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淺談公共財(cái)政與預(yù)算管理制度改革 一、關(guān)于公共財(cái)政的基本認(rèn)識(shí) 公共財(cái)政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時(shí)，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來(lái)是在1994年前后，當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)同志在一次財(cái)政改革的電視講座里，明確提出了“公共財(cái)政”這個(gè)概念。1998年上半年，項(xiàng)懷誠(chéng)同志由國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)轉(zhuǎn)任財(cái)政部長(zhǎng)后，又強(qiáng)調(diào)了這個(gè)概念。1998 年12 月15日在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路，同時(shí)還提出了四項(xiàng)原則：第一，把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進(jìn)公平分配；第三，充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國(guó)債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置資源偏差，體現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行間接管理，做好國(guó)有資源管理工作。 公共財(cái)政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，深化改革、促進(jìn)發(fā)展這個(gè)大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來(lái)的，其意義是十分重大的。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要這樣一個(gè)財(cái)政職能和財(cái)政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。 二、公共財(cái)政建立與現(xiàn)行預(yù)算制度改革的必要性 1、公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一種財(cái)政運(yùn)行模式在完全競(jìng)爭(zhēng)的假設(shè)條件下,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)制度并不具備完全的條件。因此,現(xiàn)實(shí)中必然出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征,經(jīng)濟(jì)行為主體在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在外部性約束、市場(chǎng)信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)行為的有限理性和壟斷的不斷產(chǎn)生等,使市場(chǎng)失效成為一種常態(tài)。所以,需要引入政府這一居于市場(chǎng)之上的、帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共部門對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行和公平分配。財(cái)政作為國(guó)家參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,也被賦予了特定的職能———公共財(cái)政職能。公共財(cái)政是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份從市場(chǎng)取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù),以充分保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展的一種財(cái)政運(yùn)行模式。這也是當(dāng)前西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采取的制度模式。 因此,現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)、公共財(cái)政的運(yùn)行方式及西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面告訴我們:公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政模式。所以,隨著我國(guó)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn),我們必須建立、完善公共財(cái)政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯(cuò)位”問(wèn)題,從而為經(jīng)濟(jì)體制改革掃清障礙,鋪平道路。 2、公共財(cái)政建立的核心是公共預(yù)算機(jī)制的建立預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制,它不僅是財(cái)政的收支計(jì)劃,更重要的是它體現(xiàn)著政府宏觀調(diào)控政策,反映政府資源配制的方向,同時(shí),也保證財(cái)政沒(méi)著符合公共利益的方向發(fā)展。(1)預(yù)算體現(xiàn)財(cái)政的調(diào)控。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,民間部門的資源配置靠市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn),而民間部門與政府部門及政府部門內(nèi)部的資源分配則依靠預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)。預(yù)算首先決定整個(gè)資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據(jù)政府所占的比重決定資源在內(nèi)部各部門的分配。其中,財(cái)政預(yù)算通過(guò)對(duì)收支規(guī)模的調(diào)整以影響總供求,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡;通過(guò)調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。因此,沒(méi)有科學(xué)的預(yù)算,政府的政策就不可能準(zhǔn)確無(wú)誤地作用于經(jīng)濟(jì)生活,宏觀調(diào)控也不可能很好地發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向作用。 (2)預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。財(cái)政依據(jù)政治權(quán)力進(jìn)行資源配置,為公眾服務(wù),其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如果得不到有效地監(jiān)督和約束,就很有可能導(dǎo)致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強(qiáng)有效的機(jī)制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預(yù)算正是這樣一種機(jī)制:它必須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的審核才能生效,而且一經(jīng)通過(guò)便具有法律效力,不隨意更改;它的公開(kāi)性更使最廣大納稅人掌握政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的有效監(jiān)督。 3、預(yù)算管理中存在的問(wèn)題 政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)基本的財(cái)政收支計(jì)劃，一方面反映政府活動(dòng)的范圍和方向，另一方面又是政府實(shí)施其政策目標(biāo)的重要工具。依法定程序?qū)徟蟮念A(yù)算，具有高度的法律效力和強(qiáng)大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國(guó)要加強(qiáng)財(cái)政管理，就必須強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性。 但是，由于種種原因，目前預(yù)算的權(quán)威性實(shí)際上遠(yuǎn)沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)，更沒(méi)有得到普遍的尊重。其中最突出的問(wèn)題是預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)于草率，預(yù)算和決算工作本末倒置。再加上預(yù)算執(zhí)行中人為的干擾因素太多，預(yù)算執(zhí)行部門在整個(gè)一年中都得為預(yù)算變動(dòng)做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預(yù)算，有些地方支出追加幅度相當(dāng)于預(yù)算支出的30％，甚至更高，對(duì)原定的、具有法律效力的預(yù)算造成很大的沖擊，使預(yù)算應(yīng)有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。多年來(lái)形成的這種重決算、輕預(yù)算的本末倒置的做法，也是同國(guó)際上證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)背道而馳的。 三、公共財(cái)政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本建議 (一)預(yù)算編制改革 1、改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要。一是使預(yù)算編制的時(shí)間大為提前；二是一個(gè)部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級(jí)編制逐級(jí)匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來(lái)的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨(dú)立地向各部門批復(fù)改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。 2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項(xiàng)核定。對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。 3、擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政按部門資金需求及財(cái)力情況，按個(gè)人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。 4、改進(jìn)編制程序，保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。海南省實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽(tīng)證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制改革提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。 (二)完善政府采購(gòu)制度 政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，采取競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金等財(cái)政性資金，以購(gòu)買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來(lái)，各地財(cái)政部門及中央有關(guān)部門參照國(guó)際慣例，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)精神和財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開(kāi)展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及組織實(shí)施政府采購(gòu)等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績(jī)。 (三)改革財(cái)政資金繳撥方式，逐步建立國(guó)庫(kù)集中收付制度 國(guó)庫(kù)集中收付制度是與分散的國(guó)庫(kù)收付制度相對(duì)的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下，財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫(kù)，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。 (四)提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性 在新的財(cái)政改革中，要強(qiáng)調(diào)一個(gè)問(wèn)題，即淡化決算、強(qiáng)化預(yù)算。可能以后決算就是一道審計(jì)舊檔，而預(yù)算在各個(gè)具體項(xiàng)目的設(shè)置上事先經(jīng)過(guò)了專門委員會(huì)的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行起來(lái)也就非常嚴(yán)格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預(yù)算執(zhí)行上存在一個(gè)趨勢(shì)，即更多的單位和項(xiàng)目將只見(jiàn)數(shù)字不見(jiàn)錢。比如，單位需要的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)納入以招標(biāo)為基本方式的政府公開(kāi)采購(gòu)的渠道。通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)物品的好處是一目了然的，它使預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了透明度和規(guī)范化，以競(jìng)爭(zhēng)求得“價(jià)廉物美質(zhì)優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權(quán)錢交易等腐敗行為的滋生。 實(shí)行單一國(guó)庫(kù)集中收付制度后，在技術(shù)上也為實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性經(jīng)歷兩個(gè)階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫(kù)”的財(cái)力將清理整頓，納入預(yù)算外的軌道。再往前發(fā)展，預(yù)算外的財(cái)力在加強(qiáng)管理的過(guò)程中會(huì)逐漸規(guī)范化，隨著條件進(jìn)一步成熟，也會(huì)分步納入預(yù)算內(nèi)，這就是第二階段，達(dá)到“二而一”，從而最終達(dá)到預(yù)算的完整性。 在預(yù)算執(zhí)行方面存在一個(gè)需要逐步探索的領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行中總不可避免地要進(jìn)行修改和調(diào)整。如何強(qiáng)化這方面的管理，值得研究。我們?cè)趶?qiáng)化預(yù)算、淡化決算這個(gè)大前提下，做了種種嚴(yán)格界定后，還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一個(gè)機(jī)動(dòng)的余地，過(guò)去體現(xiàn)為預(yù)備類，以后不管叫什么，總還會(huì)有一個(gè)相機(jī)決策的彈性區(qū)間。這個(gè)區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設(shè)置，還需進(jìn)一步探討。 7