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精選資料 WTO框架下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的完善 --基于環(huán)境保護(hù)的視野 周愛春 摘要：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要的措施，對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食安全，不斷促進(jìn)糧食增產(chǎn)以及增加農(nóng)民收入確實(shí)起到了很重要的作用，但目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系主要還處于探索階段，補(bǔ)貼措施對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的法律框架還不完整。因此我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境功能，充分利用WTO規(guī)則中的“綠箱”補(bǔ)貼等完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。 關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，環(huán)境保護(hù)，“綠箱”補(bǔ)貼 一、目前我國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀 我國(guó)人員眾多，相對(duì)來(lái)說(shuō)人地關(guān)系非常緊張，且隨著我國(guó)人口的不斷增長(zhǎng)以及人民收入水平的不斷提高，對(duì)糧食的總體消費(fèi)要求越來(lái)越高，我國(guó)需要通過(guò)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼保證糧食的產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)還是我國(guó)眾多農(nóng)民的主要收入來(lái)源，由于農(nóng)民長(zhǎng)期進(jìn)行分散型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民依據(jù)農(nóng)業(yè)收入的水平比較低，也需要通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式提高農(nóng)民的收入。為了提高產(chǎn)量，政府出臺(tái)許多激勵(lì)農(nóng)民使用化肥農(nóng)藥的措施，如化肥農(nóng)藥進(jìn)口的免關(guān)稅措施，對(duì)化肥農(nóng)藥的銷售進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼和價(jià)格控制。這些補(bǔ)貼措施短期內(nèi)確實(shí)有力的促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但是長(zhǎng)期來(lái)看，會(huì)導(dǎo)致資源的不合理使用，造成土壤資源被破壞以及水資源的低效利用，會(huì)造成生態(tài)資源的破壞以及環(huán)境的污染，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了保障糧食安全，解決十幾億人口的糧食問(wèn)題，我國(guó)從2003年開始對(duì)農(nóng)民種糧給予直接補(bǔ)貼，保持現(xiàn)有的耕地面積，不斷提高糧食生產(chǎn)總量和保證人均糧食供應(yīng)，導(dǎo)致一些地方將更廣泛意義上的糧食如大豆、玉米等也納入補(bǔ)貼范圍，造成農(nóng)民為了獲取補(bǔ)貼對(duì)不適宜的土地進(jìn)行大量開墾，加大了資源和環(huán)境的壓力。 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要的措施，其具體的規(guī)則以及實(shí)際的實(shí)施主要是基于產(chǎn)量和收入，未能充分考慮到環(huán)境問(wèn)題，目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境具有較大的負(fù)面影響。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼量已經(jīng)接近向WTO組織承諾的85%的微量允許，良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及糧食最低收購(gòu)價(jià)等生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼均具有明顯的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，屬于黃箱政策[1]。 可見，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系主要還處于探索階段，補(bǔ)貼措施對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼的法律框架還不完整，對(duì)耕地和農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)理念，補(bǔ)貼的后果可能間接會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化。因此我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境功能，在保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源等環(huán)境資源方面的補(bǔ)貼制度還有待進(jìn)一步完善，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能應(yīng)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中得到體現(xiàn)。 　　二、完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必要性分析 農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的功能，同時(shí)還發(fā)揮著防止洪澇災(zāi)害、涵養(yǎng)水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機(jī)廢棄物、凈化空氣、提供綠色景觀和自然景觀，以及傳承文化等多方面的非農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能和其他非生產(chǎn)性功能。不同的農(nóng)業(yè)耕種行為會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不同的根本性影響[2]。而采用不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，會(huì)引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民采取不同的耕種行為，從而會(huì)影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的環(huán)境保護(hù)功能，完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，契合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及WTO規(guī)則的要求。 (一)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展的需要 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度采用不當(dāng)，會(huì)刺激農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的惡化，造成農(nóng)村土地、濕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)自然資源被破壞性開發(fā)，造成農(nóng)民實(shí)施掠奪性、破壞性農(nóng)業(yè)耕種方式，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)退化，難以保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 (二)WTO規(guī)則關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的要求 中國(guó)作為WTO成員之一，其補(bǔ)貼的采用還應(yīng)符合WTO框架下關(guān)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼的規(guī)定以及農(nóng)業(yè)協(xié)定的規(guī)則?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定：政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來(lái)，沒(méi)有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)影響很小的支持措施，以及不對(duì)生產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施，均被認(rèn)為是“綠箱”措施，即“綠箱”補(bǔ)貼，任何國(guó)家均可免除削減義務(wù)。其中包括環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》，農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼屬于不可申訴補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不利影響的可能性極小，且具有特殊意義而應(yīng)受到鼓勵(lì)，其他成員方不應(yīng)采取反補(bǔ)貼措施并不可訴諸爭(zhēng)端解決。 (三)環(huán)保理念的發(fā)展，補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)的支持 可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為新世紀(jì)發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)的主要目標(biāo)，因此我們?cè)趯?shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)充分考慮到可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，將環(huán)境保護(hù)理念貫徹到農(nóng)業(yè)發(fā)展中來(lái)，通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼這一中介將環(huán)保理念深入到農(nóng)業(yè)發(fā)展中來(lái)，利用生態(tài)原材料，生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品，更符合新世紀(jì)人們的需要和發(fā)展的需求。 　　三、完善我國(guó)有利于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建議 (一)其他國(guó)家農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼法律制度的借鑒 2001年7月，歐盟委員會(huì)提出新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革方案，建議從2004年逐步取消補(bǔ)貼與產(chǎn)量掛鉤的做法，把補(bǔ)貼的條件改為與土地面積、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、善待牲畜等掛鉤。2000年開始，日本政府減少了對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格補(bǔ)貼，逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)政支持力度。同時(shí)，日本政府根據(jù)“綠箱支持”政策中地區(qū)援助措施，對(duì)比平原地區(qū)生產(chǎn)成本高的山區(qū)、半山區(qū)實(shí)行直接支付制度[3]。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策十分注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)。較1996年農(nóng)業(yè)法，2000年以后頒布的兩大農(nóng)業(yè)法案中，環(huán)境保護(hù)方面的投資均有大量增加。在2008年新法案預(yù)算分配中，自然保護(hù)所占補(bǔ)貼總量?jī)H次于農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃，占到了19%。美國(guó)政府對(duì)資源和環(huán)境保護(hù)的大量投入，對(duì)增強(qiáng)土地營(yíng)養(yǎng)、改善環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)村居住環(huán)境都有較大促進(jìn)，也有助于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力[4]。近年來(lái)歐盟、美國(guó)等國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律和政策的調(diào)整，顯示出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有維持和改善的雙重農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能，是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用的重要媒介。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能，構(gòu)建適合我國(guó)發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度[5]。 (二)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面法律制度的完善 1、理念的革新。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目也應(yīng)建立在環(huán)境保護(hù)的理念之上，不僅要促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入也要將生產(chǎn)支持資金導(dǎo)向環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展相掛鉤，避免農(nóng)業(yè)環(huán)境的惡化，農(nóng)業(yè)自然資源的過(guò)度破壞，也避免采取不符合WTO規(guī)則要求的補(bǔ)貼招致其他國(guó)家的不滿。 2、具體制度的創(chuàng)立和調(diào)整。農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)必須與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以成為二者的連接媒介；將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的申領(lǐng)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任有效結(jié)合；農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施大量與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)，可以通過(guò)專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼的方式引導(dǎo)農(nóng)民參與建設(shè)；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民的收入，能夠增進(jìn)農(nóng)民與農(nóng)村環(huán)境的利益相關(guān)度，充實(shí)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的社會(huì)力量和群眾力量。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)消除造成我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的主要原因能夠產(chǎn)生積極影響，因而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面大有可為[6]。 實(shí)施和加大環(huán)境保護(hù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，如土壤保護(hù)補(bǔ)貼、地力增進(jìn)補(bǔ)貼、退耕還林(草)補(bǔ)貼等，借鑒美國(guó)等國(guó)家的做法，如增加對(duì)環(huán)境品質(zhì)激勵(lì)項(xiàng)目的資助，制定新的自然保育安全項(xiàng)目，通過(guò)生產(chǎn)者支付鼓勵(lì)生產(chǎn)者采用或維持有利于資源保護(hù)的生產(chǎn)管理措施；擴(kuò)大土地休耕退耕項(xiàng)目，尤其重視對(duì)濕地的保護(hù)；擴(kuò)大對(duì)農(nóng)地保護(hù)的資助；制定新的草地保護(hù)項(xiàng)目，幫助土地所有者恢復(fù)和保護(hù)草地，在保證農(nóng)民增加收入的同時(shí)，有效地保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境[7]。并通過(guò)法律規(guī)范明確下來(lái)，形成一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，更好的促進(jìn)農(nóng)民的積極性。建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，在保護(hù)環(huán)境存量的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿參與各種類型針對(duì)性強(qiáng)的環(huán)境農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或者資助項(xiàng)目，以達(dá)到改善水域、森林、草原、濕地生態(tài)等農(nóng)業(yè)環(huán)境的目的[8]。 WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定的可合法使用的11類“綠箱”支持措施，我國(guó)應(yīng)充分的利用。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，由產(chǎn)量和收入補(bǔ)貼型向“綠色補(bǔ)貼”型轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)設(shè)置一些帶強(qiáng)制性的條件，要求受補(bǔ)貼農(nóng)民必須定期檢查自己的環(huán)保行為，對(duì)接受補(bǔ)貼的農(nóng)地所屬區(qū)域的野生資源、森林、植被、水質(zhì)、土壤等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查，來(lái)決定是否對(duì)其繼續(xù)給予補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼多少。調(diào)整農(nóng)民的耕種方式，避免農(nóng)業(yè)資源因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成破壞性影響。逐步消減對(duì)環(huán)境以及農(nóng)業(yè)自然資源不利的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，如那些對(duì)水資源、化肥農(nóng)藥進(jìn)行的各種價(jià)格補(bǔ)貼可以轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)節(jié)水灌溉設(shè)施、秸稈還田、生物農(nóng)藥及其相關(guān)技術(shù)的支持，這樣做也能有效規(guī)避WTO關(guān)于限制農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持體系中價(jià)格扭曲政策的制度規(guī)定[9]。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策逐漸從“黃箱政策”向“綠箱政策”轉(zhuǎn)移，盡量減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和貿(mào)易的扭曲作用，同時(shí)能夠滿足WTO規(guī)則的要求。 　?。ū疚南到K省教育廳2010年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《WTO框架下我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)外反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查的對(duì)策研究》(2010SJD820002)階段性成果；鎮(zhèn)江市2011年度軟科學(xué)研究項(xiàng)目《鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)平衡問(wèn)題研究》(YJ2011004)階段性成果。） 　　參考文獻(xiàn)： 　　[1]姜雙林.歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼制度的嬗變及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].法治研究，2008(6)：3. 　　[2]程宇光.健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的若干問(wèn)題探析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2010(6)：148. 　　[3]劉潔，閻東星.WTO規(guī)則框架下的我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度建設(shè)[J].法學(xué)雜志，2004(1)：47. 　　[4]張宗良.美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整及對(duì)我國(guó)的啟示研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009：67. 　　[5]李本.補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼制度分析[M].北京大學(xué)出版社2005年版. 　　[6]程宇光.論農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)功能——以歐美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的比較為視角[J].2010(8)：171-176. 　　[7]王寶臻.環(huán)境保護(hù)視野下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策探析姜雙林[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008(36)：25. 　　[8]程宇光.健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的若干問(wèn)題探析[J]，生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010(6)：148-151. 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