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1、西方行政學(xué)說史 評(píng)述新公共行政學(xué)之 讀書筆記 姓名：吳文才 學(xué)號(hào)：2015201242 讀書筆記 新公共行政學(xué)是20世紀(jì)60年代末期和70年代產(chǎn)生的一種以公共行政規(guī)范理論為研究重心的公共行政理論。它試圖通過對(duì)傳統(tǒng)公共行政“效率至上”價(jià)值觀的批判和對(duì)“社會(huì)公平”價(jià)值觀的倡導(dǎo)來建立一種將公平與效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來的公共行政新規(guī)范——“社會(huì)性效率”。 丁煌從新公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景，對(duì)“效率至上”觀的反

2、思和批判，對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡及最后強(qiáng)調(diào)公平與效率的的統(tǒng)一這一過程對(duì)新公共行政理論作了闡述。首先是新公共行政學(xué)的產(chǎn)生背景，丁煌認(rèn)為：當(dāng)人類進(jìn)入20世紀(jì)后半葉時(shí)，整個(gè)世界幾乎處在了一種急劇變革和紛擾不安的時(shí)代?？茖W(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展使經(jīng)濟(jì)得到了快速的增長(zhǎng)，但也導(dǎo)致了諸多社會(huì)問題，而傳統(tǒng)的公共行政理論是實(shí)證科學(xué)科學(xué)的產(chǎn)物，它無法指導(dǎo)行政管理的實(shí)踐，應(yīng)對(duì)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展所造成的各種危機(jī)。因此，提倡“社會(huì)公平”的新公共行政就應(yīng)運(yùn)而生了。相對(duì)于傳統(tǒng)行公共行政，他只需回答我們?cè)鯓硬拍軌蚶糜邢薜馁Y源來提供更好的服務(wù)或者我們?cè)鯓硬拍軌蛟捹M(fèi)最少的資金來保持我們的服務(wù)水平。而新公共行政在回答上述兩個(gè)問題之后還要

3、回答這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平。總的來說，新公共行政的使命是對(duì)影響和削弱社會(huì)公平。、出色管理、經(jīng)濟(jì)的和有效率的各種因素和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革。其次是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判，他認(rèn)為效率有兩種基本類型即機(jī)械性效率和社會(huì)性效率，機(jī)械性效率即是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率，它強(qiáng)調(diào)的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。這種效率亦稱“技術(shù)效率”和“生產(chǎn)效率”。傳統(tǒng)公共行政理論的效率觀大致就屬于此類。社會(huì)性效率:即是指以社會(huì)價(jià)值觀念為口標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率，也就是說，效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。新公共行政的興起即代表著這類效率觀的發(fā)展。新公共行政

4、學(xué)正是在不斷地對(duì)傳統(tǒng)公共行政的所謂“效率至上”原則進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”原則的反思和批評(píng)是從理論和實(shí)踐兩個(gè)方而進(jìn)行的。從理論方面來看，新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是政策執(zhí)行的工具，而且還是對(duì)廣大民眾生活的各個(gè)方而都具有決定性影響的重要因素，它擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任。從行政實(shí)踐方而來看，新公共行政學(xué)認(rèn)為，首先，公共行政的最重要的目的在于促進(jìn)人類幸福，然而，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論顯然與這一目的相違背。其次，傳統(tǒng)公共行政的效率觀也促使一些行政學(xué)研究者以機(jī)構(gòu)性效率為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估公共服務(wù)的績(jī)效，這在實(shí)踐中往往導(dǎo)致總體上的而無效率。最后，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論過

5、分迷信效率，造成了長(zhǎng)遠(yuǎn)性的缺乏效率并已經(jīng)明顯地造成了更多的問題?？偠灾?，新公共行政學(xué)者們認(rèn)為，效率雖然在某種層次上有其積極的作用，但是在公共問題的解決上卻一籌莫展，究其原因，這正是由于按照傳統(tǒng)公共行政理論設(shè)計(jì)的政治制度并沒有表達(dá)公共利益，而只是考慮機(jī)械性的量化概念，它未曾顧及到社會(huì)性的公平分配，其結(jié)果往往促使社會(huì)上有組織者、有權(quán)勢(shì)者以及既得利益者受益最多，而造成越來越多且差距日益增大的不公平、不平等現(xiàn)象。再次是對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡，新公共行政強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的，以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。在新公共行政學(xué)者看來，社會(huì)公平是要讓最少受惠的社會(huì)成員獲得最

6、大的利益，即指事實(shí)上的公平，結(jié)果的公平，其所依據(jù)的正是羅爾斯的正義論的觀點(diǎn)。最后，新公共行政學(xué)者強(qiáng)調(diào)公平與效率的些條與統(tǒng)一，一般來說，許多學(xué)者通常認(rèn)為公平與效率之間具有不相容的關(guān)系，似乎兩者不可兼得，然而新公共行政學(xué)者則不然，他們認(rèn)為政策公平地加以運(yùn)作，不僅可以改變經(jīng)濟(jì)行為，而且還有助于效率的提高，公平與效率是相輔相成的。 而康特妮，馬克·霍哲及張夢(mèng)中從時(shí)間順序入手，通過對(duì)新公共行政學(xué)產(chǎn)生的幾次會(huì)議梳理對(duì)新公共行政學(xué)進(jìn)行了總結(jié)。首先是第一次密魯布諾克會(huì)議標(biāo)志著新公共行政的誕生，1968年，12位學(xué)者在錫拉丘茨大學(xué)的密魯布諾克會(huì)議中心召開，此次會(huì)議的召開標(biāo)志著新公共行政學(xué)的誕生，其倡導(dǎo)的主要價(jià)

7、值觀有社會(huì)公平，代表性，響應(yīng)，參與和社會(huì)責(zé)任感。社會(huì)公平有多重含義，然而其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)，他同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。代表性是此次會(huì)議討論的一個(gè)重要話題，懷特認(rèn)識(shí)到代表性肯定是新公共行政的重要組成部分，但不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其它價(jià)值觀以增加積極參與。響應(yīng)性體現(xiàn)在政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求；新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與，它尋求增加在組織機(jī)構(gòu)事務(wù)和公關(guān)政策形成過程中所有公共部門員工的參與。最后是社會(huì)責(zé)任感，新公共行政學(xué)認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行他們的誓言和民事責(zé)任，通過公共服務(wù)的道德和民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感。

8、緊接著，他們總結(jié)了在1968年第一次密魯布諾克會(huì)議之后至1988年之間公共行政發(fā)生的變化，他們認(rèn)為政府沒有成為新公共行政所尋求的響應(yīng)性機(jī)構(gòu)，新公共行政的觀念并沒有如密魯布諾克參會(huì)者所期冀的那樣捕獲住了公眾或?qū)W術(shù)界的注意力，新公共行政并沒有成為管理或新政府的具體組織形式，然而，社會(huì)公平與響應(yīng)性仍然是這一時(shí)期的重要價(jià)值觀。最后是在1988年第二次密魯布諾克會(huì)議的召開，與1968年第一次密魯布諾克會(huì)議相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心價(jià)值觀、相關(guān)性以及目的。對(duì)民主價(jià)值觀和社會(huì)公平的接受變得明朗。所提交的論文滲透了這些觀點(diǎn)，即通過公務(wù)員有意識(shí)的努力和公共服務(wù)的良好形象改善公共服務(wù)。然而，在如何執(zhí)

9、行及公共服務(wù)在市場(chǎng)份額下降和全球化經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何管理方而卻沒有什么努力。依據(jù)霍哲的觀點(diǎn)，密魯布諾克會(huì)議追求了兩個(gè)主要觀點(diǎn)：一是公務(wù)員呼吁參與社會(huì)去，強(qiáng)調(diào)個(gè)人價(jià)值而不是個(gè)人所得。二是公務(wù)員被看做是解決社會(huì)問題的重要紐帶?？偟膩碚f，社會(huì)公平未能達(dá)到新公共行政擁有者所期冀的巔峰。首先，民主和人道主義與資本主義相聯(lián)系的價(jià)值觀有沖突，資本主義追求效率，民主價(jià)值觀追求公共利益的實(shí)現(xiàn)；其次是“社會(huì)公平”從來沒有十分明確的定義，這也對(duì)他的成就構(gòu)成了威脅。最后，新公共行政模型的執(zhí)行需要更廣泛的制度變化。 陳振明則從歷史角度出發(fā)，梳理從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到公共管理學(xué)之間的范式變化。首先是關(guān)于公共行政學(xué)，公

10、共行政學(xué)的傳統(tǒng)形成于本世紀(jì)二三十年代，威爾遜的《行政學(xué)研究》對(duì)行政研究的領(lǐng)域，研究主題，研究方法做了界定，古德諾在政治行政二分原則上做了一定的完善，初步形成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論框架，韋伯的官僚制度理論有構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政的另一思想基礎(chǔ)，使傳統(tǒng)的公共行政學(xué)更加注重正式政府組織及其結(jié)構(gòu)形式的研究。科學(xué)管理學(xué)派的誕生為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)提供了另一個(gè)理論來源，行政學(xué)者將科學(xué)管理的原理、方法和技術(shù)運(yùn)用于公共部門，并利用和發(fā)揮了法約爾的管理職能和管理原則?？偟膩碚f，公共行政學(xué)的傳統(tǒng)包括了如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織機(jī)構(gòu)作為研究的主要領(lǐng)域。第二，政治——行

11、政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，國(guó)家被分解為政治和行政兩種職能。第三，公共行政學(xué)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索，公共行政學(xué)者們大都相信，在行政管理領(lǐng)域存在著一整套與其他科學(xué)相類似的普遍原理或一般原則。第四，公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。以上信念構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本“范式”，它既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制(正式政府組織機(jī)構(gòu))的分析，忽視了對(duì)非正式組織和行政管理過程的研究;它將政治與行政絕然分開，忽視了政治因素對(duì)管理過程的影響;它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及原則;效

12、率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇價(jià)值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視)。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)由于學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。 在20實(shí)際40年代到60年代，公共行政學(xué)傳統(tǒng)信念遭到了大量學(xué)者的批判，這種批評(píng)與轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)致了新公共行政學(xué)與政策科學(xué)的出現(xiàn)，首先是達(dá)爾認(rèn)為公共行政學(xué)傳統(tǒng)遇到了三大難題，一是公共行政學(xué)與規(guī)范價(jià)值的關(guān)系問題，傳統(tǒng)觀公共行政學(xué)將價(jià)值因素排除在學(xué)科研究范圍之外。二是公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。三是公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題，傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究范圍過窄，忽視了公共行政與它的社會(huì)環(huán)境的關(guān)系。新公共行政學(xué)以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)。首先是拋棄

13、了政治——行政二分法的觀點(diǎn)。弗雷德里克森指出政治——行政二分觀點(diǎn)缺乏經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，因?yàn)楣芾碚呒葟氖滦姓?zhí)行也從事政策制定。新公共行政學(xué)者認(rèn)為行政管理者并不是價(jià)值中立的，他們應(yīng)該對(duì)好的管理與社會(huì)會(huì)：公平作出承諾，以此作為價(jià)值、奮斗目標(biāo)或理論基礎(chǔ)。其次，在研究領(lǐng)域及分支的界定上，新公共行政學(xué)也不同于傳統(tǒng)的行政學(xué)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把行政學(xué)研究固定在“預(yù)算”、“人事管理”、“組織與管理”一類的范疇上，過于狹窄。 從20世紀(jì)70年代開始，西方各國(guó)的公共管理遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一種新的公共部門管理理論產(chǎn)生了，其有如下特征：首先，新公共管理學(xué)是一種廣泛而綜合的知識(shí)框架。它突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)

14、代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政策分析、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)科等相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理的研究之中。其次，新公共管理學(xué)拓展了政府管理的研究領(lǐng)域，具有一系列的主題創(chuàng)新，它圍繞公共利益這一核心來展開對(duì)”公共機(jī)構(gòu)與公共部門經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系“問題的研究。再次，新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理或政府管理問題，新公共管理學(xué)主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑和管理學(xué)途徑作為主導(dǎo)，因此其也被稱為以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論。最后，新公共管理學(xué)提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式。它在處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)時(shí)提供一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?？傊?，公共管理學(xué)新范式的出現(xiàn)是對(duì)以往公共行政學(xué)的一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它幾乎改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍及主題，研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和行政管理方式，成了當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流。 但在有些學(xué)者看來，從公共行政到新公共行政在到公共管理并未實(shí)現(xiàn)”范式“的轉(zhuǎn)變，依舊是處于管理行政階段，還未進(jìn)入服務(wù)行政階段。對(duì)社會(huì)的管理還是以政府為單一主體，沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化等。