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1、 《西方行政學(xué)說史》第二版 丁煌 著 導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程 一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生 1、中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化） 2、1845年法科學(xué)家M·A·安培“建立管理國家之科學(xué)”的設(shè)想； 3、1865-68德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）； 4、1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科加以研究。 5、1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進(jìn)一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學(xué)作為一個(gè)新的、獨(dú)立的

2、研究領(lǐng)域得以確立。） 6、1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。行政學(xué)理論體系得以形成。（產(chǎn)生背景） 二、西方行政學(xué)的發(fā)展歷程 多種分段方法： A、丹尼爾·雷恩（管理思想）：科學(xué)管理時(shí)期（19世末20世初）、社會(huì)人時(shí)期（20世紀(jì)20年代）、當(dāng)前時(shí)期（二戰(zhàn)后）； B、臺(tái)灣學(xué)者（行政學(xué)）：傳統(tǒng)理論時(shí)期（X*：1900-30）、行為科學(xué)時(shí)期（Y*：1930-60）、系統(tǒng)理論時(shí)期（Z*，1960后）； C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀(jì)20年代）、成長階段—科學(xué)管理時(shí)期（20年代后）、科學(xué)化時(shí)期（40年代始）； D、教材觀點(diǎn)丁煌《西

3、方行政學(xué)說史》（參照眾多美國學(xué)者之方法），六階段： u西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時(shí)期（1887-1918年）； u西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期（1919-1941年）； u西方行政學(xué)的批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期（1941-1959年）； u西方行政學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用時(shí)期（20世紀(jì)60年代）； u西方行政學(xué) 的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期（20世紀(jì)70年代）； u西方行政學(xué)的總結(jié)與探索時(shí)期（20世紀(jì)80年代） 1、提出與創(chuàng)立時(shí)期：1887-1918 代表人物著作及觀點(diǎn)： 威爾遜：行政學(xué)創(chuàng)始人，《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科； 古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對(duì)政治與行政的分離理論作了進(jìn)

4、一步發(fā)揮； 泰勒：美管理學(xué)者，《科學(xué)管理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)管理； 法約爾：法管理學(xué)者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則） 2、西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期：1919-1941年 這一時(shí)期的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的基本信念，認(rèn)為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟(jì)和效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。 此時(shí)期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對(duì)行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個(gè)基本的理論模式和學(xué)科體系。 代表人物、著作與觀點(diǎn)： 德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉； 美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政

5、學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉； 美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對(duì)公共行政作綜合研究； 英厄威爾：對(duì)行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉； 美國女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動(dòng)態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。 3、轉(zhuǎn)變與批評(píng)時(shí)期：1941-1959 二戰(zhàn)及以后各國行政管理（體制、權(quán)力、職能）隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等變革而發(fā)生了根本變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和基本觀點(diǎn)無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批評(píng)。 主要代表人物和觀點(diǎn)： 美巴納德：最早運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)行政組織進(jìn)行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)

6、說； 美西蒙：對(duì)正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則進(jìn)行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系； 美行政學(xué)者沃爾多：對(duì)行政學(xué)的歷史發(fā)展和內(nèi)容范圍進(jìn)行了全面探討并對(duì)西方行政學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)； 美行政理論家帕金森：對(duì)官僚組織的弊病進(jìn)行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律； 美麥格雷戈：對(duì)人事管理的傳統(tǒng)觀點(diǎn) — X 理論進(jìn)行了總結(jié)與批評(píng)并提出了與之相對(duì)應(yīng)的新觀點(diǎn)— Y 理論； 美林德布羅姆：以漸進(jìn)調(diào)適的觀點(diǎn)對(duì)行政決策的過程、方法進(jìn)行了全面分析，建立了漸進(jìn)決策模式。 4、應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期：20世紀(jì)60年代 這一時(shí)期技術(shù)的發(fā)展對(duì)行政科學(xué)注入了新的

7、活力。行政學(xué)擺脫了對(duì)政治學(xué)的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。 這一時(shí)期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長足的發(fā)展。表現(xiàn)在： A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問題為宗旨）。 B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。 代表性人物： 以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動(dòng)政策科學(xué)突破性發(fā)展； 美彼得：對(duì)官僚組織的特征作了進(jìn)一步分析，提出“彼得原理”； 美里格斯：借用生態(tài)學(xué)方法研究行政系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。

8、5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期：20世紀(jì)70年代 挑戰(zhàn)： 70年代，眾多的社會(huì)政治問題使公眾喪失對(duì)政府的信心，現(xiàn)實(shí)對(duì)行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運(yùn)動(dòng)；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會(huì)需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）。此時(shí)行政學(xué)更加注重政府行政的社會(huì)和政治意義。 創(chuàng)新： 系統(tǒng)論、控制論等管理實(shí)踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進(jìn)一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)； 經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的管理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)管理理論、權(quán)變學(xué)說在政府行政管理實(shí)踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實(shí)可能性。 主要代表人物： 弗雷德里克森：美

9、新公共行政學(xué)者，對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論進(jìn)行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政； 美管理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出著名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式； 美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)管理理論。 6、總結(jié)與探索時(shí)期：20世紀(jì)80年代 80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的、明確的中心和體系。 此時(shí)期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容： 對(duì)本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思； 企業(yè)家政府理論的興起； 政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一； 公共選擇理論影響深遠(yuǎn)； 公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化 和行政環(huán)境等

10、方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。 代表人物： 美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法； 布坎南：以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法探討政府行政問題； 美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。 正確認(rèn)識(shí)西方行政管理思想發(fā)展階段性 （1）發(fā)展的‘交叉性’： u有些學(xué)者或代表人物具有跨時(shí)代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國著名的管理學(xué)者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會(huì)科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。 （

11、2）發(fā)展的回復(fù)性： u行政思想的發(fā)展不是絕對(duì) 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。如：科學(xué)管理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的影響。 u所以，對(duì)于階段劃分及代表人物的認(rèn)識(shí)，不能過于機(jī)械。 第一講：威爾遜的行政學(xué)說 生平與著述美國人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家； 哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多： 1886-1902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究； 1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長； 1910-1913：新澤西州州長； 1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會(huì)通過而失敗）

12、 1924：去世 一、思想淵源與產(chǎn)生背景 1、思想淵源： 受德國行政研究思想的影響： 行政研究在德國很受重視（與當(dāng)時(shí)德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）； 德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想： 在一定程度上對(duì)政治與行政的劃分： 政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志； 行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)； 憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，予行政以權(quán)力。是對(duì)行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動(dòng)，則憲政的權(quán)力就缺而不備。 規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系 任務(wù)： 了解一國國民在特定歷史時(shí)

13、代的“外界實(shí)在”，也即“社會(huì)文化的實(shí)在”的進(jìn)展活動(dòng)；研究如何依靠國家權(quán)力來提高這種外界實(shí)在并使這一提高成為國家人格的自覺意識(shí)； 行政研究體系的三個(gè)部分： 行政組織：行政機(jī)關(guān)的發(fā)展、結(jié)構(gòu)； 行政行為：其自身的獨(dú)特規(guī)律； 行政法規(guī)：“合法”的行政權(quán)、對(duì)行政裁判、行政訴訟加以探討。 2、 威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景 源自對(duì)之前美國盛行的自由放任主義的一種反動(dòng)，也即新民主運(yùn)動(dòng)： 自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是： 金錢與政治的勾結(jié)，金錢力量至上，形成大資本在財(cái)富與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時(shí)期（19世紀(jì)7、80年代）。 19世紀(jì)70年

14、代的新民主運(yùn)動(dòng)： 一場(chǎng)力圖通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。 抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。 反對(duì)政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。 功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運(yùn)動(dòng)視為一種有效的工具而得到重視。 威爾遜新學(xué)說：加強(qiáng)行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)； 競(jìng)選新澤西州州長時(shí)聲稱其上臺(tái)后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個(gè)違憲的州長。 在《國會(huì)制政體》中批評(píng)國會(huì)制的無效與混亂，要求有一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何事情，不論是政

15、府的事情還是做買賣，都必須有一個(gè)人當(dāng)家作主，權(quán)力和對(duì)行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。 總之：力圖通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷，而先前適應(yīng)于早期簡單社會(huì)生活的政府體制卻越來越不適應(yīng)這一要求，因此必須進(jìn)行改革。在此種社會(huì)背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。 二.主要行政思想 1.關(guān)于行政學(xué)研究的必要性 （1）解釋之前為何行政研究不受重視 行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理； 之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。 原因：當(dāng)時(shí)社會(huì)生活簡單，政府職能也簡單； 美國建國之初：只有國務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個(gè)行政部門

16、以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人 1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府職員僅5.4萬人； 1914年聯(lián)邦費(fèi)用達(dá)1.7億美元，1914人員為48.3萬。 （2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴(kuò)大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)很簡單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法。 總之，行政研究提上議事日程，是時(shí)代生活提出的要求，因?yàn)榈?9世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的

17、發(fā)展以及政府職能的擴(kuò)大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。這就是威爾遜所謂“為什么當(dāng)今的行政工作必須是如此認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)；為什么我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的根本原因。 2.關(guān)于行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù) 目標(biāo)有二個(gè)： （1）弄清楚政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù) 即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么； 強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)性”：凡公

18、共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會(huì)組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)” （2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。 即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究內(nèi)容。 特別強(qiáng)調(diào)：行政學(xué)研究不能僅限于“純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對(duì)行政管理的各個(gè)方面開展研究，使行政學(xué)理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。 行政管理學(xué)的目的：總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。 3

19、.關(guān)于行政的實(shí)質(zhì) 威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運(yùn)行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對(duì)象上勾畫出一個(gè)初步框架。 （1）行政管理是什么： “行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。 （2） 行政管理與政治的關(guān)系 行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務(wù)由政治加以確定： 政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖?/p>

20、項(xiàng)”方面的國家活動(dòng)，是政治家的特殊活動(dòng)范圍； 行政管理則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的事情”。 行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個(gè)組成部分； 行政管理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價(jià)值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價(jià)值、政治中的永恒真理直接相關(guān)； 行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。 （3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系 行政在本質(zhì)上不同于憲政制度； 行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對(duì)罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊(duì)等。

21、有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模計(jì)劃并不屬于行政管理的范圍。 憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段； 憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應(yīng)的“行動(dòng)”之間的區(qū)別，因?yàn)樾姓賳T也有其意志以選擇執(zhí)行的手段，并非純粹的被動(dòng)。 二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關(guān)系。 4.指出行政學(xué)研究的歷史淵源 （1）英美兩國缺乏研究行政管理的歷史： 美英兩國的政治史只關(guān)心立法工作、關(guān)心法律的制定和政治評(píng)論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。 （2）對(duì)行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，并且與這些國家的需要相適應(yīng)； （3）必須對(duì)歐洲的行政科學(xué)加以改造，

22、使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國化，能為美國（一個(gè)復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。 5.指出行政學(xué)研究的方法 主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”： 因?yàn)椴煌瑖艺谛姓芾砺毮芊矫娴慕Y(jié)構(gòu)具有很大的相似性； 通過比較，可以更好地了解自己的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)； 應(yīng)大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)而不用擔(dān)心或害怕會(huì)引進(jìn)他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。 主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心。 6.關(guān)于人事行政的思想 豐富的人事行政思想，認(rèn)為“為政在人”，十分關(guān)注美國當(dāng)時(shí)的文官制度改革。 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一： 威

23、氏指出，之所以“提出在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識(shí)又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”。 “我們的理想模式是通過選舉和經(jīng)常性的公開商議，以徹底排隊(duì)武斷和階級(jí)成見，并用這種方式建立一個(gè)具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動(dòng)，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系”。 （2）重視政府官員的素質(zhì)： 認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)： “我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”

24、“必須為文職機(jī)關(guān)的競(jìng)爭考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識(shí)方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊(duì)伍不久即將成為不可缺少的因素。 政府官員應(yīng)具有的素質(zhì)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)： 所謂良好的工作態(tài)度即對(duì)于他們所為之服務(wù)的政府的政策，具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠，真正地為人民服務(wù)，在各方面絕沒有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)。 認(rèn)識(shí)到行為領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)與影響力對(duì)下屬的行為具有重要的作用：“一個(gè)具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”； 提出通過高薪、激勵(lì)等手

25、段提高政府官員的工作質(zhì)量 提高政府官員的工作質(zhì)量：要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認(rèn)真的服務(wù)，使之不僅僅是替他的上級(jí)效勞，同時(shí)要為群體盡力。 如何做到： 高薪：“通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣” 職業(yè)發(fā)展：通過發(fā)展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣； 提高營養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。 7.關(guān)于行政監(jiān)督的思想：指出要以公共輿論監(jiān)督行政管理 指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實(shí)施的有益機(jī)制，是必不可少。 該方面的思想蘊(yùn)含在他對(duì)公共輿論與行政管理之間關(guān)系的分析中。 “在行政管理活動(dòng)中……，公共輿論將起權(quán)

26、威性評(píng)判家的作用”。 “無論是在政治還是在行政方面，為了對(duì)制定基本政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評(píng)是完全安全而有益而不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種監(jiān)督的權(quán)力，但卻使之與一切其他的干擾活動(dòng)分家” “行政管理必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)”。 因此：行政研究應(yīng)當(dāng)為公共輿論發(fā)揮其對(duì)行政管理的監(jiān)督控制作用提供最佳途徑。 8.其他思想 關(guān)于行政體制（政府間關(guān)系）的思想： 主張建立完善的公共行政機(jī)構(gòu)； 要給予地方政府機(jī)構(gòu)以新的生命； 要組建地方分權(quán)制度； 關(guān)于行政倫理的思想： 明確提出行政官員應(yīng)該以良好的態(tài)度為公眾

27、服務(wù)：“嚴(yán)格說來，統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人而已”。 三.簡評(píng) 開行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖。 比較深入地分析、論證了研究國家行政管理和建立行政科學(xué)的必要性和重要性； 較為準(zhǔn)確地揭示了行政學(xué)研究的對(duì)象與實(shí)質(zhì)，明確提出了行政學(xué)研究的目標(biāo)和任務(wù)； 對(duì)諸如人事行政、行政監(jiān)督、行政道德（倫理）等行政學(xué)研究的具體內(nèi)容作了闡述； 對(duì)行政學(xué)研究的應(yīng)該遵循的方法論原則提出了自己獨(dú)到見解。 其思想中的某些觀點(diǎn)至今仍不失精辟，對(duì)當(dāng)今仍有啟示和借鑒作用（如：拿來主義與本地化，揚(yáng)長避短等）。 第二講：古德諾的政治—行政二分法 一、生平與著述 弗蘭克·古德諾（1859-1939）。美

28、國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。 但在西方行政學(xué)史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。 古德諾大學(xué)時(shí)在美國哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對(duì)法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時(shí)近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，出版了《比較行政學(xué)》等書。 此外，古德諾曾任美國政治學(xué)會(huì)的第一任主席。 1913-1914年曾在北京擔(dān)任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此背負(fù)罵名。 1914-1928：任美國約翰·霍普金斯大學(xué)校長，對(duì)該校發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)：學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)生人數(shù)增長四倍。 19

29、00年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。 在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學(xué)傳統(tǒng)，對(duì)威爾遜提出的政治-行政二分法作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表現(xiàn)，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。 他這種創(chuàng)造性的主張對(duì)后來行政學(xué)的獨(dú)立研究有著很大的貢獻(xiàn)。 以《政治與行政》一書中，古德諾通過對(duì)國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對(duì)后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 二

30、、主要思想內(nèi)容 由于受時(shí)代的影響，古德諾并沒有把自己的主要注意力集中在行政部門的具體事務(wù)上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環(huán)境問題。其行政學(xué)思想主要體現(xiàn)在其著作《政治與行政》中。 通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實(shí)現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑。 〈一〉、對(duì)政治—行政二分法的進(jìn)一步闡釋 古德諾以提出政治—行政二分法而聞名。 所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能： “政治”——國家意志的表達(dá)； “行政”——國家意志的執(zhí)行 古德諾對(duì)政治—行政二分法的貢獻(xiàn)

31、，并不在于他提出的這個(gè)“政治—行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻(xiàn)在于：他通過對(duì)‘政治—行政’二分法的進(jìn)一步闡釋： ① 第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。—— 這種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。 ② 第一次指明了這樣一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”。“因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。 這種進(jìn)一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨(dú)創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。 古德諾的第一個(gè)基本觀點(diǎn)：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是

32、純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。 〈二〉對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討 古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。 他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在〈政治與行政〉一書中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。 1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制 （1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制： 他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。 控制方法：A

33、、通過法定制度達(dá)到的，如：英國內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；B、通過法外途徑——如政黨體制——實(shí)現(xiàn)的。例如，在那些“把分別主要承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開”的政府中，如美國，這種控制就是由政黨來完成。 （2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。 古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。因?yàn)檫@種控制一旦超過某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的。 問題的關(guān)鍵是要找出政治對(duì)行政的這種必不可少的控制的恰當(dāng)限度，以真正實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。 如何保持這種恰當(dāng)?shù)目刂葡薅饶?？古德諾的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司

34、法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。 他認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對(duì)狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級(jí)官員）從屬于政治，保證政治對(duì)行政的控制，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。” 古德諾的第二個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性

35、任命官員）。 2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán) 古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。 美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。 在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他認(rèn)為，中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。 即：中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而

36、地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時(shí)則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。 古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。 為避免分裂，中央政府便會(huì)通過加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對(duì)抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。 為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對(duì)集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒有根據(jù)的。 因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。 古德諾的

37、第三個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。 3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié) 如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對(duì)行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。 然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。 但美國的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對(duì)美國政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了仔細(xì)的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)

38、功能，這就是政黨。 政黨問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。 也就是說，通過政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，通過政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。 總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠，美國政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。 這實(shí)際是古德諾對(duì)美國一百多年來奉為神圣不可動(dòng)搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思。 古德諾的第四個(gè)基本觀點(diǎn)：美國的政黨

39、制度對(duì)于保證美國政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。 4、美國加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革 古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來的消極因素。 為達(dá)此目的，古德諾認(rèn)為首先要變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)政府負(fù)起全責(zé)。由于美國政府體制上的原因，行政權(quán)是分散的。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯(cuò)落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對(duì)政府的控制并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于

40、一黨的局面，便造成了責(zé)任不明確的弊病，進(jìn)而必將會(huì)帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個(gè)行政長官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔(dān)負(fù)起全部責(zé)任來。 這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對(duì)政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。 其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國性政黨。 然而，一個(gè)強(qiáng)大的全國性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對(duì)民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認(rèn)為，有必要對(duì)政黨的行為作出規(guī)范，將政黨這個(gè)法外的東西吸收到法律以內(nèi)，

41、加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。 例如，政黨在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因?yàn)榇罅康摹巴庑小庇咳攵鴨适ТM，又使得行政機(jī)構(gòu)整個(gè)兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達(dá)。文官制度的實(shí)行，實(shí)際上是對(duì)政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對(duì)行政控制的適度。 在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來的問題上，古德諾還竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實(shí)行財(cái)務(wù)公開原則，防止政黨和利益集團(tuán)之間的關(guān)系于密切化。 最后，古德諾還認(rèn)為，美國的兩黨

42、制度實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政策作出單一的評(píng)判，這樣往往導(dǎo)致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志 。為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對(duì)人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。 古德諾的第五個(gè)基本觀點(diǎn)：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國應(yīng)更多地采用公民投票之方法。 三、簡評(píng) 在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋； 著重對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。 總體上看，古德諾的

43、行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級(jí)利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評(píng)了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。 因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點(diǎn)的形成，與他所處的時(shí)代以及他所代表的利益造成的。 總體上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。 附：應(yīng)思考的問題 政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？ 古德諾關(guān)注的重點(diǎn)問題是什么？ 古德

44、諾行政學(xué)思想中體現(xiàn)了何種價(jià)值目標(biāo)？ 古德諾在〈政治與行政〉一書中的主要觀點(diǎn)是什么？ 今天應(yīng)如何認(rèn)識(shí)看待古德諾這些行政學(xué)觀點(diǎn)（協(xié)調(diào)、適度控制、中央集權(quán)） 古德諾對(duì)行政學(xué)研究的主要貢獻(xiàn)在哪？對(duì)后人的影響如何？ 古德諾行政學(xué)思想的社會(huì)歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀） 古德諾的觀點(diǎn)多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？ 第三講:泰羅的科學(xué)管理理論 一、生平與著述 出生：1856-1915 ； 職業(yè)：普通工人、職業(yè)管理者、管理思想傳播者； 代表性著作：1911《 科學(xué)管理原理》 其他著作：《 計(jì)件工資制》 、《 工廠管理》 、《 制造業(yè)為什么不歡迎大學(xué)畢業(yè)生》 、〈

45、 效率的福音〉 、〈 科學(xué)管理〉 ； 二、泰羅面臨的問題及其思考： 傳統(tǒng)的管理：經(jīng)驗(yàn)管理+ 經(jīng)驗(yàn)生產(chǎn) 工人為什么磨洋工？（如何提高工廠生產(chǎn)效率） 工人認(rèn)識(shí)偏差：以為提高效率會(huì)減少就業(yè)； 管理制度存在嚴(yán)重缺陷：企業(yè)主不愿為高效率支付高工資； 工人傳統(tǒng)問題：代代相傳的經(jīng)驗(yàn)工作方法 三、泰羅科學(xué)管理思想的主要內(nèi)容 （一）、作業(yè)管理方面 1、工作定額原理（制定科學(xué)的工作方法）： 通過調(diào)查研究的方法科學(xué)地確定工人的工作定額。 時(shí)間研究， 就是研究人們?cè)诠ぷ髌陂g各種活動(dòng)的時(shí)間構(gòu)成，它包括工作日寫實(shí)與測(cè)時(shí)。 工作日寫實(shí)，是對(duì)工人在工作日內(nèi)的工時(shí)消耗情況，按照時(shí)間順序，進(jìn)

46、行實(shí)地觀察、記錄和分析。通過工作日寫實(shí)，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時(shí)利用情況，找出時(shí)間浪費(fèi)的原因，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施。 測(cè)時(shí)，是以工序?yàn)閷?duì)象，按操作步驟進(jìn)行實(shí)地測(cè)量并研究工時(shí)消耗的方法，測(cè)時(shí)可以研究總結(jié)先進(jìn)工人的操作經(jīng)驗(yàn)，推廣先進(jìn)的操作方法，確定合理的工作結(jié)構(gòu)，為制定工作定額提供參考。 動(dòng)作研究，是研究工人干活時(shí)動(dòng)作的合理性，即研究工人在干活時(shí)，其身體各部位的動(dòng)作，經(jīng)過比較、分析之后，去掉多余的動(dòng)作，改善必要的動(dòng)作，從而減少有的疲勞，提高生產(chǎn)率。 所謂科學(xué)工作方法就是前面提到過的在實(shí)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上確定的標(biāo)準(zhǔn)操作方法和采用標(biāo)準(zhǔn)的工具、設(shè)備。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。

47、 2、標(biāo)準(zhǔn)化原理 指工人在工作時(shí)要采用標(biāo)準(zhǔn)的方法，而且工人所使用的工具、機(jī)器、材料和所在工作現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境等等都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化，以利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。 生鐵搬運(yùn)實(shí)驗(yàn)：用鏟的科學(xué)。 3、能力與工作相適應(yīng)原理 即主張一改工人挑選工作的傳統(tǒng)，而堅(jiān)持以工作挑選工人，每一個(gè)崗位都挑選第一流的工人，以確保較高的工作效率。 第一流的工人：能力與意愿 4、差別計(jì)件付酬制 工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。 要在科學(xué)地制定勞動(dòng)定額的前提下，采用差別計(jì)件工資制來鼓勵(lì)工人完成或超額完成定額。如果工人完成或超額完成定額，按比正常單價(jià)高出25%計(jì)酬。不僅超額部分，而且定額內(nèi)的部分也按此單價(jià)計(jì)酬

48、。如果工人完不成定額，則按比正常單價(jià)低20%計(jì)酬。 （二）組織管理方面 1．計(jì)劃與執(zhí)行相分離原理 計(jì)劃職能包括三方面內(nèi)容： ①時(shí)間和動(dòng)作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據(jù) ； ②制定有科學(xué)依據(jù)的勞動(dòng)定額和標(biāo)準(zhǔn)的操作方法，并選用標(biāo)準(zhǔn)工具 ； ③擬定計(jì)劃、發(fā)布指令和命令。 ④把標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況進(jìn)行比較，以便進(jìn)行有效的控制 。 這里計(jì)劃的實(shí)質(zhì)就是管理，計(jì)劃與執(zhí)行相分離就是將管理職能從企業(yè)的生產(chǎn)職能中獨(dú)立出來。 2、職能工長制： 用八個(gè)職能工長取代原來的工長，分權(quán)管理； 管理的例外原則 （最高管理層） 例外原則，就是指企業(yè)的高級(jí)管理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)

49、給下屬管理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對(duì)例外的事項(xiàng)一般也是重要事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。這種例外的原則至今仍然是管理中極為重要的原則之一。 （三）管理哲學(xué)方面 與其說科學(xué)管理是一些原理和原則組成的管理理論，??不如說科學(xué)管理是一種改變當(dāng)時(shí)人們對(duì)管理實(shí)踐重新審視的管理哲學(xué)。他倡導(dǎo)勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。 正如美國管理學(xué)家德魯克指出的那樣：" 科學(xué)管理是一種關(guān)于工人和工作系統(tǒng)的哲學(xué)，總的來說它可能是自聯(lián)邦主義文獻(xiàn)以后，美國對(duì)西方思想做出的最特殊的貢獻(xiàn)。" 三、泰勒科學(xué)管理理論對(duì)西方行政學(xué)發(fā)展和政府管理的影響 1 、行政學(xué)家

50、通過科學(xué)管理來尋求政府的行政效率??： （1 ）美國全國辦公室管理協(xié)會(huì)會(huì)長威廉·亨·萊芬韋爾： 第一個(gè)把泰勒的科學(xué)管理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室管理工作中并取得了很大成功。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學(xué)管理的論文及著作??。 （2 ）莫里斯·盧埃林·庫克 ： 他是泰勒的親密合作者，科學(xué)管理的早期研究者之一。成功地把科學(xué)管理運(yùn)用于市政管理工作中。 （ 3）倫納德·D·懷特 美國著名行政學(xué)家，他更進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理。 2 、美國政府 初期的抵制：對(duì)于科學(xué)管理進(jìn)入聯(lián)邦政府的問題，美國國會(huì)曾進(jìn)行了長達(dá)五年的調(diào)查，由于工會(huì)的抵制，最終結(jié)果是立法禁止進(jìn)入。 后來也將科學(xué)管

51、理運(yùn)動(dòng)提供的科學(xué)原理和方法應(yīng)用于政府的行政管理、精簡政府、調(diào)整機(jī)構(gòu)、促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。 四、評(píng)價(jià) 1、 泰勒科學(xué)管理的二重性 一系列最豐富科學(xué)成就 ； 資產(chǎn)階級(jí)剝削的最巧妙的殘酷手段 ； 2．泰勒科學(xué)管理的貢獻(xiàn) （1 ）泰勒在歷史上第一次使管理從經(jīng)驗(yàn)上升為科學(xué)。 （2 ）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法。 總體上， 泰勒促使了人們對(duì)管理實(shí)踐的重新審視與思考，為管理理論的進(jìn)一步形成和發(fā)展開辟了道路。同時(shí)，泰勒制的現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)管理方法在實(shí)際的生產(chǎn)組織管理中取得了顯著的效果。由于采取了科學(xué)管理的作業(yè)程序和管理方法，推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，使企業(yè)生產(chǎn)效率提高

52、了許多倍。 3．泰勒科學(xué)管理的局限性 （1）泰勒對(duì)工人的看法是錯(cuò)誤的。 （2）泰勒的科學(xué)管理僅重視技術(shù)的因素，不重視人群社會(huì)的因素。 （3）“泰勒制”僅解決了個(gè)別具體工作的作業(yè)效率問題，而沒有解決企業(yè)作為一個(gè)整體如何經(jīng)營和管理的問題 第四講:法約爾的一般管理理論 一、生平與著述： 1841-1925 年；亨利· 法約爾，法國人，1860 年從礦業(yè)學(xué)校畢業(yè)，隨后進(jìn)入一家采礦冶金公司，并在此度過了整個(gè)職業(yè)生涯。從1866 年開始一直擔(dān)任高級(jí)管理職務(wù)。從采礦工程師、礦進(jìn)經(jīng)理，直到公司總經(jīng)理；由一名工程技術(shù)人員逐漸成為專業(yè)的管理者，在實(shí)踐中逐漸形成了自己的管理思想和管理理論，對(duì)管理學(xué)

53、的形成和發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。 代表性著作:< 工業(yè)管理與一般管理>,1916 年. 二、法約爾一般管理理論的主要內(nèi)容 1 、從企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中提練出了管理活動(dòng)并給出了管理的定義 六種基本的企業(yè)活動(dòng)： ① 技術(shù)活動(dòng)( 生產(chǎn)、制造、加工) ； ② 商業(yè)活動(dòng)( 購買、銷售、交換) ； ③ 財(cái)務(wù)活動(dòng)( 資金的籌措和運(yùn)用) ； ④ 安全活動(dòng)( 設(shè)備維護(hù)和職工安全等) ； ⑤ 會(huì)計(jì)活動(dòng)( 指貨物盤存、成本統(tǒng)計(jì)、核算等) ； ⑥ 管理活動(dòng)( 計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五項(xiàng)職能活動(dòng)) 。 “管理是普遍的一種單獨(dú)活動(dòng)，有自己的一套知識(shí)體系，由各種職能構(gòu)成，管理者通過完成各種職能來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的

54、一個(gè)過程。 2、分析了管理工作的五大職能 （1）計(jì)劃： 含義：“計(jì)劃就是探索未來和制定行動(dòng)方案“； 計(jì)劃的重要性：計(jì)劃對(duì)管理工作具有首要的重要性 ； 計(jì)劃應(yīng)具有的特點(diǎn)及對(duì)計(jì)劃的要求： “統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確” 。 計(jì)劃工作對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的特定要求：精明、有經(jīng)驗(yàn)；具有管理人的藝術(shù)、積極性、勇氣、專業(yè)能力、處理事務(wù)的一般知識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)者本身的穩(wěn)定性。 （2）組織 含義：就是確立企業(yè)在物質(zhì)資源和人力資源方面的結(jié)構(gòu)。就是要建立企業(yè)的物質(zhì)和社會(huì)的雙重結(jié)構(gòu)； 重要性：組織是管理的第二要素 ； 組織應(yīng)完成16個(gè)管理任務(wù)； 組織之管理幅度：主張?jiān)诮M織內(nèi)維持一種比較狹窄的管理的幅度。 組

55、織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機(jī)構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機(jī)構(gòu)來協(xié)助高級(jí)管理人員的工作 。 （3）指揮 含義：指揮即運(yùn)用其領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)以推動(dòng)組織業(yè)務(wù)、促使其人員發(fā)揮作用、減少無效耗費(fèi)的過程。 指揮對(duì)于管理工作的意義：指揮是管理的第三個(gè)要素，就是使組織成員的活動(dòng)得到保證 。 有效指揮的具體原則或方法 ：a. 對(duì)職工有深入地了解；b. 淘汰沒有工作能力的人；c. 對(duì)組織和職工之間的協(xié)定要很了解；d. 作出榜樣；e. 對(duì)組織要進(jìn)行定期檢查，并使用概括的圖表來促進(jìn)這項(xiàng)工作；f. 召集主要助手開會(huì)，以便統(tǒng)一指揮和集中精力；g. 不要陷入瑣碎的事務(wù)；h. 力爭使組織成員團(tuán)結(jié)、主動(dòng)

56、、積極和忠誠。 （4）、協(xié)調(diào) 含義：協(xié)調(diào)就是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動(dòng)和力量；就是使事情和行動(dòng)都有合適的比例 。 協(xié)調(diào)的重要性：是管理必不可少的活動(dòng)之一。管理人員通過協(xié)調(diào)，讓組織成員團(tuán)結(jié)一致，使組織的所有活動(dòng)和努力都得到統(tǒng)一和和諧。 協(xié)調(diào)的方法 ：通過組織內(nèi)部有效的信息溝通來進(jìn)行協(xié)調(diào)。 一是應(yīng)定期召開會(huì)議，以便為就組織管理中的問題、進(jìn)程、計(jì)劃等方面交換意見提供機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。 二是在會(huì)議間隔期，使用聯(lián)絡(luò)人員（參謀人員）承擔(dān)聯(lián)絡(luò)工作，以加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào) 。 （5）控制 含義：控制就是要注意一切是否按已制定的規(guī)章和下達(dá)命令進(jìn)行。也即對(duì)各項(xiàng)工作是否按計(jì)劃進(jìn)行隨時(shí)作出反應(yīng)。 重要性：

57、控制的目的在于檢驗(yàn)管理中其他四種要素的在實(shí)際發(fā)揮作用時(shí)是否得當(dāng)。沒有控制，其他四種要素活動(dòng)的效果既得不到驗(yàn)證，也得不到保證。 有效控制的方法 ：一是及時(shí)采取行動(dòng) ；二是檢查人員應(yīng)具備必要的條件 ；三是應(yīng)注意控制的度，避免對(duì)各部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作進(jìn)行過多的干預(yù)，以免造成雙重領(lǐng)導(dǎo)與越權(quán)指揮。 3、提出了十四條管理一般原則 (1)勞動(dòng)分工：勞動(dòng)的專業(yè)化分工可以提高效率 (2)權(quán)力與責(zé)任：二者互為因果 (3)紀(jì)律：紀(jì)律對(duì)于企業(yè)取得成功是絕對(duì)必要的 ； (4)統(tǒng)一指揮 ：一個(gè)下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個(gè)上司的命令； (5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) ：凡是具有同一目標(biāo)的全部活動(dòng)，僅有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和一套計(jì)

58、劃 ； (6)個(gè)人利益服從集體利益； (7)合理的報(bào)酬 ：薪給制度應(yīng)當(dāng)公平，對(duì)工作成績與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎(jiǎng)勵(lì) (8)適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和分權(quán):要根據(jù)本組織的實(shí)際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度; (9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級(jí)管理人員越過上級(jí)權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流,以節(jié)省時(shí)間提高效率; (10)秩序: “凡事各有其位”(各有其位，各稱其位); (11)公平:善意和公道.公道是執(zhí)行已訂立的協(xié)定,善意地對(duì)待員工,關(guān)注平等. (12)保持人員穩(wěn)定:任何組織都有必要鼓勵(lì)職工做長期的服務(wù) (13)首創(chuàng)精神:是創(chuàng)立和推行計(jì)劃的動(dòng)力 (14)人員的團(tuán)結(jié):全體

59、成員的和諧與團(tuán)結(jié)是企業(yè)發(fā)展的巨大力量 4、倡導(dǎo)管理教育 人的管理能力可以通過教育來獲得，可以也應(yīng)該像技術(shù)能力一樣，首先在學(xué)校里，然后在車間里得到 。 指出管理理論具有普遍性，可以用于各個(gè)組織之中。 把管理視為一門科學(xué)。提出在學(xué)校設(shè)置這門課程，并在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域宣傳、普及和傳授管理知識(shí)。以提出一套比較全面的管理理論，并使之得到廣泛運(yùn)用。 三、分析與評(píng)價(jià)： 1 ．法約爾一般管理理論的貢獻(xiàn)： （1 ）系統(tǒng)性，理論性，提供了科學(xué)的理論構(gòu)架，并因而被引入課堂； （2 ）一般性??：可應(yīng)用于工商企業(yè)，政府、教會(huì)、慈善團(tuán)體、軍事組織以及其他各種組織。 （3 ）具體管理原則的實(shí)用

60、性：給實(shí)際管理人員巨大的幫助??； 2 、法約爾一般管理理論的局限性 （1 ）管理原則缺乏彈性，以至于有時(shí)實(shí)際管理工作者無法完全遵守； （2 ）有些概念關(guān)系還有些混亂：如管理與領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。 3、如何看等法約爾的貢獻(xiàn)： （1）他是現(xiàn)代經(jīng)營管理之父 ： 法約爾的一般管理理論是西方古典管理思想的重要代表，它關(guān)于管理過程和管理組織理論的開創(chuàng)性研究，其中特別是關(guān)于管理職能的劃分以及管理原則的描述，對(duì)后來的管理理論研究具有非常深遠(yuǎn)的影響。后來成為管理過程學(xué)派的理論基礎(chǔ)（該學(xué)派將法約爾尊奉為開山祖師），也是以后各種管理理論和管理實(shí)踐的重要依據(jù)，對(duì)管理理論的發(fā)

61、展和企業(yè)管理的歷程均有著深刻的影響。 （2）要正確運(yùn)用其提出的管理原則： 是指導(dǎo)行動(dòng)的靈活信條，而不是一成不變的法則。 教條化的理解只能導(dǎo)出教條化的結(jié)局——管理失效; 要使管理真正有效，還必須積累自己的經(jīng)驗(yàn)，并適宜地掌握合理運(yùn)用這些原則的尺度。 （3）在我國具有現(xiàn)實(shí)意義 計(jì)劃的重要性； 管理教育的重要性； 管理的實(shí)踐性； 第五講：韋伯的官僚組織理論 一、 生平與著述 1.1864-1920, 德國著名學(xué)者，思想家; 2.求學(xué): 良好的家教淵源, 海德堡大學(xué)\ 柏林大學(xué)\ 哥丁根大學(xué), 博士; 3.人生經(jīng)歷豐富: 軍人\ 教授\ 游歷者| 思考者; 4.學(xué)術(shù)

62、研究與著述: 研究領(lǐng)域與范圍: 社會(huì)\ 經(jīng)濟(jì)\ 政治; 代表性著述: 新教倫理與資本主義精神\ 社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論\ 作為職業(yè)的學(xué)術(shù)\ 作為職業(yè)的政治; 5.韋伯關(guān)心的主要問題: 西方文明的獨(dú)特性,即其所特有的因素,并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個(gè)核心的概念:理性\權(quán)威\合法化; 資本主義世界命運(yùn),尤其是資本主義世界中人的發(fā)展:試圖解決資本主義社會(huì)中人所面臨的一些根本問題: ---如何拯救人(的尊嚴(yán))? 即韋伯關(guān)注的核心問題在于:現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系(理性化與自由): 韋伯的結(jié)論:多元論,嘗試式的探索,實(shí)驗(yàn)性,而非馬克思的經(jīng)濟(jì)決定論; 6.影響與聲譽(yù):對(duì)世界歷史產(chǎn)生

63、巨大影響的三個(gè)德國人之一;社會(huì)學(xué)三大奠基人之一;被各科社會(huì)科學(xué)奉為”經(jīng)典作家”; 二.韋伯官僚組織(科層制)思想 (一) 核心概念: 1. 權(quán)力(power): 無視人們的反對(duì), 強(qiáng)使人們服從的能力; 權(quán)力與服從(obedience) 相對(duì)應(yīng); 2. 權(quán)威(Authority): 政當(dāng)化的統(tǒng)治, 是權(quán)力的一種特殊形態(tài), 兩個(gè)特征: (1) 自愿服從; (2) 存在著一套支持統(tǒng)治的正當(dāng)性的信仰體系; 3. 正當(dāng)性(Validity): 指人們?cè)敢夥脑摍?quán)威( 統(tǒng)治) 并根據(jù)該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動(dòng)的可能性, 這種正當(dāng)性可能出于不同的基礎(chǔ): 傳統(tǒng)\ 情感\(zhòng) 某種價(jià)值信念\ 某種

64、成文規(guī)定, 等等; 不同的正當(dāng)性基礎(chǔ), 導(dǎo)致了不同類型的正當(dāng)統(tǒng)治. (二)權(quán)威合法化的方式與組織類型分析 1. 超凡權(quán)威與神秘化組織( 個(gè)人魅力型正當(dāng)統(tǒng)治) 超凡魅力: 來源于別人的崇拜和追隨; 神秘化組織(chrismatic): 這種組織行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于統(tǒng)治者個(gè)人的人格, 它以對(duì)個(gè)人的崇拜迷信為基礎(chǔ); 統(tǒng)治者個(gè)人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品質(zhì), 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 戰(zhàn)爭英雄, 救世主, 政治領(lǐng)袖, 可歸為四類: （1）北歐神話中的熊皮武士, （2）薩滿教的女巫; （3）先知與救世主; （4）文人或知識(shí)分子; u 兩個(gè)特征: –反對(duì)經(jīng)濟(jì)

65、上的考慮(經(jīng)濟(jì)上的平均主義) –內(nèi)在的不穩(wěn)定性; 2.傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)型組織 傳統(tǒng)型權(quán)威: 基于傳統(tǒng)習(xí)慣或世襲得來; 兩種形式: 世襲制與封建制; u特點(diǎn): –A. 統(tǒng)治者與服從者之間往往存在一些自然的親緣關(guān)系,統(tǒng)治者往往具有某種特定的身份; –B. 與特定的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)---即自給自足的家庭經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系; –C. 或多或少帶有一定的宗教特性; 3. 法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型) 法定權(quán)威: 由理性和法律規(guī)定的權(quán)力; 合理—合法化組織: 即以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威( 統(tǒng)治) 的組織; u 在該組織中: –權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部邏輯一致的各種法律規(guī)則以及得到

66、法律授權(quán)的管理人員所發(fā)布的命令,人們對(duì)權(quán)威的服從是由于依法建立的等級(jí)體系,是對(duì)組織規(guī)則的服從,與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的品質(zhì),能力,學(xué)識(shí)關(guān)系不大.不依賴于與個(gè)人有關(guān)的身份或?qū)傩?是一種非人格的權(quán)威統(tǒng)治; –領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在法律上地位平等,都受組織規(guī)則的約束; （1）何為合理化(rationality, 理性): –因?yàn)樗粚ｉT用來作為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段:即組織是精心設(shè)計(jì)的機(jī)器,旨在執(zhí)行某些功能,而機(jī)器上的每一個(gè)部件都為機(jī)器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用; （2） 何為合法化(legitimacy): –因?yàn)榇祟惤M織中有著一系列規(guī)則和程序,一定時(shí)候在組織中擔(dān)任一定職務(wù)的組織成員必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則程序去行使他的權(quán)威; u 韋伯稱這種類型的組織為”官僚制”(bureaucracy), 又譯為” 科層制”, u 韋伯認(rèn)為, 官僚制是一種理想的組織形態(tài), 所謂理想, 并非指” 應(yīng)當(dāng)” 或” 合乎需要”, 而是指組織的一種純粹或標(biāo)準(zhǔn)模式, 一種標(biāo)準(zhǔn)的組織形態(tài); u 官僚制是現(xiàn)代社會(huì)中占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度. 4.韋伯對(duì)三種類型組織的評(píng)價(jià): A. 超凡魅力: 非理性, 過于感情色彩, 過