法從輕或者減輕處罰的情節(jié)。違法建設(shè)類案件中，違法建設(shè)單位或者個(gè)人拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，不具有行政處罰性質(zhì)。 三、法條規(guī)定的三種違法建設(shè)情形的適用 1、填發(fā)《責(zé)令停止建設(shè)決定書》。 行政執(zhí)法部門在查獲當(dāng)事人涉嫌“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證”進(jìn)行建設(shè)時(shí)，拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片、制作當(dāng)事人筆錄，填寫并送達(dá)《責(zé)令停止建設(shè)決定書》。當(dāng)事人能夠提供充分證據(jù)或在提供相應(yīng)審批手續(xù)且所建造的建筑物不違反審批手續(xù)時(shí)，撤消《責(zé)令停止建設(shè)決定書》；當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，無法提供充分證據(jù)證明其建設(shè)行為是合法的，應(yīng)

26、當(dāng)立案，進(jìn)行調(diào)查取證，查清存在違法事實(shí)的，根據(jù)第二種或第三種情形進(jìn)行處理。當(dāng)事人接到《責(zé)令停止建設(shè)決定書》不停止建設(shè)的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條之規(guī)定，報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門采取查封現(xiàn)場(chǎng)的措施。 當(dāng)事人如強(qiáng)行撕毀封條進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的，其行為性質(zhì)是妨害社會(huì)管理的行為，交由公安機(jī)關(guān)按《治安管理處罰法》的規(guī)定進(jìn)行治安處罰，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。 2、“限期改正，罰款”處罰的適用 通過立案、調(diào)查，當(dāng)事人違法建設(shè)行為的違法事實(shí)查清，基本證據(jù)到位后，應(yīng)進(jìn)行研究行政處罰。當(dāng)事人違法建設(shè)的情節(jié)較輕，而且可以改正的，限期當(dāng)事人進(jìn)行改正，如限期當(dāng)事人向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)審批、限期

27、當(dāng)事人對(duì)違法建設(shè)部位進(jìn)行改造、拆除不符合規(guī)劃許可證范圍部分等。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人應(yīng)課以罰款處罰，按自由裁量因素決定罰款比例。 3、“限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，罰款”的適用 同樣，通過立案、調(diào)查，當(dāng)事人違法建設(shè)行為的違法事實(shí)查清，基本證據(jù)到位后，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的違法建筑物、構(gòu)筑物不能采取改正措施的情況，首選適用限期拆除，能夠拆除的，在限期拆除的同時(shí)決定處以罰款，按自由裁量因素決定罰款比例；不能拆除的，適用沒收并處罰款，根據(jù)違法建筑物、構(gòu)筑物是否可保留當(dāng)事人繼續(xù)使用，而決定是沒收實(shí)物還是沒收非法收入，同時(shí)按自由裁量因素決定罰款比例。 限期拆除不是行政處罰，因而應(yīng)適用罰款的處罰種類

28、；適用沒收雖是處罰種類，按《條例》的規(guī)定，應(yīng)同時(shí)并處罰款。 四、法條的適用地域范圍： 建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法律條文規(guī)定，是指“在城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)建設(shè)的”。因此本法條適用于城市、城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)。在農(nóng)村建設(shè)，取得的是《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，農(nóng)村違法建設(shè)適用的法律責(zé)任的條文是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條。 五、罰款比例的自由裁量因素 影響行政處罰因素很多，違法事實(shí)、性質(zhì)、主觀（動(dòng)機(jī)）、情節(jié)因素、危害后果、規(guī)模程度等。這些因素，有的決定處罰種類，如危害后果，有的決定處罰幅度，如情節(jié)。罰款比例的自由裁量因素，是在行政處罰種類確定后，對(duì)罰款比例成起作用的各種法律

29、事實(shí)。一般而言，因素有以下幾方面：一是《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的情形；二是違法行為的性質(zhì)，是未批先建還是未按規(guī)定建設(shè)；是可改正還是不可改正；三是對(duì)構(gòu)成違法行為主觀、客觀要件有影響的因素，如主觀動(dòng)機(jī)是為獲取非法利益還是因家庭住房確實(shí)存在困難、客觀方面侵占綠地等公共設(shè)施還是在土地權(quán)屬范圍內(nèi)、公然搶建等；四是事后表現(xiàn)是否已達(dá)到教育目的。已自行改正、配合行政機(jī)關(guān)查處有立功表現(xiàn)、隱瞞或虛構(gòu)事實(shí)、提供虛假證據(jù)、阻礙執(zhí)法等。五是社會(huì)危害程度。違法建設(shè)行為引起城市規(guī)劃重大改變、違法行為激起了社會(huì)強(qiáng)烈反響、區(qū)域范圍為首違法建設(shè)等。 決定罰款比例，要從同種性質(zhì)的個(gè)案中比較，按違法行為構(gòu)成要件分析出各案之間的

30、社會(huì)危害程度的差距，按責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t為主，兼顧“處罰與教育相結(jié)合”原則，公平、公正的確定。 六、違法建筑物、構(gòu)筑物不能取得合法物權(quán) 違法建筑物、構(gòu)筑物，是基于違法行為產(chǎn)生的，而行政處罰是對(duì)違法建設(shè)行為的處罰，并不產(chǎn)生違法建筑物合法化的法律效果，因而不可能產(chǎn)生合法物權(quán)的效力。同時(shí)，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的法律責(zé)任，違法建設(shè)行為產(chǎn)生的違法建筑物、構(gòu)筑物，要么改正、要么拆除、違法的建筑物、構(gòu)筑物趨于消滅，不產(chǎn)生物權(quán)效力；沒收實(shí)物，建筑物的所有權(quán)(不是物權(quán))歸國家所有，違法建設(shè)行為人不擁有所有權(quán)，也就沒有物權(quán)；沒收非法收入，雖將建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)保留給當(dāng)事人，但當(dāng)事人取得物權(quán)還是沒有合法的依據(jù)。 筆者對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的理解是粗淺的，而且對(duì)法律責(zé)任的性質(zhì)認(rèn)定、法律責(zé)任的適用更是與當(dāng)前大多數(shù)人的觀點(diǎn)相左。 專心---專注---專業(yè)