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1、民國(guó)初年袁世凱與國(guó)會(huì)制憲權(quán)之爭(zhēng) [摘 要]制憲權(quán)即制定憲法之力，是創(chuàng)造法秩序的權(quán)力，制憲權(quán)的真正意義在于，全體國(guó)民中能作出政治決斷的選民應(yīng)親自或通過(guò)其直接的特別代表，參與憲法的制定。民國(guó)初年，袁世凱和國(guó)會(huì)在制憲權(quán)問(wèn)題上激烈爭(zhēng)斗，其實(shí)質(zhì)是為通過(guò)制定憲法性文件，以達(dá)到在國(guó)家權(quán)力的配置中擴(kuò)大自身全力，維護(hù)自身利益，抑制打壓對(duì)手。然而，作為國(guó)家權(quán)力之上之權(quán)力，制憲權(quán)理應(yīng)屬于國(guó)民全體，民國(guó)制憲者沒(méi)有看到這一點(diǎn)。在之后的制憲過(guò)程中，各種登上政治舞臺(tái)的軍閥制定的憲法都粉墨登場(chǎng)過(guò)，但隨之又被新的憲法所取代。制憲權(quán)成為了政治勢(shì)力角逐的對(duì)象，制定出的憲法成了軍閥政權(quán)合法性的遮羞布。 [關(guān)鍵詞]制憲權(quán)

2、；民國(guó)初年；袁世凱；國(guó)會(huì) 一、制憲權(quán)概述 制憲權(quán)的真正意義在于，全體國(guó)民中能作出政治決斷的選民應(yīng)親自或通過(guò)其直接的特別代表，參與憲法的制定。 （3） 二、先舉總統(tǒng)的玄機(jī) 自1913年8月份開(kāi)始，由國(guó)會(huì)組織的憲法起草委員會(huì)便正式成立了，并展開(kāi)了憲法的起草工作。為了爭(zhēng)奪憲法修改的控制，在憲法起草之前，袁世凱即通過(guò)了自己的御用的立法機(jī)關(guān)――憲法研究會(huì)，向憲草委員們提交了由該會(huì)制定的“憲法草案大綱二十四條”――這個(gè)二十四條的核心內(nèi)容就是賦予大總統(tǒng)以《臨時(shí)約法》中不曾有過(guò)任命國(guó)務(wù)員以及解散國(guó)會(huì)的權(quán)力。 （4） 對(duì)于袁世凱

3、而言，大總統(tǒng)選舉完畢之后，國(guó)會(huì)的“使命”便完成了。接下來(lái)爭(zhēng)奪制憲權(quán)，解散國(guó)會(huì)成了袁氏“順理成章”之事。國(guó)民黨方面則“冀以緩和空氣，保全勢(shì)力”，“雖心有未福，以勢(shì)孤力微，無(wú)法與之對(duì)抗，又恐袁氏悍然不顧，采取斷然處置，解散國(guó)會(huì)” （8），這種飲鴆止渴的辦法明顯是犯了“革命幼稚病” （9）的錯(cuò)誤。獨(dú)裁者對(duì)權(quán)力欲望是貪得無(wú)厭的，豈是一個(gè)大總統(tǒng)的寶座可以滿足的？ 三、制憲權(quán)的爭(zhēng)奪戰(zhàn) 國(guó)民黨人在制憲之初的錯(cuò)誤理念，便是將制憲大權(quán)簡(jiǎn)單置于國(guó)會(huì)之下。《臨時(shí)約法》第五十四條規(guī)定：“中華民國(guó)之憲法由國(guó)會(huì)制定。憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等?！币簿褪钦f(shuō)，制憲權(quán)屬

4、于國(guó)會(huì)?！杜R時(shí)約法》“因人立法” （11）的出發(fā)點(diǎn)決定了該部憲法性文件在給國(guó)家權(quán)力的配置過(guò)程中，有意將議會(huì)的權(quán)力擴(kuò)大。 而在之后，這種錯(cuò)誤的制憲理念卻一直伴隨著新的憲法或憲法草案的誕生，《中華民國(guó)約法》《天壇憲草》《中華民國(guó)憲法》……袁大總統(tǒng)則認(rèn)為美國(guó)都不是這么干的，國(guó)會(huì)憑什么有那么大的權(quán)力？事實(shí)上，依據(jù)三權(quán)分立的法理而言，袁氏的批評(píng)并不見(jiàn)得是胡說(shuō)八道，那是有道理的。國(guó)會(huì)與大總統(tǒng)分別屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，在國(guó)家權(quán)力層面應(yīng)當(dāng)是平級(jí)的，互不隸屬，互相制約。憲法乃國(guó)家根本大法，是置于立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之上的大法，你國(guó)會(huì)的制憲權(quán)從何而來(lái)？從制憲權(quán)理論而言，國(guó)會(huì)將制憲權(quán)收入己囊，顯

5、然是行不通的。但是國(guó)民黨出于政治斗爭(zhēng)的狹隘眼光出發(fā)，看不到制憲權(quán)的偉大、可敬之處，以為牢牢握住制憲權(quán)就能將袁世凱這洪水猛獸關(guān)進(jìn)鐵籠子里。此時(shí)的袁世凱當(dāng)然對(duì)國(guó)民黨的行徑目的了如指掌，攻擊國(guó)會(huì)、攻擊憲法起草委員會(huì)、攻擊法院、攻擊省議會(huì)毫不憐惜筆墨。 四、天壇憲草的危機(jī) 袁氏首先便是攻擊國(guó)會(huì)制憲侵害行政權(quán)。袁世凱向包括黎元洪副總統(tǒng)之內(nèi)的全國(guó)幾十個(gè)省份的都督發(fā)布兩則通電，對(duì)于國(guó)民黨和國(guó)會(huì)方面給予“狂轟濫炸”。通電一：“武昌黎副總統(tǒng)、各省都督、民政長(zhǎng)等鈞鑒：制定憲法關(guān)系民國(guó)存亡，應(yīng)如何審議，精詳力求完善。乃國(guó)民黨人破壞者多始則托名政黨為虎作倀，危害國(guó)家頻繁……” （1

6、2） 不僅如此，袁氏在通電中將“內(nèi)閣三易”的責(zé)任歸于國(guó)會(huì)?！傲椌褚苑謾?quán)為原則，臨時(shí)政府一年以內(nèi)，內(nèi)閣三易陷于無(wú)政府地位，皆誤于議會(huì)之有國(guó)務(wù)員同意權(quán)此必須廢除者?！? （13）而事實(shí)上卻是袁世凱日益膨脹的權(quán)力欲望對(duì)立憲精神的破壞，每一次內(nèi)閣的垮臺(tái)都是力量懸殊的“府院之爭(zhēng)”結(jié)果。 對(duì)于袁氏而言，憲法草案的內(nèi)容不單單是國(guó)會(huì)干涉了行政權(quán)，就連獨(dú)立行使職權(quán)的法院和審計(jì)院也在添堵，“掣肘”了行政機(jī)關(guān)。 “今草案第八十七條，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟云云，今不按遵約法，另設(shè)平政院使行政訴訟亦隸法院。行政官無(wú)行政處分權(quán)之權(quán)，法院得掣行政官之肘

7、，立憲政體固如是乎？” （15）又有，“文武官吏大總統(tǒng)有任命之權(quán)，今草案第一百八九兩條，審計(jì)院以參議院選舉之，審計(jì)院長(zhǎng)由審計(jì)員互舉之云云……國(guó)家歲入歲出，對(duì)于國(guó)會(huì)有預(yù)算之提交，決算之報(bào)告既予以監(jiān)督之權(quán)，豈宜干預(yù)法人層層束縛，以掣政府之肘”。 （16）筆者汗涔涔然，審計(jì)院要獨(dú)立行使其職權(quán)，不受政府等其他權(quán)力的干涉，在人事上給予獨(dú)立的安排，應(yīng)當(dāng)是高明之舉，有何不妥？ 各省議會(huì)作為選舉國(guó)會(huì)議員的必備機(jī)關(guān)，袁氏認(rèn)為“近來(lái)各省議會(huì)掣肘政府已成習(xí)慣，倘再令照國(guó)會(huì)專制辦法將盡天下文武官吏皆附屬于百十議員之下，是無(wú)政府也”，這種批評(píng)在外人看來(lái)都是令人啼笑皆非的。作為立憲政府

8、，政府之權(quán)出自人民，各省議會(huì)乃人民代議機(jī)關(guān)，天下文武官吏理應(yīng)當(dāng)“附屬于”人民的議員。 國(guó)會(huì)依據(jù)《臨時(shí)約法》選舉憲法起草委員會(huì)，制定憲法草案，本應(yīng)當(dāng)是國(guó)家之神圣大事，袁氏卻糾結(jié)其黨羽不斷造次，在獨(dú)裁者眼里那些民主與憲政都是眼中釘、肉中刺，最希望的就是除之而后快。之后天壇憲草的命運(yùn)就可想而知，“在袁世凱的封建法西斯統(tǒng)治之下，人身自由毫無(wú)保障，在北京，有權(quán)逮捕人的機(jī)關(guān)有十余處，最令人毛骨悚然的是京畿軍政執(zhí)法處、京師警察廳和北京警備司令部。偵察密布，軍機(jī)四出，人人自危，稍一不慎，即罹逮捕殺頭的慘禍。在‘二次革命’期間，袁世凱更是百倍千倍的兇狠，對(duì)反對(duì)者恣意殺戮，整個(gè)北京一片白色恐怖，暗無(wú)天

9、日。議員伍漢持、徐秀鈞，工黨領(lǐng)袖徐企文皆被處于極刑。一般人慘遭殺害者不計(jì)其數(shù)?！? （20）國(guó)會(huì)最終被袁氏一腳踢開(kāi)，而天壇憲草雖然倉(cāng)促經(jīng)過(guò)了三讀，但是沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)公布，終于胎死腹中。 五、結(jié)論 事實(shí)上，制憲權(quán)的主體非國(guó)會(huì)，亦非各省的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，“其結(jié)論是制憲權(quán)的主體也只能是國(guó)民（第三等級(jí)）”。 （23）孫中山認(rèn)識(shí)到了人民主權(quán)的重要性，《臨時(shí)約法》第二條“中華民國(guó)之主權(quán)屬于國(guó)民全體”便是他主張的。既然如此，作為國(guó)家權(quán)力之上之權(quán)力，制憲權(quán)理應(yīng)屬于國(guó)民全體，然而民國(guó)制憲者沒(méi)有看到這一點(diǎn)。在之后的制憲過(guò)程中，各種登上政治舞臺(tái)的軍閥制定的憲法都粉墨登場(chǎng)過(guò)，但隨之又被新的憲法所取代。制憲權(quán)成為了政治勢(shì)力角逐的對(duì)象，制定出的憲法成了軍閥政權(quán)合法性的遮羞布。