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1、自學考試《西方行政學說史》復習資料（二） 第「講八糕諾的改洽- 一、生平與著述 弗蘭克?古德諾（1859-1939）。美國著名的政治學家、行政學家和法學家。 但在西方行政學史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。 古德諾大學時在美國哥倫比亞大學主修法律，后任該校教授，對法學、政治學以及行政學均有研究自1888年在該校主講行政法學課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學術聲譽，出版了《比較行政學》等書。 此外，古德諾曾任美國政治學會的第一任主席。 1913- 1914年曾在北京擔任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此

2、背負罵名。 1914- 1928：任美國約翰?霍普金斯大學校長，對該校發(fā)展作出重大貢獻：學校規(guī)模擴大，學生人數(shù)增長四倍。 1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學思想的名著《政治與行政》。 在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學傳統(tǒng)，對威爾遜提出的政治-行政二分法作了進一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表現(xiàn)，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。 他這種創(chuàng)造性的主張對后來行政學的獨立研究有著很大的貢獻。 以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關系；行政與立法、司法的相互關系；中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題

3、的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學思想。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產(chǎn)生了深遠的影響。 二、主要思想內(nèi)容 由于受時代的影響，古德諾并沒有把自己的主要注意力集中在行政部門的具體事務上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環(huán)境問題。其行政學思想主要體現(xiàn)在其著作《政治與行政》中。 通過該書，古德諾總體上關注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑。 〈一〉對政治-行政二分法的進一步闡釋 古德諾以提出政治-行政二分法而聞名。 所有政府體制中都存在

4、著兩種主要或基本的政府功能： "政治"國家意志的表達； “行政”一一國家意志的執(zhí)行 古德諾對政治-行政二分法的貢獻，并不在于他提出的這個“政治-行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻在于：他通過對'政治-行政'二分法的進一步闡釋： ① 第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解?！@種誤解認為：一種政府功能只存在于一種政府機構(gòu)之中。 ② 第一次指明了這樣一個道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎”?！耙驗檫@一原則要求存在分立的政府，每個政府機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。 這種進一步的闡釋為

5、其后來所提出的一些具有獨創(chuàng)性行政思想奠定基礎。 古德諾的第一個基本觀點：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實踐性的。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機關；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。 〈二〉對政治與行政應如何協(xié)調(diào)的途徑的探討 古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。 他認為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在〈政治與行政〉一書中所反復強調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。 1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制 （

6、1）政治必須取得對行政的某種程度的控制： 他認為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎。 控制方法：A、通過法定制度達到的，女口：英國內(nèi)閣必須對議會負責；B、通過法外途徑——如政黨體制一一實現(xiàn)的。例如，在那些“把分別主要承擔這兩種功能的機構(gòu)在法律上分開”的政府中，如美國，這種控制就是由政黨來完成。 （2）政治對行政的控制必須有一定的限度。行政中尋私利的空間大法律的制定空間較小 古德諾認識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度。因為這種控制一旦超過某種限度，就不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的。 問題的關鍵是要找出政治對行政的這種必不可少的控

7、制的恰當限度，以真正實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。 如何保持這種恰當?shù)目刂葡薅饶兀抗诺轮Z的答案并不復雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學化功能（如專利事務管理，地質(zhì)勘查管理等）。 他認為政治對行政的控制應當限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進行，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質(zhì)的政府機構(gòu)都應該保持自己的獨立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進退，其余的行政應該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。 古德諾的第

8、二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構(gòu)——通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可 （政治性任命官員）。 2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán) 古德諾認為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。 美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分-一聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。 在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導致政治與行政的失調(diào)。他認為，中央

9、與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。 即:中央徒有國家意志表達的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制,在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。 古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。 為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。 為此，古德諾認為，要改變這種現(xiàn)狀

10、，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。他認為，傳統(tǒng)上人們對集權(quán)的擔憂和恐懼其實是受到了誤導，是沒有根據(jù)的。 因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。 古德諾的第三個基本觀點：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。 3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路：法外調(diào)節(jié) 如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。 然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎。美國憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機構(gòu)不可能直接控制行政機構(gòu)的領袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)

11、一性。 但美國的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對美國政府機構(gòu)的運作進行了仔細的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這就是政黨。 政黨問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。 也就是說，通過政黨對立法機構(gòu)成員和執(zhí)行機構(gòu)成員的挑選，通過政黨對中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。 總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對黨的忠誠，美國政治體制的設計者給后人的巨大難題才

12、得以順利解決。 這實際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不可動搖、作為政府體制讀者論壇基礎的分權(quán)制衡理論進行的深刻反思。 古德諾的第四個基本觀點：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必不可少、至關重要的。 4、美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革 古德諾認為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。 為達此目的，古德諾認為首先要變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對政府負起全責。由于美國政府體制上的原因，行政權(quán)是分散

13、的。盡管政黨負起挑選行政官員的責任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一黨的局面，便造成了責任不明確的弊病，進而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個行政長官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔負起全部責任來。 這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負責，加強民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。 其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復雜矛盾并非是能夠為一個弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實際要求中形成的政黨都是較為強大的全國性政黨。 然而，一個強

14、大的全國性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認為，有必要對政黨的行為作出規(guī)范，將政黨這個法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。 例如，政黨在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因為大量的“外行”涌入而喪失殆盡，又使得行政機構(gòu)整個兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達。文官制度的實行，實際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政控制的適度。 在把政黨由法外引進法內(nèi)來的問題上，古德諾還竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的管

15、理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應該實行財務公開原則，防止政黨和利益集團之間的關系于密切化。 最后，古德諾還認為，美國的兩黨制度實際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的評判，這樣往往導致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志.為了適應分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負責任的需要，政府體制應該采取的另一項改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。 古德諾的第五個基本觀點:美國政府體制改革的方向在于:將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進行規(guī)范和約束，以使其更加負起責任。同時，美國應更多地采用公民投票之方法。 三、簡評 在威爾遜政治-

16、行政二分法的基礎上作了進一步的闡釋； 著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。 總體上看，古德諾的行政學研究與威爾遜的研究有相當一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。 因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術性細節(jié)上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。 總體上，行政學研究在古德諾、威爾遜等行政學創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。 附：應思考的問題 政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么? 古德諾關注的重點問題是什么？ 古德諾行政學思想中體現(xiàn)了何種價值目標？ 古德諾在〈政治與行政〉一書中的主要觀點是什么？ 今天應如何認識看待古德諾這些行政學觀點（協(xié)調(diào)、適度控制、中央集權(quán)） 古德諾對行政學研究的主要貢獻在哪？對后人的影響如何？ 古德諾行政學思想的社會歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀） 古德諾的觀點多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？