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1、城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀與對策 1997年以來，根據(jù)中華人民共和國行政處罰法確立的相對集中行政處罰權(quán)制度，國務(wù)院辦公廳和國務(wù)院，先后下發(fā)了關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知(國辦發(fā)200063號)、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定(國發(fā)200217號)，批準(zhǔn)23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，到目前全國已有200多個(gè)城市實(shí)行了這一制度。2002年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(國辦發(fā)200256號)，要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。2003年，中央編辦、國務(wù)院法制辦聯(lián)合下

2、發(fā)了關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知，對二者的關(guān)系及處理提出了明確的要求，把相對集中行政處罰權(quán)進(jìn)一步納入了綜合行政執(zhí)法的軌道，為城市管理執(zhí)法工作指明了發(fā)展方向。十年來，相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作取得了顯著成效，城市管理執(zhí)法隊(duì)伍得到了整合，執(zhí)法水平有了進(jìn)一步提高，城市環(huán)境面貌也發(fā)生了顯著變化。對深化行政管理體制改革，改進(jìn)行政執(zhí)法狀況，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高依法行政水平，解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，起到了積極的作用，實(shí)踐證明，國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定是正確的，推行相對集中行政處罰權(quán)制

3、度，完全符合“三個(gè)代表”的重要思想，符合城市管理的客觀要求和發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了這項(xiàng)制度的優(yōu)越性和所發(fā)揮的積極作用。因此，引起了各地城市人民政府的高度重視，得到了廣大群眾的擁護(hù)和支持。隨著改革的深入推進(jìn)，城市管理綜合執(zhí)法制度在法律保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、執(zhí)法方式、隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)參與等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問題，面臨著新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。如何整合城市管理行政資源，深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革，打造和諧城管，提升執(zhí)法品質(zhì)，提高城市公共服務(wù)水平，是城市管理和綜合執(zhí)法工作值得深入研究和探討的重要課題。一、綜合執(zhí)法概述.綜合執(zhí)法是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)(含具有公共事務(wù)管理職能的組織，下同)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)

4、定，行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)。這里的“執(zhí)法”是廣義的，涵蓋了除政府立法(即制定行政法規(guī)、規(guī)章)之外政府為行使職能而進(jìn)行的所有活動(dòng)，包括制定規(guī)范性文件、行政審批、行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等方面。綜合執(zhí)法的表現(xiàn)方式也是多元的：從綜合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)途徑上來講，可以是委托式(多個(gè)行政機(jī)關(guān)分別依法委托一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)權(quán)力)、相對集中式(省級以上政府依法決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán))，也可以是機(jī)構(gòu)改革式(通過職能劃轉(zhuǎn)或機(jī)構(gòu)調(diào)整，將多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使)和授權(quán)式(多項(xiàng)法律、法規(guī)授權(quán)同一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)權(quán)力)；從綜合的權(quán)限上來講

5、，可以是處罰權(quán)及相關(guān)的檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)的綜合，也可以是規(guī)范性文件制定權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)以及其他權(quán)力的綜合。綜合執(zhí)法的功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是組織法方面。綜合執(zhí)法使行政權(quán)力在橫向上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，帶來了相應(yīng)職能的調(diào)整及機(jī)構(gòu)、人員的精簡、歸并，因而是行政管理體制的調(diào)整。二是行為法方面。綜合執(zhí)法意味著一個(gè)行政機(jī)關(guān)開始取代多個(gè)行政機(jī)關(guān)，在多項(xiàng)行政執(zhí)法領(lǐng)域集中開展行政執(zhí)法活動(dòng)，執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)一元化，從而對執(zhí)法成本和執(zhí)法效能產(chǎn)生影響。目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即將“執(zhí)法”片面理解為“處罰”，而將處罰之外的其他執(zhí)法活動(dòng)統(tǒng)稱為“管理”。受此影響，在認(rèn)識(shí)層面，很多人將城市管理綜合執(zhí)法理解為“處罰權(quán)的綜合”，

6、甚至以為綜合執(zhí)法就是行政處罰法規(guī)定的相對集中處罰權(quán)。在實(shí)際操作層面，主要表現(xiàn)為：(一)綜合執(zhí)法推進(jìn)工作與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革存在一定的脫節(jié)；(二)綜合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)途徑僅限于委托式和相對集中式，機(jī)構(gòu)改革式盡管在實(shí)踐中已出現(xiàn)，但被排除在綜合執(zhí)法范圍之外；(三)綜合的權(quán)限限于處罰權(quán)以及相應(yīng)的檢查權(quán)和強(qiáng)制權(quán)；(四)在執(zhí)法事項(xiàng)上，實(shí)施綜合執(zhí)法的往往是一些專業(yè)性知識(shí)要求低、較為簡單的案件，等等。因此，與較為成熟的專業(yè)執(zhí)法模式相比，城市管理綜合執(zhí)法目前尚處于發(fā)展的初級階段，是一種“淺層次、輔助性”的執(zhí)法模式。正是這種“淺層次、輔助性”，決定了城市管理綜合執(zhí)法在現(xiàn)實(shí)中的成效與不足：成效方面，開展城市管理綜合執(zhí)

7、法，在一定程度上糾正了行政管理體制中機(jī)構(gòu)林立、各自為政、重條輕塊的現(xiàn)象，整合了相當(dāng)一部分執(zhí)法資源，優(yōu)化了執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)了部分執(zhí)法重心的下移，使執(zhí)法開始適應(yīng)城市管理綜合化、區(qū)域化的發(fā)展趨勢，并且在執(zhí)法隊(duì)伍的鍛煉和提高，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海為例，目前城市管理綜合執(zhí)法的范圍涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公安交通、工商、建設(shè)、房地產(chǎn)、城市規(guī)劃，以及文化廣播電影電視、新聞出版、文物、體育和旅游管理等城市管理的方方面面，在這些領(lǐng)域，有效地改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法缺位等現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)法活動(dòng)的覆蓋范圍以及對違法行為的打擊力度。不

8、足方面，一是機(jī)構(gòu)林立、執(zhí)法隊(duì)伍和人員膨脹的情況并沒有改觀。由于目前城市管理綜合執(zhí)法與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革相脫節(jié)，主要是“權(quán)力的綜合而非職能、機(jī)構(gòu)、人員的綜合”，只作了處罰領(lǐng)域的權(quán)力的簡單合并，原職能部門(主管部門)仍然存在，并繼續(xù)行使相關(guān)規(guī)范性文件制定、行政審批、行政許可(包括監(jiān)督檢查)、部分案件的處罰以及其他行政執(zhí)法權(quán)力。在此情況下，為開展綜合執(zhí)法，往往需要新設(shè)一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，并不斷充實(shí)執(zhí)法人員，導(dǎo)致實(shí)施綜合執(zhí)法以后，僅僅是緩解了原體制下“多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民”的矛盾，卻增加了機(jī)構(gòu)和人員的編制。二是上游執(zhí)法(主要是制定規(guī)范性文件、審批和許可，即人們通常所說的“管理”)與下游執(zhí)法(主要是處罰

9、、檢查和強(qiáng)制，即人們通常所說的“執(zhí)法”)相脫節(jié)。由于行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行其特定職能的活動(dòng)，需要賦予相應(yīng)的權(quán)力，為此，法律規(guī)范從上游賦予其規(guī)范性文件制定權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)，在下游賦予其處罰權(quán)、檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等一整套權(quán)力，是一個(gè)完整的流程。而現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法是上游不綜合、下游綜合，反而又產(chǎn)生了新的脫節(jié)和矛盾，平添了綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法上的交易成本，影響了“管理”和“執(zhí)法”各自的效率和效能，甚至產(chǎn)生“管理”部門與“執(zhí)法”部門之間職責(zé)不清、關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、監(jiān)督不力、相互推諉等現(xiàn)象。三是城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)難以適應(yīng)城市管理的任務(wù)和要求。隨著城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的范圍

10、在不斷擴(kuò)大，城市管理對行政執(zhí)法專業(yè)性與綜合性的要求均不斷提高，現(xiàn)行綜合執(zhí)法的隊(duì)伍和人員的素質(zhì)顯得難以適應(yīng)。這都給城市管理綜合執(zhí)法的進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)置了障礙。不僅如此，行政許可法頒布施行后，其確立的相對集中許可權(quán)制度以及“誰許可、誰監(jiān)督”原則(許可權(quán)也要納入綜合執(zhí)法，許可機(jī)關(guān)有權(quán)亦有職責(zé)對被許可人實(shí)施檢查)，也從法制上給現(xiàn)行城市管理綜合執(zhí)法構(gòu)成沖擊。二、當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法存在的主要問題從目前全國開展這項(xiàng)工作的情況來看，這項(xiàng)工作推進(jìn)比較緩慢，發(fā)展也不平衡，在推行這項(xiàng)制度中還存在一些問題，尤其是在城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍中的問題仍然比較突出，需要研究和解決，概括起來主要有以下幾方面的問題： (一)城市管理

11、綜合執(zhí)法工作缺乏相應(yīng)的法律保障我國在城市管理方面的立法滯后，至今沒有一部系統(tǒng)的綜合性城市管理方面的法律。大多數(shù)推行城市管理綜合執(zhí)法的城市都是通過政府規(guī)章進(jìn)行授權(quán)，由于規(guī)章效力較低而導(dǎo)致諸多方面的問題發(fā)生：其一，城市管理綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，實(shí)踐中難免出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不一、運(yùn)行程式不一、“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象：其二，對于某些被集中的行政處罰權(quán)，以規(guī)章的形式對法律設(shè)定的執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行變更，違背了權(quán)力法定的原則，且導(dǎo)致法律適用上的沖突和權(quán)力行使的越位：其三，根據(jù)行政處罰法規(guī)定，政府規(guī)章只能設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，而以規(guī)章作為綜合執(zhí)法的依據(jù)，減少了處罰的種類，限制了執(zhí)法手段，降低

12、了執(zhí)法效率；其四，人民法院在審理行政案件中，以法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章僅作為參照，以規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)容易造成行政訴訟中的不利局面；再者，由于我國尚未出臺(tái)行政強(qiáng)制法，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)作出暫扣、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制行為沒有明確法律的依據(jù)，一旦出現(xiàn)行政訴訟，法院也沒有評判標(biāo)準(zhǔn)，只能依照行政處罰法或憑借自由裁量權(quán)。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)不能對其具體行政行為合法性作出充分有效的預(yù)見，在司法程序中，也難以得到有力的支持。(二)城市管理綜合執(zhí)法體制較為雜亂 一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。有的城市將城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)列為政府組成部門，有的則作為政府一個(gè)部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。絕大多數(shù)的城市政府將城市管理綜合執(zhí)法主體界定為事業(yè)組織。從某種意義上講

13、，這種定性正是使執(zhí)法行為演變成“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的體制性漏洞，“只給權(quán)不給錢”的思維方式，其實(shí)正是在制度建設(shè)中預(yù)設(shè)了“以權(quán)力為資源”的傾向，而當(dāng)權(quán)力事實(shí)上被默認(rèn)為執(zhí)法者“自家的山水”時(shí)，權(quán)力的公共性也就無從談起，客觀上必然導(dǎo)致“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”的問題普遍存在。再者，城管執(zhí)法隊(duì)伍的編制也是五花八門，城市管理綜合執(zhí)法主體的合法性沒有保證，不僅使執(zhí)法的公信力大受影響，行政執(zhí)法效能和執(zhí)法水平也受到制約。例如北京城管李志強(qiáng)在執(zhí)法中被害一案的審理中，辨方律師就對北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局的合法性以及李志強(qiáng)的執(zhí)法主體身份的合法性提出質(zhì)疑。二是行政協(xié)調(diào)不順暢。將原由幾個(gè)部門分別行使的職權(quán)集中交由一個(gè)行

14、政機(jī)關(guān)行使，是為了解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的問題。但在綜合執(zhí)法體制形成的過程中，由于部門利益博弈、人員安置分流等原因，在部門職責(zé)劃分上，往往沒有遵循這一原則，而是從狹隘的部門利益出發(fā)，把工作中管理難度大、無人肯管的“硬骨頭”借機(jī)踢給城管綜合執(zhí)法部門，而把對自己有利的抱著不放。造成原有的執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有減少，反而由于行政處罰權(quán)歸并的界限不清，在執(zhí)法實(shí)踐中引發(fā)職責(zé)交叉的新問題。由于全國沒有統(tǒng)一的關(guān)于綜合執(zhí)法體制的規(guī)定，各地城市綜合執(zhí)法權(quán)限范圍的劃分比較盲目，暴露出各種問題，既不利于法制的統(tǒng)一性，也不符合依法行政的要求。三是管理體制不健全。現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章具有很強(qiáng)的專業(yè)性，無上級主管部門，使得相對

15、集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門業(yè)務(wù)交流、法律咨詢、培訓(xùn)、信息提供等方面存在諸多困難。由于沒有歸口主管部門，又沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，導(dǎo)致各地城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的管理體制、人員身份、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、著裝標(biāo)識(shí)等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了隊(duì)伍形象。另外，在市、區(qū)關(guān)系上，一般采取的是“兩級政府、三級管理”體制，原則上確定了城市管理綜合執(zhí)法的市、區(qū)兩級執(zhí)法主體資格。人事任免和資金管理權(quán)全部在區(qū)級政府，絕對的塊塊領(lǐng)導(dǎo)使城市管理綜合執(zhí)法受到局部利益的局限和局部管理的牽制，依法履行職責(zé)的獨(dú)立性受到一定影響，不利于城市管理綜合執(zhí)法水平的提高和執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的增強(qiáng)。(三)城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的自身素質(zhì)有待提高 一是城市管理行

16、政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法人員的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)相對缺乏，執(zhí)法辦案能力有限，與執(zhí)法者身份不符，更與法制社會(huì)要求不符。 二是執(zhí)法理念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。“執(zhí)法者就是管理者”的特權(quán)思想還在執(zhí)法隊(duì)伍中不同程度地存在，建設(shè)“服務(wù)型”政府，“在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理”的觀念還沒有普遍形成，執(zhí)法方式簡單、粗暴的情況還時(shí)有發(fā)生。 三是依法行政的意識(shí)還不夠強(qiáng)。如為了遵循上級指令，礙于人情關(guān)系等而影響案件依法辦理的不乏其人。 四是少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員濫用職權(quán)，甚至受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，公然執(zhí)法犯法，搞權(quán)錢交易，嚴(yán)重影響法律的正確實(shí)施，也敗壞了黨和政府執(zhí)法部門在廣大人民群眾中的形象，使城市管理綜合執(zhí)法

17、工作更加難以開展(四)城市管理綜合執(zhí)法的環(huán)境艱難城管執(zhí)法工作難以得到管理相對人和社會(huì)群眾的廣泛理解和支持。首先，城管執(zhí)法工作大多涉及社會(huì)的弱勢群體，其中折射著社會(huì)諸多深層次矛盾與問題。城市管理者與被管理者之間的矛盾，更成為了各種矛盾集中的焦點(diǎn)。這些矛盾和問題決不是單靠城管部門能夠解決的，面對弱勢群體謀生手段的需求，面對相當(dāng)一部分社會(huì)群眾的不理解，執(zhí)法難度之大可想而知，由此引發(fā)的種種問題給城管執(zhí)法造成巨大阻力。違法建筑、違章占道屢禁不止，小攤小販和城管玩“貓抓老鼠”、“游擊戰(zhàn)”的游戲，城市管理取證難、處罰難、執(zhí)行難；“暴力抗法”事件頻頻上演，極大地影響了隊(duì)伍士氣。而公安機(jī)關(guān)一般按普通民事糾紛處理

18、，執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性得不到較好的維護(hù)，執(zhí)法人員人身安全得不到較好的保障，執(zhí)法工作受到嚴(yán)重影響；社會(huì)輿論普遍同情弱者，媒體導(dǎo)向熱衷于城管執(zhí)法中出現(xiàn)的矛盾和糾紛的負(fù)面報(bào)道，市民對城管執(zhí)法的偏見、抵觸給城管執(zhí)法帶來了極大的困擾。另外，由于司法保障不到位造成執(zhí)法難。城管執(zhí)法部門由于自身缺乏有效的強(qiáng)制手段，很多情況下執(zhí)法需要借助司法強(qiáng)制力，而司法機(jī)關(guān)由于人員力量有限、不愿配合等因素，常常造成城管執(zhí)法的執(zhí)行不力、不到位。如，行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行須待3個(gè)月后，不僅嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效率，也使得行政機(jī)關(guān)行政決定的公定力、公信力無從體現(xiàn)。此外，法院對行政執(zhí)法案件的證據(jù)要求過于苛刻，也使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中無

19、所適從，行政執(zhí)法追求的公正和效率價(jià)值無法得到平衡，反而削弱了行政執(zhí)法效能。如查處違法建設(shè)問題，即使是違建一開始就被發(fā)現(xiàn)，等到城管執(zhí)法人員經(jīng)過調(diào)查取證、文書送達(dá)、復(fù)議訴訟等程序之后再依法拆除時(shí)，恐怕早已建成了高樓大廈三、關(guān)于推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革的建議 (一)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)制訂統(tǒng)一的法首先，制訂一部城市管理法律，明確城市管理綜合行政執(zhí)法的目的、原則、實(shí)施程序以及城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位、管理體制、管理職能、管理依據(jù)以及工作法則等。由于相對集中行政處罰權(quán)工作已開展多年，各地己積累了不少經(jīng)驗(yàn)，制定這方面法律規(guī)范的條件應(yīng)當(dāng)說已經(jīng)成熟。其次，對現(xiàn)有法律、法規(guī)中與相對集中行政

20、處罰權(quán)制度相抵觸的內(nèi)容進(jìn)行修改，建立審批權(quán)和處罰權(quán)相對分離、獨(dú)立的新的法律體系 (二)深化城市管理綜執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)建立法定的機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定(國發(fā)2002)17號)文件精神，切實(shí)將城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)獨(dú)立工作部門，有條件的可以列為政府組成部門，其所需的經(jīng)費(fèi)列入政府全額財(cái)政預(yù)算，不以收費(fèi)、罰沒收入作為經(jīng)費(fèi)來源。在執(zhí)法人員身份方面，由于許多執(zhí)法人員原來就是事業(yè)單位成員，有些甚至屬于企業(yè)員工，實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法后，執(zhí)法人員的總量變化不大，甚至可能有所減少，但人員性質(zhì)一下子全部轉(zhuǎn)編為公務(wù)員，難度很大。這一矛盾在短期內(nèi)可能無法解決，在這種情況下，

21、我們可以建立起一種以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、法定授權(quán)專門機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的模式。比如武漢市設(shè)定城市管理執(zhí)法局為行政機(jī)關(guān)，下設(shè)城市管理執(zhí)法分局(大隊(duì))作為綜合執(zhí)法的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在人員編制上重心向基層、執(zhí)法現(xiàn)場下移。局機(jī)關(guān)人員編制確定為綜合管理類公務(wù)員，執(zhí)法分局(大隊(duì))人員編制核定為城市管理執(zhí)法專項(xiàng)編制，納入?yún)⒄展珓?wù)員管理序列，實(shí)行公務(wù)員職級管理制度，所需經(jīng)費(fèi)納入全額財(cái)政預(yù)算。這種方式對于化解城市管理綜合執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)的法律地位定性難題，不失為一種積極的、有益也是與公務(wù)員法的精神相一致的。 (三)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)推行合署的機(jī)制為了降低行政協(xié)調(diào)成本，提高城市管理行政執(zhí)法的效率，實(shí)行城市

22、管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與城市管理部門合署辦公的體制，有助于理順橫向職能關(guān)系。武漢市2001年實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度以來，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)市容環(huán)衛(wèi)、市政道路、燃?xì)鉄崃Φ戎饕鞘泄芾硎马?xiàng)的城市管理局合署辦公，實(shí)行相關(guān)許可權(quán)與處罰權(quán)適度分離、又密切關(guān)聯(lián)的運(yùn)行機(jī)制，有效地提高了管理和執(zhí)法的效能(四)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)理順縱向的關(guān)首先，要明確歸口管理問題。建議國務(wù)院明確城市管理綜合執(zhí)法的主管部門，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)管理工作，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域的法制統(tǒng)一和規(guī)范管理。其次要理順市、區(qū)關(guān)系問題。我們認(rèn)為，實(shí)行一級執(zhí)法主體，也就是實(shí)行市垂直領(lǐng)導(dǎo)，有利于提高綜合執(zhí)法的執(zhí)行力。但是

23、，目前大城市大多實(shí)行市、區(qū)兩級執(zhí)法主體的管理體制，通常的說法是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于城市管理“以區(qū)為主”的原則，市、區(qū)關(guān)系不是以“責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)”聯(lián)系在一起，而是通過“情感”來支撐。在不能統(tǒng)一實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的情況下，我們建議賦予市級機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)意義的考核權(quán)，建立起一套科學(xué)而完善的綜合考核制度，將市級財(cái)政的投入資金作為考核基數(shù)，將執(zhí)法業(yè)務(wù)與資金核撥掛起鉤來，那么，市級機(jī)關(guān)的權(quán)威將在不損害區(qū)級政府和其他部門權(quán)利的基礎(chǔ)上得以建立。(五)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)提供完備的保障一是建立公安保障機(jī)制。城市管理綜合執(zhí)法遇到的問題十分復(fù)雜，觸及的社會(huì)矛盾較集中，常常是一般性違法行為伴隨著違反治安管理的行為一起發(fā)生，

24、較易發(fā)生暴力抗法問題，使城管執(zhí)法存在巨大阻力。為確保城管執(zhí)法工作正常進(jìn)行，維護(hù)城市管理行政執(zhí)法秩序，有效預(yù)防和打擊阻撓執(zhí)法和暴力抗法等違法行為，保障城管執(zhí)法人員的人身安全，應(yīng)當(dāng)建立城管執(zhí)法公安保障機(jī)制，成立城管公安分局或支隊(duì)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以市公安局管理為主，業(yè)務(wù)上接受城市管理執(zhí)法局的領(lǐng)導(dǎo)。這方面，南京、西安、長沙、鄭州、濟(jì)南等城市已取得成功經(jīng)驗(yàn)，值得在全國推廣.二是建立財(cái)政保障機(jī)制。為建立保障有力的執(zhí)法體制，應(yīng)當(dāng)加大對城管執(zhí)法隊(duì)伍的資金投入，深化城市管理執(zhí)法隊(duì)伍收支兩條線改革工作，實(shí)行收支徹底脫鉤，統(tǒng)一并提高行政執(zhí)法人員待遇，從根本上規(guī)范隊(duì)伍的執(zhí)罰行為，增強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的快速反應(yīng)

25、能力和執(zhí)法效能 三是建立科技保障機(jī)制。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和城市事務(wù)的不斷增加，相關(guān)部門的配合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，在很大程度上必須依靠電子政務(wù)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法部門辦公自動(dòng)化、決策科學(xué)化、信息網(wǎng)絡(luò)化和資源共享化，使城管執(zhí)法部門的各項(xiàng)監(jiān)管工作更加嚴(yán)密，有效，把城管執(zhí)法部門建設(shè)成為廉潔、勤政、科學(xué)、高效的政府部門。(六)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)建設(shè)規(guī)范的隊(duì)伍關(guān)于隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問題，建議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法服裝、執(zhí)法標(biāo)識(shí)，確保城市管理執(zhí)法統(tǒng)一著裝的合法性，使城市管理執(zhí)法走上規(guī)范化、正規(guī)化軌道。一方面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的形象建設(shè)，另一方面，轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法的理念，必須正確處理嚴(yán)

26、格執(zhí)法和文明執(zhí)法兩種關(guān)系，善于運(yùn)用“法律”和“感情”兩種武器，依靠疏堵有序創(chuàng)和諧，嚴(yán)緩有度保和諧，剛?cè)嵊蟹酱俸椭C，從而有效地化解矛盾，提高執(zhí)法效能。四、金華市城市管理執(zhí)法新機(jī)制的探索 今年以來，金華市城市管理執(zhí)法局堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的十六屆五中、六中全會(huì)和省市有關(guān)會(huì)議精神，緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，堅(jiān)持“執(zhí)法為民、為民執(zhí)法”理念，以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和提高城市管理水平為動(dòng)力，以開展“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象”作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)為契機(jī)，從解決民生問題入手，突出“人性化執(zhí)法、精細(xì)化管理”主題，積極探索推行城市管理工作新模式，努力破解城市管理難題，為進(jìn)一步優(yōu)化金華經(jīng)濟(jì)

27、發(fā)展環(huán)境、提升城市品位作出了不懈努力。(一)深入開展“作風(fēng)建設(shè)年”、“大討論”等活動(dòng)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè).為進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)省委、市委關(guān)于開展作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)、大討論活動(dòng)的統(tǒng)一部署，局黨委結(jié)合城管執(zhí)法隊(duì)伍的管理現(xiàn)狀和實(shí)際需要，在全局范圍內(nèi)組織開展了以“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象”為主題的作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)和“提升執(zhí)法形象、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境”大討論活動(dòng)，為深入推進(jìn)年度各項(xiàng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).在作風(fēng)建設(shè)年第一、第二階段活動(dòng)中，市局組織開展了崗位大練兵和隊(duì)列會(huì)操、執(zhí)法文明用語演示等集中訓(xùn)練活動(dòng)，磨練了廣大執(zhí)法人員的意志。召開了行風(fēng)監(jiān)督員會(huì)議和執(zhí)法工作新聞通報(bào)會(huì)，加強(qiáng)了與社會(huì)各界的溝通聯(lián)系，促進(jìn)了理解。組織進(jìn)行了創(chuàng)

28、建“群眾滿意基層站(所)”、“踐行黨員承諾，共建和諧機(jī)關(guān)”、“征求作風(fēng)建設(shè)意見建議”、“城管執(zhí)法問計(jì)于民”和“群眾滿意度測評”等活動(dòng)，認(rèn)真聽取社會(huì)各界的意見建議，改進(jìn)了城管執(zhí)法工作方法。通過召開政工例會(huì)和民主生活會(huì)、邀請專家授課等形式開展政治思想和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了執(zhí)法人員宗旨觀念、責(zé)任意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。同時(shí)還分兩批對全局副中隊(duì)長以上干部進(jìn)行了封閉式培訓(xùn)，進(jìn)一步提高了我局中層以上干部的工作能力，為確保年度各項(xiàng)工作任務(wù)全面完成打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。落實(shí)了黨風(fēng)廉政和機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作責(zé)任制，完善了政務(wù)公開制度，推行“陽光執(zhí)法”，逐步提高了執(zhí)法透明度和公信力。通過組織全局執(zhí)法人員學(xué)習(xí)先進(jìn)人物事跡

29、、觀看反腐倡廉教育片、到省第五監(jiān)獄開展現(xiàn)場警示教育和加強(qiáng)日常性的政治思想工作等多種方式，進(jìn)一步加強(qiáng)了干部廉潔從政意識(shí)。 (二)進(jìn)一步完善城市管理體制，注重部門溝通協(xié)調(diào) 市委、市政府在關(guān)于完善市區(qū)城市管理體制的實(shí)施意見(市委200617號)文件中明確要求進(jìn)一步完善市區(qū)城市管理體制和城市行政執(zhí)法體制。在領(lǐng)導(dǎo)層面，成立了市城市管理委員會(huì)，下設(shè)城管辦，負(fù)責(zé)城市管理相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確區(qū)(管委會(huì))、街道的城市管理職責(zé)，要求各司其責(zé)，狠抓落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、長效的城市管理目標(biāo)。在執(zhí)法局，實(shí)施執(zhí)法力量重心下移，通過執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)駐街道，執(zhí)法力量向基層傾斜，由無人管轉(zhuǎn)變?yōu)橛腥斯?、由臨時(shí)管轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期管、由

30、被動(dòng)管轉(zhuǎn)變?yōu)橥羷?dòng)管，從而實(shí)現(xiàn)對違章行為的處理達(dá)到快速、高效、精確的目的，有利于優(yōu)化城市管理結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)了基層街道和社區(qū)的城市管理力量，體觀了新形勢下城市管理的要求，是實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。注重處理好與街道、社區(qū)居委會(huì)(村民委員會(huì))的關(guān)系，加強(qiáng)與街道、社區(qū)和相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力，努力實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門齊抓共管的良好局面 (三)積極探索城市管理工作新模式，努力破解城管難題.為適應(yīng)新形勢下城市管理工作的需要，我局在參照其他城市管理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，積極探索推行管理城市工作新模式，認(rèn)真開展了三項(xiàng)試點(diǎn)工作，努力破解城市管理難點(diǎn)熱點(diǎn)問題.一是開展“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”試點(diǎn)，推行人性化管理。從

31、“照顧經(jīng)營者、方便居民、保持城市整潔與美觀”的“三贏”目的出發(fā)，在充分調(diào)查研究和廣泛征求各方意見建議的基礎(chǔ)上，從4月份開始，我局會(huì)同有關(guān)部門在開發(fā)區(qū)江南街道、婺城區(qū)城中街道等地開展了“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”試點(diǎn)工作，由我局會(huì)同建設(shè)、規(guī)劃、交警、街道、社區(qū)等部門聯(lián)合進(jìn)行嚴(yán)格、規(guī)范地勘查定點(diǎn)和審批，將分散在各處的修補(bǔ)類、水果類、書報(bào)刊、鮮花、日用品等無證流動(dòng)攤點(diǎn)統(tǒng)一安排到方便群眾、市民認(rèn)可、經(jīng)營者愿意、不妨礙交通、不影響城市環(huán)境秩序的地方定點(diǎn)經(jīng)營，同時(shí)對早點(diǎn)夜市攤點(diǎn)進(jìn)行定時(shí)、定點(diǎn)規(guī)范管理。目前，開發(fā)區(qū)江南街道、婺城區(qū)城東街道、城西街道、城中街道等的流動(dòng)攤販和占道經(jīng)營疏導(dǎo)工作進(jìn)展順利，江南街道已設(shè)立修

32、補(bǔ)類攤點(diǎn)33處、水果類攤點(diǎn)14處、早點(diǎn)夜市攤點(diǎn)72處，城東街道各類便民攤點(diǎn)18處，城西街道五一路煲攤12處，城中街道便民攤點(diǎn)15處等等，這些便民服務(wù)攤點(diǎn)的有序設(shè)立，既方便了市民群眾的生活，又有效改善了流動(dòng)攤販隨意占道經(jīng)營的局面，使市容市貌開始逐步好轉(zhuǎn)，得到了廣大市民群眾的認(rèn)可。社會(huì)各界對此項(xiàng)工作新模式也給予了廣泛關(guān)注，金華日報(bào)兩次在頭版對此進(jìn)行了報(bào)道，市委辦金華信息和市府辦政務(wù)信息以專報(bào)形式刊發(fā)了我局探索“疏堵結(jié)合”城市管理新模式的工作經(jīng)驗(yàn)交流材料；特別是人民日報(bào)9月28日第1版浙江開展“走進(jìn)矛盾，破解難題”專項(xiàng)行動(dòng)報(bào)道了我局“疏堵結(jié)合”規(guī)范管理流動(dòng)攤販的做法，9月30日浙江日報(bào)、金華日報(bào)進(jìn)行

33、了全文轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了較大社會(huì)反響。 二是開展“執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)駐街道”試點(diǎn)，推進(jìn)城市管理重心下移。為充分發(fā)揮基層組織的作用，調(diào)動(dòng)和依靠社會(huì)力量參與城市共建共管，密切執(zhí)法人員與市民群眾的關(guān)系，根據(jù)市委200617號文件精神，我局完善了重心下移的工作實(shí)施方案，制訂了執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)駐街道后的工作職責(zé)和各項(xiàng)規(guī)章制度，與街道和建設(shè)、公安、規(guī)劃等部門進(jìn)行了充分溝通協(xié)調(diào)，在城市管理基礎(chǔ)較好、條件較為成熟的西關(guān)街道、城東街道等率先實(shí)施了“執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)駐街道”試點(diǎn)工作。目前，開發(fā)區(qū)分局西關(guān)中隊(duì)、婺城分局城東中隊(duì)、城北中隊(duì)、金東分局東孝中隊(duì)、雙龍分局羅店中隊(duì)等5個(gè)執(zhí)法中隊(duì)已幀利進(jìn)駐相關(guān)街道，落實(shí)了辦公場所，中隊(duì)長兼任所在街道的

34、創(chuàng)建辦副主任職務(wù)，每個(gè)隊(duì)員聯(lián)系到社區(qū)并開始履行城市管理“7+1”職能，城市管理協(xié)管隊(duì)伍正在組建完善，形式多樣的共建共管活動(dòng)也在一一落實(shí)，城管執(zhí)法基層網(wǎng)絡(luò)逐步形成。從幾個(gè)試點(diǎn)的運(yùn)行情況來看，執(zhí)法中隊(duì)和執(zhí)法隊(duì)員與社區(qū)群眾的聯(lián)系進(jìn)一步密切，關(guān)系越來越融洽，工作環(huán)境得到了進(jìn)一步改善。三是開展“精細(xì)化管理”試點(diǎn)，努力打造城市“精品亮點(diǎn)”。為逐步使我市城市管理工作的重心從“治臟、治亂、治差”轉(zhuǎn)移到“做美、做靚、做優(yōu)”上來，我局按照金華市區(qū)道路分類管理辦法的有關(guān)規(guī)定，積極開展路段“精細(xì)化管理”工作，通過創(chuàng)新管理機(jī)制，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)管理責(zé)任，規(guī)范管理行為，實(shí)現(xiàn)城市管理工作從粗放管理向精細(xì)管理、事后管理向超

35、前管理、靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，全面提高城市道路精細(xì)化管理水平。目前已在開發(fā)區(qū)“四路兩街一廣場”(即雙溪西路、賓虹路、李漁路、丹溪路、八一南街、雙龍南街、市民廣場)等，婺城區(qū)解放東路、解放西路、明月街、八一北街迎賓大道、飄萍路、迪耳路、人民廣場等，金東區(qū)施光南廣場，雙龍風(fēng)景區(qū)洞前廣場等19處主要街路和中心區(qū)域開展了“精細(xì)化管理”工作，取得了一定的成效。 (四)建立健全規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理秩序.為進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍管理，我局制訂出臺(tái)了城管執(zhí)法人員行為規(guī)范準(zhǔn)則、城管執(zhí)法人員“敬禮告知執(zhí)法”程序規(guī)定、城管執(zhí)法人員“十不準(zhǔn)”實(shí)施辦法和城管執(zhí)法工作通報(bào)會(huì)制度等規(guī)章制度，建立了一整套規(guī)范執(zhí)法行為的程序，并

36、規(guī)定了嚴(yán)格的督查考核方法，通過制度建設(shè)來規(guī)范隊(duì)員的行為；建立了市局黨委班子成員聯(lián)系基層執(zhí)法中隊(duì)工作制度，市局和分局領(lǐng)導(dǎo)深入一線開展蹲點(diǎn)調(diào)研，認(rèn)真了解民情、聽取民意，解決了一批實(shí)際問題。同時(shí)還聘請了25名行風(fēng)監(jiān)督員，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化了內(nèi)部管理力度，努力提升隊(duì)伍形象。我局推行敬禮告知執(zhí)法程序后，北京新京報(bào)、浙江現(xiàn)代金報(bào)、城建監(jiān)察雜志先后對這一做法進(jìn)行了報(bào)道。此外，還制定了金華市城市管理行政執(zhí)法局關(guān)于優(yōu)化市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的八項(xiàng)措施，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航.總之，城市管理綜合執(zhí)法體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，需要城市管理者的積極探索、大膽實(shí)踐，不斷推進(jìn)綜合執(zhí)法制度的完善，充分發(fā)揮城管執(zhí)法的最佳效能，真正實(shí)現(xiàn)在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理，從而促進(jìn)社會(huì)的全面和諧。第 15 頁 共 15 頁