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1、丁煌《西方行政學(xué)說史》筆記 第十二講：帕金森的《帕金森定律》6206 第十二講：帕金森的《帕金森定律》 在西方行政學(xué)發(fā)展的很長一個(gè)時(shí)期，對公共行政組織的分析曾一直是專家、學(xué)者的專利，似乎很少有普通百姓關(guān)心這方面的研究，而到了20世紀(jì)的4、50年代，有一位英國作家以諷刺的筆調(diào)、小品文的方式對官僚組織的弊端進(jìn)行了有價(jià)值的剖析，從而使單調(diào)枯燥的組織分析成為廣大民眾在街頭巷尾經(jīng)常談?wù)摰脑掝}。他就是享有“民眾行政理論家”美稱的帕金森。 帕金森其人 帕金森，全稱諾思科特·帕金森，他出生于1909年，是英國著名的行政學(xué)者。帕金森畢業(yè)于英國劍橋大學(xué)伊曼紐爾學(xué)院，曾擔(dān)任新加坡大學(xué)教授、馬

2、來亞大學(xué)的歷史學(xué)教授以及美國哈佛大學(xué)和伊利諾斯大學(xué)的客座教授等職。他常常以諷刺的筆調(diào)、小品文的方式討論行政組織上的一些問題。他有關(guān)這方面問題的文章主要發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》以及《哈潑雜志》等刊物上。1957年他將這方面的文章以專集的形式出版，取名為《帕金森定律及關(guān)于行政的其他研究》。此外，他還有許多歷史。經(jīng)濟(jì)和政治方面的著作。 帕金森定律的主要內(nèi)容 帕金森定律是帕金森在對組織機(jī)構(gòu)的無效活動進(jìn)行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織機(jī)構(gòu)臃腫低效的形成原因的定律。帕金森在組織機(jī)構(gòu)活動中發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)：組織機(jī)構(gòu)所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間并沒有什么聯(lián)系，管理層次的增加也與工作本身無關(guān)。他認(rèn)為

3、，造成這種事實(shí)的原因是由一個(gè)規(guī)律性的動機(jī)所導(dǎo)致的，亦即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時(shí)可資利用的時(shí)間”。這就是所謂的帕金森定律。 為了闡明他的這一定律。帕金森印證了一個(gè)與行政部門的情況極為相似的例子：一位閑來無事的老太太為了給她的外甥女寄一張明信片，足足花了一個(gè)整天的時(shí)間。她用了一個(gè)小時(shí)的時(shí)間找到明信片，又用了一個(gè)小時(shí)尋找眼鏡，用一個(gè)半小時(shí)查對地址，一個(gè)小時(shí)零十五分鐘寫明信片，用二十分鐘的時(shí)間考慮決定到下一條街的郵局去時(shí)是否帶著傘。最后，在經(jīng)歷了這樣以整天的猶豫、焦急和操勞之后，這位老太太還免不了顯得有點(diǎn)疲憊不堪。可見，一個(gè)忙碌的人總共用三分鐘時(shí)間就可以做完的事情，另一個(gè)人用同樣方

4、式去做可能在一天的疑慮、焦慮和勞累之后感到疲憊不堪。因此，帕金森認(rèn)為，工作（特別是日常文書工作）的時(shí)間要求是有彈性的，在所完成的工作與所分配的人員數(shù)目之間顯然很少或者根本就沒有什么聯(lián)系。 在帕金森看來，倘若這位老太太的境況不值得人們大驚小怪，那么行政官員們發(fā)現(xiàn)自己的工作量過渡也就不足為奇了。他指出，“所要完成的事情，其重要性和復(fù)雜性的增加與所要耗費(fèi)的時(shí)間成正比，這一事實(shí)已經(jīng)得到了廣泛承認(rèn)，但是，人們卻很少注意它的廣泛影響，特別是在公共行政領(lǐng)域方面。政治家們和稅收人員曾經(jīng)假定（偶然有疑問的方面），公務(wù)人員總數(shù)的上升必然是所要完成的工作量不斷上升的反映。在對這種信念提出疑問時(shí)，犬儒學(xué)派曾經(jīng)設(shè)

5、想，官員數(shù)量的倍增必然使其中的某些人無事可做，或者使所有的官員縮短工作時(shí)間。但是，這是一個(gè)相信和懷疑的雙方同樣錯(cuò)誤的問題。實(shí)際上，官員數(shù)目和工作相互之間完全沒有關(guān)系。受雇人員總數(shù)的增加是受帕金森定律支配的，工作量是否增加、減少還是消失同樣也是如此。” 帕金森把它提出的帕金森定律概括為兩條（做為動機(jī)要素的）法則：其一是增加部屬的法則，其二是增加工作量的法則。他并且舉例對這兩條法則做了如下解釋： 帕金森說，我們可以假定一名叫做A的公務(wù)人員，他發(fā)現(xiàn)自己工作過重。不管工作過重是否屬實(shí)，這都無關(guān)緊要，但是我們可以順便觀察以下，A的這種感覺（或幻覺）或許很自然地是由他自己精力減退造成的：這是人

6、到中年的正常征兆。在他看來，就一般情況而言，關(guān)于這種真實(shí)的或假想的工作過重的情況，可能有三種補(bǔ)救的辦法：其一是，A可以辭職；其二是，A可以請一位叫做B的同事平均分擔(dān)工作；第三種辦法是，A可以要求兩名下屬給予幫助，他們分別叫做C和D。然而，帕金森認(rèn)為，歷史上可能不會有A同時(shí)選擇三種備選方案的情況。而且前兩種補(bǔ)救的辦法一般也不大可能會被A采用，因?yàn)锳如果辭職，他將失去領(lǐng)取退休金的權(quán)利；如果A任命一個(gè)級別與其相同的B，那么他只會產(chǎn)生一個(gè)自己在W（不久）退休時(shí)晉升到W職位上的對手。這樣一來，A寧可選擇第三種補(bǔ)救辦法，即增加兩名下屬C和D，因?yàn)樗麄兡晟儋Y淺，位居A之下。他們將增加A的重要性，并且當(dāng)工作在

7、C和D之間一分為二時(shí)，A將得到一種好處，即他依然是惟一的一個(gè)能夠同時(shí)掌握他們二者命運(yùn)的人。帕金森認(rèn)為，在這方面，有一點(diǎn)必須認(rèn)識到，即D和C完全是不可分開的，單獨(dú)任命C將是不可能的。為什么這樣說呢？帕金森說，這是“因?yàn)槿绻鸆單獨(dú)同A劃分工作，幾乎可以假定是一種與前面已遭拒絕的B的例子相同的情況；如果C是惟一的繼任人，則會使這種情況更加突出”。因此，帕金森認(rèn)為，下屬的人數(shù)必須是兩個(gè)或兩個(gè)以上，這樣才能使每個(gè)人都適當(dāng)?shù)靥幵谝环N擔(dān)心別人晉升的狀態(tài)之中。而當(dāng)C反過來抱怨工作過重時(shí)（帕金森認(rèn)為C當(dāng)然會這樣做），A將會在C 的同意下，建議任命兩名助手來幫助C。但是，帕金森強(qiáng)調(diào)說，A 在建議任命兩名助手來幫助

8、下屬C的同時(shí)，也必須建議任命兩個(gè)以上的助手來幫助下屬D，只有這樣才能避免出現(xiàn)內(nèi)部摩擦，保持C和D之間的平衡，因?yàn)镃和D的地位是相同的。由于在C和D手下各自由分別需要增加兩名助手，這樣就出現(xiàn)了錄用E、F、G和H的情形，結(jié)果，A自己地位實(shí)際上也有了很大的提高。 據(jù)此，帕金森提出，當(dāng)行政官員對他們自己的工作量感到過重時(shí)，對此問題所采取的措施是受動機(jī)規(guī)律引導(dǎo)的，即“一個(gè)行政官員想增加的是下級而不是對手”，其目的是為了減少組織中的競爭對手，同時(shí)增加部下也可以提高該官員自己的地位。這就是所謂的第一法則——增加部下的法則。 與此同時(shí)，帕金森指出，由于職位上的工作量不變（或略微增大），而人員卻大幅

9、度地增加，這就決定了下屬行政官員們必須互相合作地從事工作。對于以前只需要一二個(gè)人就可以做完的事情，如果分解之后，人為地增加了許多工作量，從而便需要由許多行政人員來共同分擔(dān)。在帕金森看來，就前面所談到的情況而言，以前一名官員所做的工作現(xiàn)在正在由七名官員來做。也就在此時(shí)，第二法則發(fā)生了作用。由于這七個(gè)人相會之間制造了許多工作，每一個(gè)人的時(shí)間都排得滿滿的，并且A的工作實(shí)際上也比以前更加艱巨了。對此，帕金森風(fēng)趣、形象地表述說：“一份新來的文件依次恰當(dāng)?shù)嘏旁诿總€(gè)人的面前，官員E認(rèn)為它屬于F的職權(quán)范圍內(nèi)，而F則將一份作為答復(fù)的草案交給C，C先對草案做了修改，然后又去征求D的意見，而D則要求G處理此事。但是

10、，G此時(shí)正在休假，他又把文件轉(zhuǎn)交給了H，H起草了一份需要由D簽字的備忘錄并且又將文件返回給了C，C相應(yīng)地修改了草案并且將改寫好的文件又送給了A?！? 而A又做了些什么呢？帕金森說：“A總是有理由在沒有讀過的文件上簽字，因?yàn)樗X子里還想著許多其他的問題，例如：當(dāng)A知道明年自己將接任W的職務(wù)時(shí)，他必須決定是讓C還是讓D接任自己的職務(wù)；他不得不同意G的休假，即使嚴(yán)格地說來G還沒有獲準(zhǔn)休假的權(quán)利；他還可能要考慮是否應(yīng)該因?yàn)榻】翟蚨孒去職，因?yàn)镠最近看上去臉色蒼白——并不完全只是由于他家里的困難造成的；而且還有在會議期間給F增加薪水以及E申請調(diào)動到年金部這樣一些令他為難的事情在等著他處理；此外，

11、A還聽說，D在和一個(gè)已婚的打字員談戀愛，誰也不知道為什么G和F互不理睬等諸如此類的瑣碎事。這樣，A可能被促使在C送來的草案上簽字并且著手處理這件事情。但是，A又是一個(gè)十分謹(jǐn)慎的人。當(dāng)他受到他的同事和他資產(chǎn)產(chǎn)生的許多問題的困擾時(shí)——這些問題僅僅是由于這些官員們存在的事實(shí)造成的——他并不是一個(gè)推卸責(zé)任的人。他認(rèn)真讀完了這份草案，刪去了C和H增加的浮華和繁瑣的段落，使這份草案恢復(fù)了最初由精明強(qiáng)干的（似乎也是好爭吵的）F擬定的形式。他改正了英語錯(cuò)誤——這些年輕人寫公文沒有一個(gè)能夠符合語法規(guī)則。最后，A寫出了同樣的答復(fù)。他寫這一答復(fù)時(shí)，好像從C到H這些官員們壓根兒就不存在似的。而已經(jīng)有更多的人用了更多的

12、時(shí)間產(chǎn)生出同樣的結(jié)果，沒有一個(gè)人是懶散無事的，所有的人都盡了最大的努力。在晚上，直到已經(jīng)很晚了，A才最后離開他的辦公室，開始踏上返回伊林的路程。辦公室燈光在深夜最后一次熄滅，標(biāo)示著又一天使人勞累的行政工作結(jié)束了。在最后離開辦公室的人中，A的形象是彎腰駝背、面帶苦笑，這是對成功的一種懲罰。很晚的工作時(shí)間就像灰白色的頭發(fā)一樣。” 由此可見，不僅文件草案、會議記錄和所收到的文件在他們七個(gè)人之間的相互傳閱自然而然地增加了工作量。而且為了保證他們七個(gè)人都能夠努力地工作，A的工作就顯得比以前更加努力、更加費(fèi)時(shí)了。這就是帕金森定律的所謂第二法則，即行政官員彼此之間人為地制造工作、增加工作量的法則。

13、 帕金森以英國海軍部和殖民部為例對這一定律的作用過程進(jìn)行了實(shí)證分析。他說，據(jù)英國海軍預(yù)算透露，在本世紀(jì)的多半個(gè)世紀(jì)中，英國海軍軍艦的數(shù)量和海軍軍官的人數(shù)均有所減少，但是海軍元帥和海軍船塢的官員的人數(shù)卻迅速增加。事實(shí)上，白廳海軍部中的官員在這段時(shí)間里幾乎增加了80%。然而，統(tǒng)計(jì)材料已經(jīng)證明，“在這增加的80%的人數(shù)中完全沒有一個(gè)人是實(shí)實(shí)在在的水兵?！比绻f海軍部的情況比較特殊、復(fù)雜的話，那么與英國海軍部的情況相類似的英國殖民部或許更能說明問題，因?yàn)橹趁癫烤哂休^純粹的行政管理特點(diǎn)。帕金森說，1947年和1954年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，即使在大英帝國的領(lǐng)域急劇縮小的第二次世界大戰(zhàn)之后，英國殖民部行政人員

14、的數(shù)目依然增加了許多。他根據(jù)對有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料的定量分析，提出了一個(gè)可以對帕金森定律進(jìn)行量化說明的數(shù)字公式。他說：“在任何實(shí)際上處于和平時(shí)期的行政部門中，可以預(yù)料其工作人員將按照下列公式增加： 式中：K是通過任命下屬謀求晉升的工作人員數(shù)；L代表任職年齡和退休年齡之間的差異；m是用于答復(fù)部門內(nèi)部的各種文件的人員—小時(shí)數(shù)；N是所轄實(shí)際單位數(shù)；X將是每年所需要的新的工作人員數(shù)。當(dāng)然，數(shù)學(xué)家將會認(rèn)識到，為了發(fā)現(xiàn)增長的比例，他們用X除以上一年的人員總數(shù)并乘以100%,并且，即： 在這里，Y表示原有人員總數(shù)。這一數(shù)字已經(jīng)證明恒定在53>.17%～6.56%之間，而不考慮所完成的工作

15、量（即使沒有完成）發(fā)生的任何變化?！? 通過對帕金森定律的實(shí)證分析，帕金森進(jìn)一步得出結(jié)論說，各級行政機(jī)構(gòu)一旦建立，內(nèi)部勢必設(shè)滿各種委員會、理事會和局、辦、廳，而財(cái)政上比較重要的問題往往則必須通過他們才能解決。這種狀況產(chǎn)生了被帕金森稱之為“煩瑣定律”的典型的委員會工作方式。這種工作方式意味著，在委員會“議事日程上所要討論的問題中，花錢的多少和討論時(shí)間的長短稱反比”。對此，帕金森舉例說，在“煩瑣定律”的影響下，一項(xiàng)關(guān)于原子核反應(yīng)堆價(jià)達(dá)一千萬英鎊的包工合同，只是在形式上提及工程師和地球物理學(xué)家的報(bào)告和計(jì)劃之后，就很快在統(tǒng)一的嗡嗡聲中通過了。帕金森認(rèn)為，在這個(gè)例子中，“煩瑣定律”的作用還由于得到了

16、技術(shù)因素的補(bǔ)充而加強(qiáng)了，這是因?yàn)椋ㄎ瘑T會主席在內(nèi)的一般委員會委員不知核反應(yīng)堆為何物，其余的一般委員則不知核反應(yīng)堆作何用，而真正懂得核反應(yīng)堆的那個(gè)委員，盡管他內(nèi)心對包工合同存有疑慮，而且，對他來說也不存在著上述解釋上的困難，但他還是認(rèn)定不說為妙。不過，當(dāng)議事日程進(jìn)行到討論給本部門職工蓋自行車車棚時(shí)，委員會的所有成員都懂得此刻的議題和金錢的數(shù)目。此時(shí)，他們便竭盡全力爭論，以彌補(bǔ)剛才在核反應(yīng)堆問題上的沉默。這樣一來，討論起碼要持續(xù)45分鐘，最后滿意地取得了節(jié)約100英鎊的成果。 帕金森認(rèn)為，這種委員會工作方式的效率很低，而21人則是委員會低效能系數(shù)的關(guān)鍵。他指出，當(dāng)委員會的人數(shù)達(dá)到21人時(shí)

17、，會議桌兩端就會開始有人交談，發(fā)言的人為了使大家聽得見自己的發(fā)言，不得不站起來說，可是，發(fā)言者一旦雙腳站立，好像是出自習(xí)慣，總要進(jìn)行一番演講。在這種情況下，委員會想要進(jìn)行高效率的工作是不可能的。 帕金森用他的調(diào)查資料和英國官方的統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)證了他的定律，從而使人們承認(rèn)了他的定律，并且用該定律來分析解決組織機(jī)構(gòu)的臃腫問題。帕金森認(rèn)為，從本質(zhì)上來看，機(jī)構(gòu)臃腫的根源來自于組織機(jī)構(gòu)上層中一位掌權(quán)者的“嫉妒病”，這位二流水平的領(lǐng)導(dǎo)，想方設(shè)法使自己的部下成為三流水平的人，而三流水平的第二級領(lǐng)導(dǎo)也在努力地把自己的下級變成四流水平的人，依此類推，組織機(jī)構(gòu)便認(rèn)可了自身的平庸，也不再想與其他強(qiáng)的組織機(jī)構(gòu)競爭

18、。既然組織未作什么創(chuàng)新，也就不會犯什么錯(cuò)誤。而組織機(jī)構(gòu)目標(biāo)的低標(biāo)準(zhǔn)，又保證了組織機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)能取得成功。因此，臃腫的組織機(jī)構(gòu)照樣存在著。 在帕金森看來，除了上述這種對組織特性的評價(jià)方法之外，還有一種比上述方法更容易的評價(jià)方法，即可以根據(jù)組織的物質(zhì)來對組織的特性進(jìn)行評價(jià)。例如，出版社或研究機(jī)構(gòu)常常設(shè)在破舊而又臨時(shí)湊合的地方。然而，這些單位卻業(yè)務(wù)興隆，一片生機(jī)。相比之下缺乏活力和效率的卻是那些給人以莊嚴(yán)而勻稱的外表的行政機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為，現(xiàn)在人們所熟知的是，只有面臨垮臺的那些單位才能實(shí)現(xiàn)完美無瑕的設(shè)計(jì)。而在有激動人心的發(fā)現(xiàn)或進(jìn)步的年代，人們是沒有時(shí)間去規(guī)劃那些完善的辦公樓的。帕金森指出，在公

19、共行政管理中存在著一種傾向，那就是把公共開支花在那些精心設(shè)計(jì)但并不合適的建筑上。他認(rèn)為，建筑的豪華程度與行政的效率高低之間其實(shí)并不必然地成正比關(guān)系，它們在很大程度上還可能成反比關(guān)系。他從正反兩個(gè)方面舉例對這個(gè)問題作了說明。他舉例說，當(dāng)新建在日內(nèi)瓦的國聯(lián)大廈于1937年開放時(shí)，國聯(lián)也就名存實(shí)亡了；大英帝國的擴(kuò)張是在殖民部隨意地使用辦公設(shè)施的時(shí)候；而當(dāng)1875年殖民部搬入精心建造的辦公大樓時(shí)，大英帝國的勢力范圍也就縮小了；在第二次世界大戰(zhàn)期間，戰(zhàn)爭的許多指揮部署是在華盛頓擁擠混雜的辦公樓中進(jìn)行的；當(dāng)?shù)靥幐ゼ醽啺㈧`頓、布局精致的五角大樓建成時(shí)，那是很久以后的事了。他認(rèn)為，事實(shí)上，一切形式的管理都容

20、易浪費(fèi)。在他看來，這是他所謂的帕金森第二定律作用的結(jié)果。所謂帕金森第二定律是指：“開支的增加只是為了抵消進(jìn)款。”例如，大多數(shù)人非常熟悉，家庭在丈夫的收入增加后常常出現(xiàn)的那種現(xiàn)象。他認(rèn)為，這種現(xiàn)象在政府部門中也同樣普遍存在。不過，政府部門和家庭之間的一個(gè)重要的區(qū)別在于，政府在行政管理中的開支額將增加到一貫并不存在的限度，而家庭則不然。盡管帕金森的這種觀點(diǎn)有些過激并且明顯存在著片面性和不良的傾向性，但是我們也應(yīng)該看到，它至少道出了政府機(jī)構(gòu)中存在的某些過分追求形式、一味地追求奢華的不良作風(fēng)。 幾點(diǎn)啟示 帕金森定律的理論正確性如何？是否適合中國的狀況？在此我們不妄作評判。但是帕金森定律基本

21、上指明了臃腫組織機(jī)構(gòu)低效能與組織機(jī)構(gòu)表面上的“偽適應(yīng)癥”是直接相關(guān)的。所謂組織機(jī)構(gòu)的偽適應(yīng)，是指組織機(jī)構(gòu)中官僚化作風(fēng)所支配的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況，即組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，很大程度上不是為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，而是為了保護(hù)和維持組織機(jī)構(gòu)本身內(nèi)部的存在關(guān)系和權(quán)力威信。也就是說，組織機(jī)構(gòu)成員的行為動機(jī)，只是為了滿足組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的所謂制度、條例和個(gè)人利益，而不考慮組織機(jī)構(gòu)整體的目標(biāo)和利益。因而從表面上看，龐大的組織機(jī)構(gòu)始終在忙忙碌碌，而實(shí)際上組織機(jī)構(gòu)的許多活動處在一種作無用功的狀態(tài)。這就是所謂的“偽適應(yīng)”狀態(tài)。 這種組織的偽適應(yīng)狀態(tài)，其必然表現(xiàn)是機(jī)構(gòu)臃腫化，同時(shí)更是官僚主義行為的滋生地。官僚主義行為維持著組織

22、的偽適應(yīng)狀態(tài)，偽適應(yīng)狀態(tài)又保護(hù)者官僚主義行為以合法的名義存在并盛行，這就是官僚主義行為屢禁難止的重要原因之一。 而具體到我們政府的行政管理工作而言，倘若政府在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置或管理方面發(fā)生了帕金森所描述的現(xiàn)象而不予以制止，隨意批準(zhǔn)各層次機(jī)構(gòu)的增人請求，容忍部下無故增加工作量，那么也必然會導(dǎo)致政府的管理機(jī)構(gòu)人為地?cái)U(kuò)充而發(fā)生組織機(jī)構(gòu)的“偽適應(yīng)癥”。一旦政府的管理工作發(fā)生了這種組織機(jī)構(gòu)的“偽適應(yīng)癥”，則此時(shí)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)際上就已經(jīng)嚴(yán)重地偏離了政府組織工作的目標(biāo)，因?yàn)榻M織機(jī)構(gòu)內(nèi)的成員總是會以滿足所謂的規(guī)章制度，小群體利益為前提，而忘記了政府組織工作的整體目標(biāo)和根本目標(biāo)，從而導(dǎo)致官僚主義作風(fēng)盛行，組織機(jī)構(gòu)臃腫、僵硬，低目標(biāo)取向，低效能，使政府組織潛伏危機(jī)。這是政府在組織機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)的自我陶醉下最容易發(fā)生的失誤。 因此，在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理中，應(yīng)嚴(yán)格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責(zé)合理分工的準(zhǔn)則，防止無依據(jù)地增加工作量；同時(shí)還要不斷提高組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，使政府管理機(jī)構(gòu)處在一種“抑制膨脹”的狀態(tài)之中。 PAGE PAGE 1