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第七章 公共事業(yè)的績效管理 與外部評價,1,,學習要點：,公共事業(yè)績效管理 公共事業(yè)管理的外部評價,2,公共事業(yè)管理最直接的結果，就是生產(chǎn)和提供公共事業(yè)產(chǎn)品。公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是一個投入和產(chǎn)出的過程，因而為了生產(chǎn)和提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為公眾服務，決定了公共事業(yè)管理過程必然是追求績效的過程，是績效管理的過程。公共事業(yè)的績效管理是公共事業(yè)部門的內部管理，它既通過管理提高績效，也通過管理不斷地對管理結果做出評估，因而公共事業(yè)績效管理過程也是一個公共事業(yè)管理部門的自我評估過程，即內部評價過程，是以評估促績效，績效和評估的互動過程。,3,進一步看，公共事業(yè)管理的最終目標是保證和提高公眾的基本生活質量和水平，促進社會公共利益。因此，一方面公共事業(yè)管理的績效必須以社會需求的滿足程度和公共利益的增進水平為標準來進行管理和做出自我評價；另一方面，其管理的最終績效必須放到整個社會發(fā)展的背景和公眾滿意程度的背景下，通過客觀的評價標準和方法作出評判。公共事業(yè)管理部門自身績效評估結果與社會評價結果的一致，是最有效率和效益的公共事業(yè)管理。,4,第一節(jié) 公共事業(yè)績效管理,一、公共事業(yè)管理績效理念的樹立和績效管理的形成 二、公共事業(yè)績效管理的基本內涵 三、公共事業(yè)績效管理的價值 四、公共事業(yè)績效評估指標 五、標桿管理在公共事業(yè)績效管理中的應用和作用 六、公共事業(yè)績效管理成功的必須條件,5,一、公共事業(yè)管理績效理念的樹立 和績效管理的形成,形成原因：,第一、作為以政府為核心的公共管理的一個重要組成部分，公共事業(yè)管理部門對績效理念的重視和引入，是社會發(fā)展的迫切要求所導致的從20世紀70—80年代開始的世界范圍內政府改革的直接結果。,6,提高管理績效成為重大任務,政府,公眾,成本,產(chǎn)出（服務）,,,,,7,第二、新型公共事業(yè)管理體制的形成，使績效管理成為公共事業(yè)管理的必須。 具體言之，對新型公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)來說，重視績效和推行績效管理，最直接的原因就是公共事業(yè)產(chǎn)品的以準公共產(chǎn)品為主的屬性，實際上也是公共事業(yè)產(chǎn)品經(jīng)濟屬性的確立。,8,什么是績效管理 ？,所謂績效管理，是指各級管理者和員工為了達到組織目標共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續(xù)循環(huán)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效。,9,二、公共事業(yè)績效管理的基本內涵,（一）公共部門績效管理的概念,美國國家績效評估中的績效衡量小組曾對此下過一個被人們普遍認可的定義：利用績效信息協(xié)助設定同意的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程 。 可見，績效管理的重點不是政府的“投入”而是“產(chǎn)出”，它是“結果導向”的評估過程。,10,（二）我國績效管理幾種典型模式,1、“德能勤績”式 “德能勤績”等方面的考核具有非常悠久的歷史，曾一度被國有企業(yè)和事業(yè)單位在年終考評中普遍采用，目前仍然有不少企業(yè)還在沿用這種思路。,11,2、“檢查評比”式 國內目前績效管理實踐中“檢查評比”式還是比較常見的，采用這種績效管理模式的組織通常情況下基礎管理水平相對較高，組織決策領導對績效管理工作比較重視，績效管理已經(jīng)進行了初步的探索實踐，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗教訓。 “檢查評比”式典型特征是：按崗位職責和工作流程詳細列出工作要求及標準，考核項目眾多，單項指標所占權重很?。辉u價標準多為扣分項，很少有加分項；考核項目眾多，考核信息來源是個重要問題。,12,3、 “共同參與”式 在績效管理實踐中，“共同參與”式績效管理在國有企業(yè)和事業(yè)單位中比較常見，這些組織顯著特征是崇尚團隊精神，公司變革動力不足，公司領導往往從穩(wěn)定發(fā)展角度看問題，不愿冒太大風險?！肮餐瑓⑴c”式績效管理有三個顯著特征：一是績效考核指標比較寬泛，缺少定量硬性指標，這給考核者留出很大余地；二是崇尚360度考核，上級、下級、平級和自我都要進行評價，而且自我評價往往占有比較大的權重；三是績效考核結果與薪酬發(fā)放聯(lián)系不緊密，績效考核工作不會得到大家的極力抵制。,13,4、“自我管理”式 “自我管理”式是世界一流企業(yè)推崇的管理方式，這種管理理念的基礎是對人性的假設堅持“Y”理論。 “自我管理”式顯著特征是：通過制定激勵性的目標，讓員工自己為目標的達成負責；上級賦予下屬足夠的權力，一般很少干預下屬的工作；很少進行過程控制考核，大都注重最終結果；崇尚“能者多勞”的思想，充分重視對人的激勵作用，績效考核結果除了與薪酬掛鉤外，績效考核結果還決定著與員工崗位升遷或降職。,認為員工視工作如休息、娛樂一般自然；如果員工對某些工作做出承諾，他們會進行自我指導和自我控制，以完成任務；一般而言，每個人不僅能夠承擔責任，而且會主動尋求承擔責任；絕大多數(shù)人都具備做出正確決策的能力，而不僅僅管理者才具備這一能力。,14,包括公共事業(yè)管理在內的整個現(xiàn)代公共部門的績效管理活動，可以從發(fā)生順序和功能活動兩個方面進行分析。從發(fā)生的前后順序來看，公共部門的績效管理是一個從績效目標的確立到實施再到檢查評估是否達到目標的完整的系統(tǒng)過程： 第一、績效目標的確立和分解。 第二、績效目標的實施。 第三、績效目標的評估。,（三）公共部門績效管理活動的 基本構成,15,（1）績效評估：目前在公共管理部門中，比較重視的是對組織績效和個人績效結合的評估。 （2）績效衡量：要將組織目標分解為可測量的績效目標。 （3）績效追蹤：對組織績效進行不間斷的觀察、記錄和分析，作為改進依據(jù)。,從功能活動的角度看，公共部門績效管理基本上是由績效評估、績效衡量和績效追蹤三個方面的活動組成的：,16,案例：,高等學校本科教學評估——CIPP模式 （背景一輸入一過程一輸出模式）,17,18,三、公共事業(yè)績效管理的價值,促進公共事業(yè)管理績效的提高。這主要體現(xiàn)在績效管理既是公共事業(yè)管理部門提高管理績效的重要管理工具，同時也是科學的評估工具。,19,（一）績效管理是促進公共事業(yè)管理績效提高的重要的管理工具,公共部門管理客觀上存在投入與產(chǎn)出的關系，公共部門提供公共服務的數(shù)量和質量，根本上取決于這一投入和產(chǎn)出的比例的高低，而績效管理的核心正是將成本與效益相連，力求以最低的成本獲得最大的效益（當然，這一效益不單單是經(jīng)濟效益）。因此，作為一個管理工具，績效管理最重要的莫過于在公共部門的管理中引入了成本——效益機制，切合了公共部門管理的基本需要。尤其是對新型的多元管理主體、多元資金投入，以生產(chǎn)和提供準公共產(chǎn)品為主的公共事業(yè)來說，即本身就帶有準公共性，既要注重社會公平，更必須考慮資金價值的管理來說，就更顯出其重要和必須。,20,這一績效管理的成本——效益機制及對績效的促進，主要是：,“ 結果導向”:績效管理不否認程序和規(guī)則，但一切必須以公共產(chǎn)品的數(shù)量和質量是否滿足公眾的需求來衡量，并根據(jù)結果的需要來組織、落實和協(xié)調管理，從而為減少或克服以往管理的種種弊端開辟了一個路徑。 責任機制：責任機制內含的管理人員的責任落實、資源的優(yōu)化配置及整個組織系統(tǒng)協(xié)調等，在相當程度上，為促進績效提供了可能。,21,（二）績效管理是公共事業(yè)管理科學的評估工具,確定科學的可量化的指標進行管理目標分解和評估是績效管理的基本方式. 績效管理在公共事業(yè)管理部門中的應用，也同時為為公眾即從組織外部正確地認識和評價公共事業(yè)管理的結果提供了可能，并在相當程度上也成為了公眾對公共事業(yè)管理部門進行監(jiān)督，促進公共事業(yè)管理部門提高績效的有效的工具。,22,四、公共事業(yè)績效評估指標,（一）公共部門績效的基本指標 目前，從公共管理既必須重視經(jīng)濟效率，更必須注重社會效率的基本要求出發(fā)，公共部門的績效指標一般有四個基本方面，即4E：經(jīng)濟（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）,23,1、經(jīng)濟,這一指標一般是指公共部門投入到管理項目中的資源水準，涉及的問題是一個公共組織在既定的時間內，在獲取一定的收益或得到一定的產(chǎn)出的情況下，花費了多少錢？而且，作為公共組織尤其政府部門來說，這一指標還包含著其支出即取得結果的花費是不是按照法定的程序進行。,24,2、效率,這一指標所要評價的是一個公共組織在既定的時間和預算投入下，產(chǎn)生了何種公共服務結果。 公共部門的效率包含兩個方面的內容： 一是生產(chǎn)效率； 二是配置效率 。,25,3、效果 （效能）,效果是衡量公共管理結果的另一個重要指標，它關注的問題是：通過實施管理后，公共服務的情況是否有了改善。效果指的是公共服務實現(xiàn)公共管理目標的程度，如福利狀況的改變程度、公共產(chǎn)品使用者滿意程度等，相當程度上，是公共服務符合政策目標的程度。 效果關注的是公共管理的目標或結果，通常是以產(chǎn)出與結果之間的關系進行評價的。效果可以分為兩類：一是現(xiàn)狀的改變程度，如國民受教育的狀況、環(huán)境質量變化程度、交通狀況改變程度等；二是行為的改變幅度，如社會犯罪行為的改善幅度等。,26,27,４、公平,這一指標關注的基本問題，是接受公共服務的團體或個人是否都受到公平的待遇，弱勢群體是否得到了公平對待并享受到所需要的更多的服務。因此，公平指標是對享受公共服團體或個人所質疑的公正性來說的，是對公共管理最重要的本質的實現(xiàn)程度的衡量。,28,29,30,（二）公共事業(yè)績效指標制定分析,第一、社會因素 第二、經(jīng)營性因素 第三、競爭因素 第四、公共事業(yè)產(chǎn)品公共性純度因素,31,五、標桿管理在公共事業(yè)績效管理中的應用和作用,要建立良好的公共部門績效指標，實際上不僅需要明確組織目標，需要進行單位內部或組織內部的比較，更需要進行組織與外部的比較，從而保證所制訂的績效指標體系能通過評估能真正促進組織績效的提高，即不僅僅是組織內部縱向的提高，在組織所在的地區(qū)或行為中也獲得提高。標桿管理就是具有這一功效的重要的管理工具。,32,標桿管理理論,源于20世紀70年代末80年代初，在美國學習日本的運動中，首先開辟標桿管理先河的是施樂公司。施樂公司將標桿管理定義為“一個將產(chǎn)品、服務和實踐與最強大的競爭對手或是行業(yè)領導者相比較的持續(xù)流程”。 施樂公司的羅伯特·開普，是標桿管理的先驅和最著名的倡導者。,33,1976年以后，一直保持著世界復印機市場壟斷地位的施樂遇到了全方位挑戰(zhàn)，如佳能、NEC等公司以施樂的成本價銷售產(chǎn)品且能夠獲利，產(chǎn)品開發(fā)周期、開發(fā)人員分別比施樂短或少50%，施樂的市場份額從82%直線下降到35%。面對競爭威脅，施樂公司最先發(fā)起向日本企業(yè)學習的運動，開展了廣泛、深入的標桿管理。通過全方位的集中分析比較，施樂弄清了這些公司的運作機理，找出了與佳能等主要對手的差距，全面調整了經(jīng)營戰(zhàn)略、戰(zhàn)術，改進了業(yè)務流程，很快收到了成效，把失去的市場份額重新奪了回來。在提高交付定貨的工作水平和處理低值貨品浪費大的問題上，同樣應用標桿管理方法，以交付速度比施樂快3倍的比恩公司為標桿，并選擇14個經(jīng)營同類產(chǎn)品的公司逐一考察，找出了問題的癥結并采取措施，使倉儲成本下降了10%，年節(jié)省低值品費用數(shù)千萬美元。 標桿管理與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟一起并稱為20世紀90年代三大管理方法。,34,（一）基準比較的基本含義及在公共事業(yè)管理中的價值,標桿管理（Benchmarking）又稱基準比較，是在工商企業(yè)界形成的一種卓有成效的管理方法。標桿一詞原系地質人員在測量時，在地形上所作的做為測量參考的符號，因此，所謂標桿管理或基準比較的基本含義，是指實施基準比較方法的單位或組織，主動尋找參照對象，稱之為基準或標桿進行比較。 標桿管理實際上是促進組織學習與改革，提高績效的重要途徑。,35,標桿管理經(jīng)典案例 ——美孚石油公司,美孚石油(Mobil)公司是世界上最著名的公司之一。在1992年，它的年收入就高達670億美元，這比世界上大部分的國家的收入還高，真正是富可敵國。 他們在1992年初做了一個調查，來試圖發(fā)現(xiàn)自己的新空間。當時美孚公司詢問了服務站的4000位顧客什么對他們是重要的，結果發(fā)現(xiàn)：僅有20%的被調查者認為價格是最重要的。其余的80%想要三件同樣的東西：一是快捷的服務，二是能提供幫助的友好員工，三是對他們的消費忠誠予以一些認可。,36,美孚把這三樣東西簡稱為速度、微笑和安撫。美孚的管理層認為：論綜合實力，美孚在石油企業(yè)里已經(jīng)獨步江湖了，但要把這三項指標拆開看，美國國內一定還有做得更好的其他企業(yè)。美孚于是組建了速度、微笑和安撫三個小組，去找速度最快、微笑最甜和回頭客最多的標桿，以標桿為榜樣改造美孚遍布全美的8000個加油站。,37,速度小組鎖定了潘斯克(Penske)公司。 潘斯克公司是給“印地500大賽” (Indy500)提供加油服務的。在電視轉播“印地500大賽”時，觀眾都目睹到這樣的景象：賽車風馳電掣般沖進加油站，潘斯克的加油員一擁而上，眨眼間賽車加滿油絕塵而去。美孚的速度小組經(jīng)過仔細觀察，總結了潘斯克之所以能快速加油的絕招：這個團隊身著統(tǒng)一的制服，分工細致，配合默契。而且潘斯克的成功，部分歸功于電子頭套耳機的使用，它使每個小組成員能及時地與同事聯(lián)系。,38,于是，速度小組提出了幾個有效的改革措施：首先是在加油站的外線上修建?？奎c，設立快速通道，供緊急加油使用；加油站員工佩帶耳機，形成一個團隊，安全島與便利店可以保持溝通，及時為顧客提供諸如汽水一類的商品；服務人員保持統(tǒng)一的制服，給顧客一個專業(yè)加油站的印象?！八麄兛偘盐覀冋`認為是管理人員，因為我們看上去非常專業(yè)?！狈諉T阿爾比·達第茨說。,39,微笑小組鎖定了 麗嘉-卡爾頓酒店 作為溫馨服務的標桿。 麗嘉-卡爾頓酒店號稱全美最溫馨的酒店，那里的服務人員總保持招牌般的甜蜜微笑，因此獲得了不尋常的顧客滿意度。美孚的微笑小組觀察到，麗嘉-卡爾頓酒店對所有新員工進行了廣泛的指導和培訓，使員工們深深銘記：自己的使命就是照顧客人，使客人舒適。 現(xiàn)在，用加油站服務生約翰的話說：“在顧客準備駛進的時候，我已經(jīng)為他準備好了汽水和薯片，有時我在油泵旁邊，準備好高級無鉛汽油在那兒等著，他們都很高興———因為你記住了他們的名字。”,40,全美公認的回頭客大王是“家庭倉庫”公司。安撫小組于是把它作為標桿。他們從“家庭倉庫”公司學到：公司中最重要的人是直接與客戶打交道的人。沒有致力于工作的員工，你就不可能得到終身客戶。這意味著要把時間和精力投入到如何雇傭和訓練員工上。而過去在美孚公司，那些銷售公司產(chǎn)品，與客戶打交道的一線員工傳統(tǒng)上被認為公司里最無足輕重的人。 安撫小組的調查改變了美孚公司以往的觀念，現(xiàn)在領導者認為自己的角色就是支持這些一線員工，使他們能夠把出色的服務和微笑傳遞給公司的客戶，傳遞到公司以外。,41,美孚在經(jīng)過標桿管理之后，他們的顧客一到加油站，迎接他的是服務員真誠的微笑與問候。所有服務員都穿著整潔的制服，打著領帶，配有電子頭套耳機，以便能及時地將顧客的需求傳遞到便利店的出納那里。希望得到快速服務的顧客可以開進站外的特設通道中，只需要幾分鐘，就可以完成洗車和收費的全部流程。這樣做的結果是：加油站的平均年收入增長了10%。,42,（二）標桿管理的程序,（1）決定哪個單位或流程將會是比較的標的物； （2）找出衡量成本、品質及效率的指標； （3）針對每個標桿，找出表現(xiàn)最好的其他單位； （4）衡量這些表現(xiàn)最好的單位的表現(xiàn)； （5）衡是或界定自己的組織和最好的表現(xiàn)者之間的績效差距； （6）決定縮小績效差距的行動方案； （7）執(zhí)行方案并追蹤考核。,43,六、公共事業(yè)績效管理成功的必須條件,第一、組織領導必須有對績效管理的價值有足夠的認識和重視，必須對組織實施績效管理積極支持。 第二、必須具有制訂績效指標的專業(yè)性人才。 第三、要將績效管理制度化。。,44,第二節(jié) 公共事業(yè)管理的外部評價,一、公共事業(yè)管理的社會評價 二、公共事業(yè)管理的公眾滿意評價,45,46,一、公共事業(yè)管理的社會評價,公共事業(yè)管理的社會評價，是從公共事業(yè)管理結果對社會發(fā)展目標所作貢獻與影響進行的評價。這是從公共事業(yè)管理外部，而且主要由非公共事業(yè)管理機構來進行的評價。這種評價是把公共事業(yè)管理的結果放在整個社會的發(fā)展中，從全社會的角度出發(fā)，分析評判公共事業(yè)管理的最終結果對社會發(fā)展目標的影響程度，從各個方面綜合評價其結果對社會發(fā)展的貢獻。,47,（一）公共事業(yè)管理社會評價指標,１．公共事業(yè)管理社會評價的基本指標 對公共事業(yè)管理的社會評價，其基本的指標是效率、效果和公共職責的履行。 社會評價中的效率，仍然是公共事業(yè)管理機構的投入和產(chǎn)出的問題 。 社會評價中的效果，主要是看公共事業(yè)管理機構管理結果與目標的吻合程度 。,48,社會評價中的公共職責的履行，一是看公共事業(yè)管理機構管理結果是否體現(xiàn)了公共事業(yè)管理的本質要求，同時要分析公共事業(yè)管理機構是否對管理結果負責；二是看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共事業(yè)管理機構是否公開回應了來自社會各方面的的要求，同時，是否回答了公眾的查詢和提問，因為公共事業(yè)管理機構作為涉及公共利益的管理機構，除涉及國家機密或法律所規(guī)定的保密內容外，其工作應該是公開的。,49,２．公共事業(yè)管理社會評價中的社會指標,所謂社會指標，是指觀測各部分人口的社會情況與長期變化趨勢的統(tǒng)計數(shù)字，其中的社會情況包括特定社會中社會成員生活的外在與內在的環(huán)境。 社會指標是以統(tǒng)計數(shù)字來表示的，社會指標既有主觀的，也有客觀的，它們可以反映公眾對公共事業(yè)管理滿意程度的主觀情況，也反映著社會變化的特定內容，從而提供了公共事業(yè)管理所需要的相關信息。,50,（二）公共事業(yè)管理社會評價的方法,１．簡單“前——后”對比分析法 前 后 實施管理前 實施管理后 A2 A1 時間 圖１ 簡單“前－后”對比分析,,,,,,,,,,,,51,２．“投射——實施后”對比分析法,投射－實施后 實施管理前 實施管理后 A2 A1 趨向線 O2 O1 時間 圖２ “投射－實施”對比分析,,,,,52,３．“有——無”對比分析法,實施管理后 實施管理前 A2 A1 B1 B2 時間 圖３“有－無”對比圖,,,,,,,53,（三）公共事業(yè)管理社會效果評價的主要內容,社會效果評價，主要應注意在下述方面公共事業(yè)管理是否作出了貢獻： 第一、公共事業(yè)管理與人們生活質量的提高 第二、公共事業(yè)管理與社會經(jīng)濟增長 第三、公共事業(yè)管理與社會收入分配改善,54,二、公共事業(yè)管理的公眾滿意評價,公共事業(yè)管理是以公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供為社會服務的，因而就其與公眾關系的本質而言，不是管制而是服務，社會和公眾的意愿與要求是公共事業(yè)管理的出發(fā)點和歸宿。因此，評價公共事業(yè)管理機構績效的優(yōu)劣高下，不僅僅是看其經(jīng)濟指標和效率指標的高低，也不僅僅看公共事業(yè)管理機構對達成社會公正的自我評估，還必須考察評價其所做的工作在多大程度上滿足了社會公眾的需要，其績效評估是否得到公眾的認可，公眾對其提供的公共服務是否滿意。,55,（一）公共事業(yè)管理公眾滿意評價的產(chǎn)生及實質,以公眾是否滿意來對公共事業(yè)管理結果做出評價，這是20世紀70年代世界范圍內開始的政府管理改革運動中，“行政就是服務，公眾就是顧客”改革必然結果。 從公共管理的角度看，公眾滿意程度評價，通過公共事業(yè)管理機構的服務對象，融經(jīng)濟、效率、效果和公正為一體所作出的評判，根本上是對公共管理機構績效全面的、綜合的和終極性的評價。,56,（二）公共事業(yè)管理公眾滿意評價的基本方法,１．通過調查，分析公眾對公共事業(yè)管理的滿意程度 ２．對公共事業(yè)產(chǎn)品進行“市場分析”,57,（三）實施公共事業(yè)管理公眾滿意評價的條件,第一、必須建立新型的公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供體制 第二、公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)有競爭的自由和公平競爭的環(huán)境 第三、公眾有選擇的自由和必須的民主意識,58,本章小結,公共事業(yè)管理的績效管理過程也是公共事業(yè)管理部門的自我評估過程，是績效和評估的互動過程?？冃Ч芾?，是對公共服務或計劃目標進行設定與實現(xiàn)，并對實現(xiàn)結果進行系統(tǒng)評估的過程，分為績效評估、績效衡量和績效追蹤三項功能活動。公共事業(yè)管理的基本績效指標是經(jīng)濟、效率、效果和公正，同時應根據(jù)公共事業(yè)管理特點具體分析。標桿管理在公共事業(yè)管理中有重要作用。,59,事業(yè)管理的外部評價主要有社會評價和公眾滿意評價。公共社會指標是社會評價科學性的重要保證，而前——后對比分析法是評價的基本方法。公眾滿意評價是在公共事業(yè)產(chǎn)品這一特定市場上的市場檢驗，可以通過對公眾調查和特定的市場分析進行，根本上是對公共管理機構績效全面的、綜合的和終極性的評價。,60,