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1、 行政事業(yè)單位內(nèi)部審計 行政事業(yè)單位內(nèi)部審計研究 作者：王寧朱昌兵李萌李世哲 中國內(nèi)部審計 2010年01期 　　一、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計及特點 　　從經(jīng)濟學角度講，政府職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。行政事業(yè)單位承擔了政府職能中管理社會事務(wù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等重大任務(wù)，是社會發(fā)展與穩(wěn)定的中樞系統(tǒng)，是使用財政資金的主體。公共目的、公共利益、公共行為、公共權(quán)力是行政事業(yè)單位與其他組織的基本區(qū)別。 　　2006年2月28日修訂、2006年6月1日起施行的《中華人民共和國審計法》第二十九條明確規(guī)定：依法屬于審計機關(guān)

2、監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度；其內(nèi)部審計工作應(yīng)當接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督。依此，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計一方面對本單位的財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動進行監(jiān)督控制，另一方面其業(yè)務(wù)要接受國家審計的指導和監(jiān)督。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計主要依據(jù)國家財經(jīng)法律法規(guī)，審查本單位經(jīng)濟活動是否存在違法違規(guī)問題，以維護國家財政資金安全。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計以合法合規(guī)性審計為主，審計內(nèi)容、工作重點與國家審計保持一致，這使行政事業(yè)單位內(nèi)部審計處境尷尬。在市場經(jīng)濟背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計應(yīng)更多地站在本單位立場上為單位的中心工作和整體利益服務(wù)，內(nèi)部審計職能由“監(jiān)督主導型”向“服務(wù)主導型”轉(zhuǎn)變并

3、有效履行，促進加強內(nèi)部治理，規(guī)范財務(wù)收支行為，提高社會效益和經(jīng)濟效益，才能得到領(lǐng)導的重視，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計才能發(fā)展。 　　由于行政事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，其內(nèi)部審計不僅與具有外部性質(zhì)的國家審計、社會審計不同，與其他組織的內(nèi)部審計也不同，具有自身的特點。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計與國家審計的主要區(qū)別在于國家審計對國家負責、對人民負責，具有國家權(quán)力，而行政事業(yè)單位內(nèi)部審計只對本單位負責，主要是為領(lǐng)導決策提供支持，為單位發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)提供保障。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計與社會審計的主要區(qū)別在于社會審計是依據(jù)獨立審計準則，以第三方身份，由獨立的外部機構(gòu)提供、僅針對某一時間范圍內(nèi)的鑒證活動，審計結(jié)果對國家權(quán)

4、力部門或社會公眾負責，權(quán)威性強，但針對性不足、連續(xù)性差。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計是依據(jù)國家財經(jīng)法律法規(guī)以及內(nèi)部審計準則，接受本單位高層委托，由本單位審計人員針對單位決策需求提供的監(jiān)督和咨詢活動，審計結(jié)果主要為單位服務(wù)，針對性強，具有連續(xù)性，但一般不具備權(quán)威性。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計與其他組織內(nèi)部審計的主要區(qū)別在于其他組織，不論是企業(yè)還是社會團體，其目標比較單一，一般體現(xiàn)為經(jīng)濟效益，而行政事業(yè)單位具有宏觀調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、環(huán)境治理等多元目標，并且更多地體現(xiàn)為社會效益，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計必須綜合考慮影響單位目標實現(xiàn)的多方因素，同時，行政事業(yè)單位是公共權(quán)力的執(zhí)行機構(gòu)，其決策、行為涉及國計民

5、生的重要方面，影響范圍廣、力度大，其內(nèi)部審計面臨的難度與需要識別和控制的風險大于其他組織；此外，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與公共管理相結(jié)合，其內(nèi)部審計的方式、方法、程序需要按照單位的管理要求執(zhí)行，不能僅考慮審計技術(shù)不考慮政治影響。 　　二、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計現(xiàn)狀 　　2009年4月，向110多家中央國家機關(guān)及下屬行政事業(yè)單位發(fā)放的內(nèi)部審計情況調(diào)查問卷，回收有效問卷75份；調(diào)查內(nèi)容涉及行政事業(yè)單位的基本信息、內(nèi)部審計機構(gòu)和人員建設(shè)情況、內(nèi)部審計工作情況、風險導向?qū)徲嫷膽?yīng)用等內(nèi)容。調(diào)查對象行政單位占44%，事業(yè)單位占50%，其他單位（包括社會團體、中央部門派出機構(gòu)等）占6%；部委級單

6、位占27%，司局級單位占48%，處級單位占23%，科級單位占2%；1000人以上單位占44%，500人至999人單位占8%，100人至499人單位占33%，100人以下單位占15%。 　?。ㄒ唬┱{(diào)查結(jié)果 　　1、內(nèi)部審計機構(gòu)及人員建設(shè)情況。內(nèi)部審計機構(gòu)情況包括是否設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)以及內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性、人員的編制情況等，人員情況包括人員的學歷背景、職稱、資格證書等。調(diào)查的行政事業(yè)單位，89%設(shè)置了內(nèi)部審計機構(gòu)，其中，設(shè)立獨立機構(gòu)的占50%，設(shè)在紀檢監(jiān)察部門的占15%，設(shè)在財務(wù)部門的占33%，設(shè)在其他部門的占2%。從內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置情況看，絕大部分行政事業(yè)單位設(shè)立了內(nèi)部審計機構(gòu)，特

7、別是500人以上的行政事業(yè)單位，內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置率達到92%，并且有一定的獨立性，但仍有1/3內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置在財務(wù)部門，由分管財務(wù)領(lǐng)導統(tǒng)一管理，制約了內(nèi)部審計獨立性。調(diào)查的內(nèi)部審計人員，具有博士學位的占3%，碩士學位的占23%，本科學位的占60%，大專學歷的占12%，其他學歷的占2%；專業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟專業(yè)占48%，管理專業(yè)占20%，統(tǒng)計專業(yè)占5%，法學專業(yè)占3%，其他專業(yè)占23%；具有高級職稱的占37%（其中，高級會計師占42%、高級審計師占17%、高級經(jīng)濟師占13%、高級工程師占6%、其他高級職稱占22%），中級職稱的占58%（其中，中級會計師占51%、中級審計師占20%、中級經(jīng)濟師占13%

8、、中級工程師占5%、其他中級職稱占11%）；具有相應(yīng)資格證書的占86%，其中，國際注冊內(nèi)部審計師占6%，注冊會計師占9%，獲內(nèi)部審計人員崗位資格證書的人員占80%，其他占5%；內(nèi)部審計人員平均年齡為40歲，大部分人員工作年限在5-20年。從內(nèi)部審計人員情況看，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員具有一定的專業(yè)知識背景且具備相應(yīng)的資格證書，同時有相當?shù)墓ぷ鹘?jīng)驗，是一支發(fā)展?jié)摿艽蟮年犖?，但專業(yè)過于集中，并且具有國際注冊內(nèi)部審計師和注冊會計師的比例太小。 　　2、內(nèi)部審計工作情況。內(nèi)部審計工作情況包括審計方式、審計內(nèi)容和范圍、審計結(jié)果應(yīng)用和審計作用等。對事前、事中和事后審計，按0～10做出明確劃分，其中

9、，0代表全部事前審計，5代表一半是事前事中審計、一半是事后審計，10代表全部是事后審計。調(diào)查結(jié)果為7.28，說明目前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計大部分還是事后審計，事前、事中審計少。從審計模式看，賬項基礎(chǔ)審計和制度基礎(chǔ)審計開展的比較普遍，有近半數(shù)的單位開展過管理導向?qū)徲嫞幸恍﹩挝婚_展過風險導向?qū)徲?，很多單位是多種模式交叉使用。從審計項目看，主要集中在基本建設(shè)投資審計方面，占48%；財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計，占23%；績效審計、內(nèi)部控制與風險管理審計以及專項審計不普遍，其中績效審計只占0.8%。內(nèi)部審計效果的調(diào)查分析結(jié)果表明，絕大多數(shù)審計建議都被采納，揭示問題最多的是損失浪費，在發(fā)現(xiàn)要案線索、移送司

10、法案件和處分當事人等方面效果甚微。內(nèi)部審計作用的調(diào)查結(jié)果表明，內(nèi)部審計人員參與管理活動主要還是內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，也有近半數(shù)參與到經(jīng)濟決策、合同審簽以及物資采購等經(jīng)濟活動中。 　　3、風險導向?qū)徲嫅?yīng)用情況。調(diào)查結(jié)果表明，目前行政事業(yè)單位尚未開展嚴格意義的現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫞贫甓葘徲嬘媱澘紤]更多的是審計資源的有效利用和管理的需要并兼顧審計風險防范。74%的被調(diào)查者認為，內(nèi)部審計在識別組織風險方面比外部審計更具優(yōu)勢，而目前沒有開展風險導向?qū)徲嫷脑蛑饕穷I(lǐng)導不重視和理念落后。對行政事業(yè)單位面臨的主要風險的調(diào)查結(jié)果表明，對公共資源浪費、管理不善和效率低下為主要風險存在高度共識，對貪污腐

11、敗和以權(quán)謀私為主要風險存在分歧，認為是或不是各為半數(shù)。對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計目標的調(diào)查結(jié)果表明，大部分把內(nèi)部審計目標定位在揭露會計賬簿的錯弊上；值得注意的是，有2/3的被調(diào)查者認為揭露管理層舞弊也是內(nèi)部審計的目標，有1/2的被調(diào)查者認為揭示行政管理風險對社會的影響是內(nèi)部審計的目標之一，表明在審計觀念上有所突破。對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計適合開展的審計項目的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，最適合開展的項目順序是：財務(wù)收支審計、專項審計、經(jīng)濟責任審計、績效審計、業(yè)務(wù)審計、風險審計。 　　4、內(nèi)部審計環(huán)境分析。調(diào)查設(shè)計了開放性問題，深入分析促進和制約行政事業(yè)單位內(nèi)部審計發(fā)展的環(huán)境因素，希望獲得合理可行的政策建議。(

12、1)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計發(fā)展滯后的原因。調(diào)查結(jié)果表明，滯后的原因主要是領(lǐng)導觀念落后、不重視，對內(nèi)部審計沒有需求、要求，并導致內(nèi)部審計地位不高、機構(gòu)不獨立、工作定位不明確、制度不完善、內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等一系列問題出現(xiàn)。(2)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計在制約高層管理舞弊方面的作用。調(diào)查結(jié)果表明，半數(shù)被調(diào)查者認為沒有作用或作用不大，主要是由于內(nèi)部審計缺乏獨立性，內(nèi)部審計人員職務(wù)的任免受單位高層領(lǐng)導控制，特別是行政事業(yè)單位官本位思想、人治等仍然起主導作用，在這樣的環(huán)境下開展內(nèi)部審計，對高層管理舞弊無法發(fā)揮監(jiān)督和制約作用。半數(shù)被調(diào)查者持樂觀態(tài)度，認為內(nèi)部審計能夠在這方面發(fā)揮積極作用，內(nèi)部審計可以通過及

13、時發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)違法行為，規(guī)范本單位經(jīng)濟活動，保證高層領(lǐng)導正確決策；內(nèi)部審計可以通過促進內(nèi)部控制建設(shè)，進而規(guī)范高層領(lǐng)導管理行為；內(nèi)部審計還可以起預(yù)防、監(jiān)督和威懾作用。(3)行政事業(yè)單位開展管理導向?qū)徲嫷膬?yōu)勢及其局限性。調(diào)查結(jié)果表明，管理導向?qū)徲嬙谛姓聵I(yè)單位已經(jīng)有所開展，海關(guān)系統(tǒng)的管理導向?qū)徲嬀褪且粋€非常成功的例子。同時，大部分被調(diào)查者認為，目前在行政事業(yè)單位開展管理導向?qū)徲嬕呀?jīng)具備條件。一是行政事業(yè)單位主要從事的是管理活動，而目前決策的科學性偏低，開展管理導向?qū)徲嫹蠁挝还ぷ餍枰６莾?nèi)部審計了解單位內(nèi)部狀況，能夠理性、客觀地分析存在的問題，提出改進建議。三是行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)完備，人才相

14、對集中，管理比較規(guī)范，有利于管理導向?qū)徲嫷拈_展。但行政事業(yè)單位開展管理導向?qū)徲嬕灿幸欢ǖ木窒扌裕饕憩F(xiàn)為：在行政長官制條件下，容易出現(xiàn)管理層凌駕于內(nèi)部控制之上的問題，同時，缺乏對管理活動和決策進行檢查和評價的標準也是限制條件之一。(4)行政事業(yè)單位開展風險導向?qū)徲嫷臈l件。調(diào)查結(jié)果表明，就風險評估而言，大部分被調(diào)查者認為，內(nèi)部審計對單位自身了解深刻，熟悉內(nèi)部管理流程和模式，能夠從全局的角度客觀地對風險進行識別，風險評估指標也更加合理、恰當。但目前由于行政事業(yè)單位的風險與單位、個人的利益沒有直接關(guān)系，行政事業(yè)單位對風險重視不夠，領(lǐng)導風險意識淡薄，使風險導向?qū)徲嬰y以開展；同時，由于風險導向?qū)徲媽I(yè)

15、性強，操作復雜，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員素質(zhì)仍無法滿足需要，因此，目前在行政事業(yè)單位開展風險導向?qū)徲嫍l件還不成熟。 　?。ǘ┱{(diào)查分析結(jié)果 　　1、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)比較完備，內(nèi)部審計人員素質(zhì)有所提高，但要拓寬審計領(lǐng)域，開展績效審計、管理審計、風險導向?qū)徲嫷雀鼮橄冗M的審計項目，尚需在內(nèi)部審計機構(gòu)和人力資源建設(shè)上加大投入。 　　2、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計主要以財務(wù)收支審計為主，大多是事后審計，內(nèi)部審計不論是在審計內(nèi)容、審計技術(shù)還是在審計觀念上都明顯滯后于國家審計和社會審計。 　　3、行政事業(yè)單位管理意識加強，因而管理審計已經(jīng)有所開展，但尚未普及。 　　4、行

16、政事業(yè)單位管理者風險意識淡薄，風險導向?qū)徲嬤€不能被普遍接受。 　　三、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計發(fā)展制約因素分析 　?。ㄒ唬┲贫戎萍s因素 　　1、法律規(guī)范制約。對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計缺乏獨立的法律規(guī)范，只是在《中華人民共和國審計法》第二十九條中，將內(nèi)部審計作為國家審計體系的組成部分，要求在國家審計的指導和監(jiān)督下開展工作；《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，明確了內(nèi)部審計是政府部門和企事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，獨立行使監(jiān)督職能。對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的發(fā)展重在盡快建立健全機構(gòu)，完善國家審計體系，補充國家審計力量，并非完全根據(jù)單位需要產(chǎn)生，一開始就帶有外向服務(wù)和強調(diào)監(jiān)督的色彩。這種片面強調(diào)外向

17、服務(wù)和監(jiān)督職能及作為國家審計基礎(chǔ)而存在的內(nèi)部審計模式，其本身就制約了內(nèi)部審計的發(fā)展空間，也難以取得單位領(lǐng)導的信任和重視，甚至視為異己。同時，國家審計對內(nèi)部審計的指導和監(jiān)督大多停留在“理論上重要，計劃中次要，實際上不要”的狀態(tài)，對內(nèi)部審計的認識也仍停留在查賬、監(jiān)督的層面，制約了內(nèi)部審計職能、范圍和水平等的發(fā)展。此外，在依法行政、建立法治政府和社會主義民主政治的環(huán)境下，公眾對政府進行監(jiān)督的要求日益強烈，國家也通過一系列的法律法規(guī)對科學、合理、高效使用財政資金做出明確而具體的規(guī)定，并且隨著財政體制改革的推進，財政支出管理水平的提高，配套措施基本穩(wěn)定，各項法規(guī)制度逐步健全。這在客觀上促進了行政事業(yè)單位

18、內(nèi)部審計監(jiān)督職能的“弱化”，合法合規(guī)性審計將逐步減少。 　　2、委托責任關(guān)系制約。行政事業(yè)單位履行的是公共受托責任，與企業(yè)不同的是行政事業(yè)單位的利益相關(guān)者雖然明確但不具體，行政事業(yè)單位的公共受托責任很少明確管理績效及戰(zhàn)略風險責任，也不體現(xiàn)公共受托責任關(guān)系的要求。而行政事業(yè)單位層級管理體制，決定內(nèi)部審計只接受單位領(lǐng)導委托開展工作，內(nèi)部審計開展程度也取決于單位領(lǐng)導，如果單位領(lǐng)導對內(nèi)部審計作用沒有認識，內(nèi)部審計就變成可有可無的行為，內(nèi)部審計機構(gòu)也形同虛設(shè)，內(nèi)部審計人員也缺乏開展工作的積極性。行政事業(yè)單位的公共受托責任的特性，制約了內(nèi)部審計職能、作用和范圍等發(fā)揮和拓展。 　　3、獨立性

19、制約。內(nèi)部審計不具有外部審計的權(quán)威性和獨立性，特別是在行政事業(yè)單位，行政首長負責制和任職終身制，內(nèi)部審計人員受人情、關(guān)系、晉升等因素的影響，在相對封閉的環(huán)境下，審計監(jiān)督和評價的獨立性、客觀性受到很大影響，制約了內(nèi)部審計職能作用的發(fā)揮。 　?。ǘ┘夹g(shù)制約因素 　　1、理論水平制約。審計的本質(zhì)是受托責任，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計一方面要幫助上級領(lǐng)導評價其下屬內(nèi)部委托責任的履行，另一方面也是行政事業(yè)單位履行公共受托責任的制度保障，但目前從受托責任的角度對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計職責和作用的理論研究還不多、不深入，使行政事業(yè)單位內(nèi)部審計實踐缺乏有針對性的理論指導。 　　2、技術(shù)方法制約。內(nèi)

20、部審計因其重點在于提高管理水平、服務(wù)領(lǐng)導決策，貫穿于單位的整體活動，且是一個持續(xù)的過程，因此，與外部審計相比，其方式方法更為靈活多樣，同時，針對行政事業(yè)單位管理的特殊性，在工作方式和技術(shù)方法上，應(yīng)該有突破性研究，但目前這種有針對性的研究比較缺乏。此外，先進的技術(shù)方法在行政事業(yè)單位內(nèi)部審計中應(yīng)用不廣泛、不規(guī)范。目前，雖然內(nèi)部控制制度測評、重要性水平測試、審計抽樣等技術(shù)方法在審計實踐中都有應(yīng)用，但規(guī)范性問題一直沒有很好地解決。比如，重要性水平的確定，通常由內(nèi)部審計人員根據(jù)審計經(jīng)驗判斷，存在隨意性，而重要性水平又直接影響到審計樣本量的確定和審計風險的控制；審計抽樣是根據(jù)內(nèi)部審計人員的經(jīng)驗判斷，主要以

21、隨意抽樣為主，沒有采用系統(tǒng)的統(tǒng)計抽樣，造成信賴不足與信賴過度風險共存；風險評估方法應(yīng)用較少。 　　3、信息技術(shù)制約。目前大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)實現(xiàn)會計信息化，審計環(huán)境、審計對象、審計程序、審計內(nèi)容以及審計方法都發(fā)生了改變，但由于觀念和資金等方面的原因，審計信息化建設(shè)遠遠落后于會計信息化建設(shè)，制約了內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型和發(fā)展。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計信息化建設(shè)的出路在于與本系統(tǒng)、本單位整體信息化建設(shè)協(xié)調(diào)一致，特別是與會計信息化建設(shè)一致。 　　四、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計發(fā)展思路 　?。ㄒ唬┕芾韺?qū)徲嬜鳛榻诎l(fā)展目標 　　1、行政事業(yè)單位管理導向?qū)徲嬓枨鬄樾姓聵I(yè)單位內(nèi)部審計職能拓展提供

22、了良好的環(huán)境。管理導向內(nèi)部審計是對行政事業(yè)單位管理活動和相關(guān)行政執(zhí)法活動過程和結(jié)果實施的監(jiān)督，其實質(zhì)是通過對行政事業(yè)單位管理控制審計，評價行政事業(yè)單位管理績效，即管理控制的經(jīng)濟性、效果性和效率性。第一，政府職能轉(zhuǎn)變和社會公眾對政府履行職責監(jiān)督的需要。近年來，為了適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和滿足社會公眾對政府履行職責監(jiān)督的需要，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計開始試行業(yè)務(wù)和管理審計，內(nèi)部審計監(jiān)督范圍由財務(wù)監(jiān)督向財務(wù)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)督轉(zhuǎn)變。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，在政府職能進一步轉(zhuǎn)向提供公共管理和服務(wù)的同時，全球經(jīng)濟一體化、信息通訊技術(shù)的發(fā)展也推動了公民權(quán)利意識的提升，對政府公共受托責任將

23、提出更高的要求，政府對強化管理和提高效益的重要性認識進一步加強。通過開展管理導向內(nèi)部審計，加強對行政事業(yè)單位接受政府委托管理的經(jīng)濟社會事務(wù)的績效管理，提高行政事業(yè)單位公共管理服務(wù)的效率和質(zhì)量，促使行政事業(yè)單位依法、科學使用納稅人的錢及對納稅人負責，不但成為需要，而且成為一種重要途徑。第二，治理腐敗和減少浪費的需要。治理腐敗是黨和政府長期堅持不懈的工作，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計，盡管受自身條件限制及作用有限，但絕不能對腐敗現(xiàn)象視而不見，應(yīng)充分發(fā)揮管理導向?qū)徲嫲l(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢。減少鋪張浪費降低行政成本應(yīng)該是管理導向?qū)徲嫷闹饕康?。?jù)報道，1986～2005年。我國人均負擔的年度行政管理費用由20.5

24、元增加到498元，增長23倍，而同期人均國民生產(chǎn)總值增長14.6倍，行政管理費用超常規(guī)增長與政府鋪張浪費有關(guān)。行政事業(yè)單位通過管理導向?qū)徲?，關(guān)注行政事業(yè)單位的成本核算，重視管理效益，逐步建立健全行政事業(yè)單位管理控制行政經(jīng)費開支的有效機制。第三，先進審計理論指導當前審計實踐的需要。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計實踐與國內(nèi)外內(nèi)部審計理論和實踐水平的差距，需要加強以先進的審計理論指導當前審計實踐。管理導向?qū)徲嬙谪攧?wù)之外的其他業(yè)務(wù)和管理控制領(lǐng)域為單位提供服務(wù)，既是內(nèi)部審計發(fā)展的內(nèi)在要求，也是行政事業(yè)單位充分利用內(nèi)部審計提升管理控制水平的客觀需要。此外，行政事業(yè)單位在內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置、人員配備、制度建立和內(nèi)部審計

25、程序、方法等方面有較好的基礎(chǔ)，為逐步開展管理導向?qū)徲嫶蛳卤匾幕A(chǔ)。 　　2、管理導向?qū)徲媽嵺`為行政事業(yè)單位推動管理導向?qū)徲嬏峁┝俗罴褜崉?wù)。近年來，海關(guān)系統(tǒng)在全國范圍全面開展管理導向?qū)徲?，除了將財?wù)管理列入管理導向?qū)徲嫹秶猓€將五個方面的業(yè)務(wù)管理作為審計重點：一是通關(guān)監(jiān)管，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理、通關(guān)管理和特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管等為重點，檢查通關(guān)監(jiān)管部門履行職責、執(zhí)行有關(guān)政策的情況和效果。二是稅收征管，以征稅管理、商品歸類等為重點，檢查稅收征管制度和風險管理機制的落實情況和效果。三是稅收減免，檢查執(zhí)行國家稅收優(yōu)惠政策和落實減免稅審批制度的情況和效果。四是加工貿(mào)易監(jiān)管，以手冊管理、保稅貨物實際監(jiān)管

26、、內(nèi)銷征稅為重點，檢查加工貿(mào)易監(jiān)管部門履行職責的情況和效果。五是風險管理與稽查，重點檢查稽查部門履行職責，落實風險管理機制和稽查工作條例，加強風險控制的情況與效果。海關(guān)系統(tǒng)開展管理導向?qū)徲嫞诖龠M規(guī)范執(zhí)法和加強管理等方面取得了顯著成效：一是拓寬了審計監(jiān)督范圍。管理導向?qū)徲嬍菍ｊP(guān)業(yè)務(wù)及財務(wù)活動的全面監(jiān)督，涵蓋海關(guān)行政執(zhí)法和內(nèi)部控制等管理活動，較好地對各類貿(mào)易方式的海關(guān)執(zhí)法活動進行全面監(jiān)督，促進海關(guān)系統(tǒng)按照現(xiàn)代管理理念依法管理、科學管理，提升海關(guān)整體管理效能和依法行政水平。二是加大了審計監(jiān)督力度。從檢查業(yè)務(wù)規(guī)章制度健全有效拓展到檢查規(guī)章制度的落實，重點檢查規(guī)章制度執(zhí)行是否到位；從預(yù)警拓展到自查自

27、糾、堵塞漏洞的有效性；從著重發(fā)現(xiàn)個別問題和執(zhí)法薄弱點、對具體問題的整改拓展到發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)性、普遍性問題，并進行實質(zhì)性的原因分析，注重在宏觀層面上對管理體制的健全性和管理活動的有效性進行評估。 　　3、行政事業(yè)單位開展管理導向內(nèi)部審計建議。行政事業(yè)單位管理導向?qū)徲嫅?yīng)以控制管理風險和行政執(zhí)法風險為導向，通過對管理過程和管理結(jié)果的分析復核，對行政事業(yè)單位的決策控制、制度控制、執(zhí)行控制、監(jiān)督控制的經(jīng)濟性、效果性和效率性做出客觀公正評價，對行政事業(yè)單位管理控制和執(zhí)法活動中存在的潛在性風險提出意見和建議，控制和規(guī)避執(zhí)法和管理風險，規(guī)范執(zhí)法和管理行為，預(yù)防執(zhí)法和管理中的腐敗，全面提高行政事業(yè)單位依法行政能

28、力和管理水平，提高領(lǐng)導集體和職能部門的管理控制能力，促進行政事業(yè)單位全面、高質(zhì)量地完成各項工作。此外，行政事業(yè)單位開展管理導向?qū)徲?，既可以針對整個組織的管理活動，也可以針對特定項目、特定業(yè)務(wù)。通過審查與評價管理控制中資源的取得、使用、管理是否節(jié)約及合理，管理決策的恰當性及既定目標實現(xiàn)的程度，管理活動的效率，協(xié)助領(lǐng)導和職能部門改善管理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高管理效率效果，節(jié)約資源，增加價值。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是決策控制，審查與評價依法決策、民主決策和科學決策情況。二是制度控制，審查與評價制度的健全性、有效性。三是執(zhí)行控制，審查與評價對執(zhí)法程序的控制、對執(zhí)法行為的控制和對信息反饋的控制情況。四

29、是監(jiān)督控制，審查與評價自我監(jiān)督、職能監(jiān)督和審計監(jiān)督情況。建立完整、科學、定量與定性相結(jié)合、適合行政事業(yè)單位內(nèi)部審計實際的量化評估指標體系，在審查和評價基礎(chǔ)上進行量化評估，并針對審計評估結(jié)果，提出具有建設(shè)性的建議或意見，為領(lǐng)導決策服務(wù)。 　?。ǘ┈F(xiàn)代風險導向?qū)徲嬜鳛榘l(fā)展方向 　　1、樹立風險和風險管理意識。目前，風險和風險管理意識在行政事業(yè)單位還比較薄弱。審計署審計科研所的審計研究報告表明，73.08%的政府部門沒有建立風險評估機制，65.38%的政府部門沒有建立決策支持系統(tǒng)。政府行政部門的職能主要是彌補市場缺位、配置公共資源和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，而事業(yè)單位作為政府職能的補充，使用公

30、共資金提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位的資金籌集、使用的合法合規(guī)性、科學性和績效水平與所提供的公共管理和公共服務(wù)水平密切相關(guān)，甚至影響社會公平與穩(wěn)定?？梢哉f，行政事業(yè)單位面臨比企業(yè)更廣泛、更深層次的風險。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)樹立風險和風險管理意識，強化行政事業(yè)單位領(lǐng)導風險意識和促進行政事業(yè)單位開展風險管理，提高自身的防錯糾錯能力，建立和實現(xiàn)審計、財務(wù)、紀檢、監(jiān)察聯(lián)動的防范風險機制，最大限度降低決策失誤和損失，既是政府執(zhí)政能力的重要表現(xiàn)，也是推動現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫷幕A(chǔ)保障。行政事業(yè)單位面臨的風險主要有：(1)影響國家利益的戰(zhàn)略風險。行政事業(yè)單位包括權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)和行政

31、、法律執(zhí)行機構(gòu)以及公共政策的制定和執(zhí)行機構(gòu)，在涉及國家利益的戰(zhàn)略決策方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，同時也承擔著巨大的戰(zhàn)略風險，因為任何一項政治、軍事、外交政策都會對國家戰(zhàn)略地位和未來發(fā)展產(chǎn)生影響。從經(jīng)濟角度講，任何一項戰(zhàn)略決策的執(zhí)行效果都可以視為財政資金投入的產(chǎn)出，特別是在資源稀缺和時機短暫的條件下，資金的投入方向和使用效果既是行政事業(yè)單位的經(jīng)濟問題也是政治問題。(2)影響社會利益的公共政策風險。行政事業(yè)單位擁有公共政策或準公共政策的執(zhí)行權(quán)力，在社會主義市場經(jīng)濟下，行政事業(yè)單位的決策直接影響經(jīng)濟社會的各方面。不僅關(guān)系到本單位的前途和利益，而且影響社會各階層的生產(chǎn)、生活，甚至直接影響人們的行為方

32、式。(3)影響部門利益的財務(wù)風險。行政事業(yè)單位是使用公共資金、提供公共服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行單位，必須按照法律法規(guī)政策的要求，嚴格執(zhí)行公共預(yù)算，有義務(wù)保證國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。但目前，行政事業(yè)單位為謀取本部門利益，虛報預(yù)算、挪用擠占財政資金、私設(shè)“小金庫”以及財政資金使用效益低等問題相當普遍，使得國有資金安全、資產(chǎn)完整和信息真實等財務(wù)目標受到嚴峻挑戰(zhàn)，財務(wù)風險加大。(4)影響國家、單位和個人利益的領(lǐng)導者道德風險。目前，行政干預(yù)過度現(xiàn)象非常普遍，造成政府的行政執(zhí)行權(quán)自由裁量權(quán)過大，同時，對行政事業(yè)單位領(lǐng)導缺乏相應(yīng)的責任約束，致使領(lǐng)導干部利用權(quán)力為本單位、甚至個人徇私風險增大，國家、單位和個人的利

33、益都受到損害。 　　2、認識現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫷膬?yōu)越性。(1)貫穿全局，優(yōu)于財務(wù)導向?qū)徲?。在?jīng)濟活動貫穿社會生活各方面的現(xiàn)代社會，行政事業(yè)單位不再是一個孤立的經(jīng)濟體，其內(nèi)外部聯(lián)系急劇增加，僅針對財務(wù)資料及會計信息系統(tǒng)的財務(wù)導向?qū)徲?，難以準確評價單位面臨的各種風險。現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫃膯挝粦?zhàn)略分析出發(fā)，通過檢查發(fā)現(xiàn)潛在高風險區(qū)域和強化風險控制手段以及加強管理，防患于未然，促進整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。(2)長遠規(guī)劃，優(yōu)于管理導向?qū)徲嫛ｏL險分析基于單位戰(zhàn)略發(fā)展目標，突破內(nèi)部審計局限于單位內(nèi)部的特性，把單位置于社會經(jīng)濟大環(huán)境中。風險導向?qū)徲嫹?wù)于單位長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標，相對于管理導向?qū)徲嫹?wù)于單位目前

34、內(nèi)部控制、內(nèi)部管理的咨詢活動，目標更加長遠、效果更加持久。(3)目標一致，優(yōu)于社會審計。內(nèi)部審計開展風險導向?qū)徲?，其?yōu)越性在于內(nèi)部審計人員對單位發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)外環(huán)境、中心作熟悉，對單位戰(zhàn)略風險和財務(wù)風險有更加深刻的認識和理解，并且內(nèi)部審計與單位的整體利益一致，可以把工作重點放在通過有效的風險評估、風險應(yīng)對和控制等促進單位目標的實現(xiàn)，可以與內(nèi)部各有關(guān)部門建立相互協(xié)調(diào)、配合的風險防范機制，提高風險管理水平。(4)連續(xù)互動，優(yōu)于國家審計。風險導向?qū)徲嬛饕譃閼?zhàn)略分析、風險評估及剩余風險的確定（包括具體審計目標確定及實質(zhì)性測試程序計劃）、實質(zhì)性測試執(zhí)行三個階段。內(nèi)部審計實施風險導向?qū)徲?，對?zhàn)略分析和風險

35、評估一般是持續(xù)性和重復性的互動過程，可以獲得更多的信息資源，對信息的利用也更加客觀，優(yōu)于國家審計的一次性或階段性審計模式。 　　3、分析開展現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫷目尚行院途窒扌?。行政事業(yè)單位存在的固有風險對國家社會影響巨大，引入風險導向?qū)徲嫴粌H是審計技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，更是行政事業(yè)單位關(guān)注戰(zhàn)略發(fā)展的需求。在政府職能轉(zhuǎn)變、深化改革的條件下，行政事業(yè)單位開展風險導向?qū)徲嫷目尚行曰揪邆洌?1)政策推動與內(nèi)部需求結(jié)合。行政事業(yè)單位作為行政執(zhí)行機構(gòu)，風險導向?qū)徲嫷耐苿涌梢圆扇∽陨隙碌男姓铒w式開展。同時，隨著民主政治的推進，行政事業(yè)單位管理水平的提高，干部人事制度、考核評價制度等相關(guān)配套措施更加健全

36、、完善，行政事業(yè)單位開展風險導向?qū)徲嫷膬?nèi)部需求不斷提高。(2)審計環(huán)境與理論基礎(chǔ)具備。國內(nèi)外的風險導向?qū)徲嬂碚撗芯恳呀?jīng)相對成熟，風險導向?qū)徲嬜鳛閷徲嫾夹g(shù)方法發(fā)展的一種趨勢，已經(jīng)得到各個國家、職業(yè)界、投資者和政府監(jiān)管機構(gòu)的高度關(guān)注。上海國家會計學院副院長謝榮如說，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門已經(jīng)意識到擴大審計范圍，把管理控制和風險防范作為內(nèi)部審計的重點是其自身生存和發(fā)展的必由之路。此外，行政事業(yè)單位開展風險導向?qū)徲嬕泊嬖谝欢ň窒扌裕?1)受托責任追究制度缺失造成動力不足。目前，雖然大多數(shù)行政事業(yè)單位承擔著公共受托責任，但由于對受托責任的履行沒有明確的衡量指標，也沒有建立受托責任追究制度，因此，盡管行

37、政事業(yè)單位的風險很大，但決策失誤并不需要單位或領(lǐng)導“買單”，行政事業(yè)單位及領(lǐng)導風險管理意識薄弱，對風險導向?qū)徲嬋狈χ鲃拥男枨蟆?2)行政管理模式造成信息不對稱。風險導向?qū)徲嬍腔趯?zhàn)略目標的全面理解所提供的咨詢活動，在一定程度上受管理體制的約束。行政事業(yè)單位嚴格層級關(guān)系，一定程度上限制了內(nèi)部審計人員獲取有效信息的權(quán)限，同時，也增加了舞弊和掩蓋差錯的可能性。因為決策往往由個別人或少數(shù)幾個人決定，如果出現(xiàn)串通舞弊，即“管理層違規(guī)”，內(nèi)部審計人員發(fā)現(xiàn)問題的難度更大。(3)對風險認識不足、重視不夠，造成觀念落后。行政事業(yè)單位尤其是預(yù)算單位，不存在市場競爭和生存危機，普遍缺乏風險意識，領(lǐng)導要求“不出事就

38、行”；對內(nèi)部審計的認識多數(shù)停留在合法合規(guī)性審計上。 　　4、探索現(xiàn)代風險導向?qū)徲嫛?1)提高內(nèi)部審計人員綜合素質(zhì)。首先，要求內(nèi)部審計人員具有風險防范意識，從關(guān)注自身審計風險到關(guān)注單位整體風險，包括戰(zhàn)略風險、政策風險、財務(wù)風險、領(lǐng)導風險等，能夠主動搜集外部信息評估風險，準確形成審計預(yù)期，自如地運用審計分析程序，制定個性化測試方案。其次，要求內(nèi)部審計人員具有全局意識，能夠提交具有建設(shè)性意見的內(nèi)部審計報告，促進單位從過程管理向戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)變，從行為管理向文化管理轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境，不斷提高內(nèi)部控制水平。第三，要求內(nèi)部審計人員具備戰(zhàn)略管理和風險管理的基本知識，能夠靈活應(yīng)用理論知

39、識并具有實際分析執(zhí)行能力等綜合素質(zhì)。(2)了解戰(zhàn)略規(guī)劃和目標制定。行政事業(yè)單位的基本職能是使用公共資金提供公共服務(wù)，其經(jīng)濟活動與業(yè)務(wù)活動密不可分，相關(guān)的利益群體非常廣泛，并且隨著社會民主進程的推進，大多數(shù)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)逐步從主要領(lǐng)導的抽屜走到全體工作人員甚至社會公眾的視野，為內(nèi)部審計人員提供了有力的支持。行政事業(yè)單位風險導向?qū)徲嫅?yīng)當從了解本單位、本行業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃入手，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定審計工作目標，包括長期、中期、短期規(guī)劃和職責范圍、年度工作計劃及要點、細化工作進度、責任到人的具體分工等。(3)戰(zhàn)略系統(tǒng)風險識別。以系統(tǒng)論的方法將行政事業(yè)單位戰(zhàn)略規(guī)劃和工作目標放在單位所處的外部環(huán)境和內(nèi)

40、部環(huán)境中加以分析。值得注意的是，由于行政事業(yè)單位是首長負責制，內(nèi)部審計人員在進行戰(zhàn)略系統(tǒng)風險識別時，要特別關(guān)注戰(zhàn)略系統(tǒng)風險和領(lǐng)導者個人職務(wù)風險的重合問題，這在一定程度上有助于內(nèi)部審計人員獲得工作支持。根據(jù)初步研究結(jié)果，行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略系統(tǒng)風險主要包括：第一，違法違規(guī)風險。這類風險與單位主要領(lǐng)導的個人素質(zhì)密切相關(guān)，往往是由于過多地考慮本部門利益、眼前利益以及領(lǐng)導個人職務(wù)升遷等因素，置本部門、本單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃而不顧出現(xiàn)的一種較為普遍的風險，如挪用公款、私設(shè)小金庫等。這種風險在行政事業(yè)單位普遍存在，只是不同的單位情況不同，表現(xiàn)形式不同，內(nèi)部審計人員在分析這類風險時，必須結(jié)合本單位的實際，確定風險

41、分析的重點。第二，履行職責風險。這類風險主要是受單位整體管理水平的限制而存在的效率和效益風險，如受資金資源限制不能完整履行職責、濫用資金資源導致瀆職、管理不善造成國有資產(chǎn)流失、經(jīng)濟行為履職不當造成不良社會影響、支出效率低下導致績效水平偏低等。第三，代際轉(zhuǎn)移風險。這類風險是行政事業(yè)單位特有的風險，往往是由于領(lǐng)導過多地考慮任職期間的政績，不顧人民群眾的長遠利益和全局利益，片面強調(diào)當期的高速增長而造成的不可持續(xù)發(fā)展，如不可再生資源的耗用、在代際政府之間的分配和占用，產(chǎn)生政府代際風險轉(zhuǎn)移。第四，外部環(huán)境風險。行政事業(yè)單位對外界環(huán)境變化非常敏感，如政策法規(guī)變化、緊急突發(fā)事件、人事調(diào)整、機構(gòu)改革等因素對預(yù)

42、算收入、預(yù)算分配和預(yù)算調(diào)整的影響很大，在進行風險評估時必需準確把握。(4)進行風險環(huán)節(jié)分析并推導審計目標。內(nèi)部審計人員確定了戰(zhàn)略風險關(guān)鍵點后，應(yīng)該通過訪談、信息資料搜集等方式，對風險環(huán)節(jié)進行進一步控制分析，得出剩余風險，并制定具體審計目標和實質(zhì)性測試計劃。這既最大限度地減少了剩余風險，也縮小了審計范圍，節(jié)約有限的審計資源。風險環(huán)節(jié)包括：第一，人為風險。包括單位主要領(lǐng)導對財務(wù)管理和內(nèi)部控制的重視程度；重要人事變動，尤其是分管財務(wù)領(lǐng)導和財務(wù)部門負責人；財務(wù)人員技術(shù)水平和道德水平；部門領(lǐng)導、承辦人的道德品質(zhì)、社會關(guān)系、家庭經(jīng)濟需求等因素對承辦重大經(jīng)濟事項和采購活動的影響等。 第二，計劃風險。包括單

43、位整體和各部門工作計劃制定的科學性、準確性；預(yù)算的科學性和細化程度；計劃制定的科學性和民主程度；重大決策專家參與程度；培訓計劃的合理性；風險預(yù)警計劃和應(yīng)急計劃的周密性和可操作性等。第三，制度風險。包括財務(wù)制度和內(nèi)部控制制度的完備性、合法合規(guī)性、可執(zhí)行性；風險管理和控制制度的完備性；權(quán)限設(shè)置分配合理性；制度透明程度；制度制定程序的合理性和規(guī)范性。第四，執(zhí)行風險。包括對制度的了解程度和執(zhí)行程度；越權(quán)行為的比例等。第五，監(jiān)管風險。包括監(jiān)管人員的能力、獨立性和授權(quán)程度；監(jiān)管所需信息提供的程度；監(jiān)管結(jié)果的信息公開程度。(5)執(zhí)行實質(zhì)性測試程序。實質(zhì)性測試包括分析性程序、全面檢查、抽樣測試。內(nèi)部審計人員可

44、以結(jié)合對剩余風險由低到高的判斷，采取從單獨使用分析性程序到綜合使用分析性程序和詳細測試的方法。(6)提出政策對策建議。內(nèi)部審計人員針對審計發(fā)現(xiàn)問題出具審計報告，列示審計發(fā)現(xiàn)的重大控制弱點、重大控制缺欠、重大會計錯報以及改正情況；同時，應(yīng)當提出促進單位戰(zhàn)略發(fā)展的政策對策，如調(diào)整機構(gòu)設(shè)置、配備合格人員、健全決策程序、完善內(nèi)部控制制度、增加風險管理機制等。 　　總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計要逐步實現(xiàn)管理導向?qū)徲嬒蝻L險導向?qū)徲嫷目缭绞桨l(fā)展。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作水平千差萬別，情況多種多樣，要逐步實現(xiàn)管理導向?qū)徲嬒蝻L險導向?qū)徲嫷目缭绞桨l(fā)展，必須正確認識和評價內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀，一切從實際出發(fā)

45、，不可故步自封，也不可好高騖遠，要在實踐中不斷摸索，逐步開展。已經(jīng)開展管理導向?qū)徲嫷男姓聵I(yè)單位，要進一步總結(jié)和完善，為推廣和發(fā)展夯實基礎(chǔ)；尚未開展管理導向?qū)徲嫷男姓聵I(yè)單位，具備獨立審計機構(gòu)和審計人員的，應(yīng)積極取得領(lǐng)導的理解和支持，探索管理導向?qū)徲?，如績效審計、效益審計、?nèi)部控制審計等：內(nèi)部審計比較薄弱的行政事業(yè)單位，可以在開展財務(wù)收支審計中逐步引入管理導向?qū)徲嬂砟睢Ｍ瑫r，在管理導向?qū)徲嫳容^成熟的行政事業(yè)單位，要進一步深入研究和探索風險導向?qū)徲?，在局部進行試點和探索，積累經(jīng)驗；其他行政事業(yè)單位內(nèi)部審計要關(guān)注風險導向?qū)徲?，加強風險導向?qū)徲嬂碚撗芯浚岳碚撗芯恳龑?、指導實踐。 作者介紹：王寧 朱昌兵 李萌 李世哲，中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局 百度搜索“就愛閱讀”,專業(yè)資料,生活學習,盡在就愛閱讀網(wǎng),您的在線圖書館 27