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1、中央電大人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點江蘇廣播電視大學 行政管理?？飘厴I(yè)論文題 目： 淺談農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題及改革方向 姓 名： 邢志華 學 號： 077040519 指導教師： 沈蕓 教 學 點： 江蘇昆山電大 2011 年 7 月 10 日目 錄一、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的必要性3二、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當具備的基本職能4（一）提供區(qū)域性公共產品和公共服務4（二）執(zhí)行上級政府分派的任務，履行基本管理職責4（三）服務農村經濟發(fā)展4三、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑選擇5（一）實行漸進的體制內改革5（二）實現(xiàn)民主直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長5-61、要改進候選人提名制度，增強民主推薦的科學性和真實性62、設

2、立中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭63、改革選票制度，實行各選區(qū)等額選票制6-7四、 綜述7五、參考文獻7淺談農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題及改革方向內容摘要：農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農業(yè)為主要產業(yè)財政收入主要來自于農業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞一刀切,應將農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發(fā)展前景不同，路徑選擇也應存在差別。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)。隨著越來越多的農業(yè)人口逐漸加入工業(yè)社會，農村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農村的共同富裕有望實現(xiàn)。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城市，行政體制改革的方向應該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別

3、。隨著農村稅費改革的逐步深入，特別是取消農業(yè)稅后，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入嚴重不足，其存在必要性受到質疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。關鍵詞：農業(yè)行鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政體制 改革現(xiàn)行財政體制下農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入嚴重不足。原因可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少。無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務所需資金相對不足。這就決定了解決農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力或減

4、少用于維持農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。一、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的必要性作為國家政治體制改革的一部分，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發(fā)展的需要。國家需要一個穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會，對三農問題的關注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會的控制及汲取資源的能力（包括合法性資源的維持與強化）。而鄉(xiāng)村社會中農民最關注的價值是共同富裕，是對其基本權利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴的維持。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必

5、要性及職能定位。過分關注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發(fā)展的需要。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農民的解放，不如說是政府對農民的拋棄。伴隨著農民負擔的減輕，農村的社會問題同時交還給農民。這種方案的實質是放任農民自治，但考察一下目前的社會形勢和農村現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實。如果承認農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應該基于新的行政職能。換言之，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農村社會經濟發(fā)展的需要。二、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應

6、當具備的基本職能（一）提供區(qū)域性公共產品和公共服務這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的義理性基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對其管轄領域內的公共事務負責，諸如治安、農村教育、小型水利設施、鄉(xiāng)村道路建設、社會救濟、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。（二）執(zhí)行上級政府分派的任務，履行基本管理職責在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農村執(zhí)行上級政府政策和指示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須履行其基本管理職責，如戶口登記、救災優(yōu)撫、人口與計劃生育、土地管理等。依法指導村民委員會的工作，通過規(guī)劃等方式協(xié)調村際關系，協(xié)助解決農村社區(qū)公共事務。（三）服務農村經濟發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著繁雜的管理職責和任務，無力也

7、不應為經濟增長目標負責，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該介入推動農村經濟發(fā)展。分散的、個體的農民面對市場無疑處于絕對劣勢的地位。根據(jù)奧爾森的理論，分散的農民實現(xiàn)自組織并不容易。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面可以推動鄉(xiāng)村經濟性自組織建設，另一方面也可以利用自身資源優(yōu)勢為農戶提供市場信息和資金技術支持。如果說鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會向公民社會的轉變依賴農民與小共同體的聯(lián)盟對抗大共同體（政府），那么，在小共同體缺失而又亟需發(fā)展的時期，則需要基層政府與農民的聯(lián)合應對市場并發(fā)展小共同體。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應基于國家治理和農村社會經濟發(fā)展的需要，而不應僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的矛盾。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要的是有效的有為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而不是盡管成

8、本低廉卻缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三、農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑選擇（一）實行漸進的體制內改革實行漸進的體制內改革的前提是肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性并對其職能進行正確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有具有了履行其職能的權力和能力時，才可以討論其有效性。根據(jù)邁克爾曼的觀點，政府權力可以區(qū)分為兩類：專制權力和基本權力。專制權力是指政府精英無須同國民社會群體進行正常的協(xié)商就可以實施的權力。政府的專制權力以其強制程度和廣泛性來衡量。基本權力指的是政府實際上能夠深人與國民社會并在整個管轄領域內合理地貫徹其政治決定的能力?；緳嗔σ杂行院饬?。目前農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弊端就在于專制權力有余，而基本權力不足。到目前為止，政府實施的一

9、系列政策措施基本上是解決專制權力過多的問題。漸進的體制內改革就是通過逐步改革現(xiàn)行財政體制和行 政體制的弊端解決農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支矛盾以及履行基本職能與政績驅動之間的矛盾。這種方案的實質是優(yōu)先解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本權力不足的問題，即建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。這種選擇方案主要基于以下認識，即農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾不是農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會對有效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的迫切需要之間的矛盾農民需要強有力的基層政府保障其利益和權利，引導農村經濟發(fā)展，實現(xiàn)物質的豐裕。（二）實現(xiàn)民主直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，大致經歷提名候選人、候選人競選、選民投票等程序，其實質等同于西方的現(xiàn)代民主。主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

10、直選主要基于兩方面原因：一是出于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層吏治腐敗的關切；二是認為民選政府更能帶來公正，促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展。提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，其實質是優(yōu)先解決農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權力過多的問題，并認為民主可以解決基本權力不足的問題。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選必須要有以下程序：1、群眾推薦、組織推薦和個人自薦等形式產生候選人人選；2、候選人實地調查研究；3、演講、答辯和群眾測評；4、直選，選舉結果當場公布。在實際操作過程中，要在以下方面不斷予以擴展：1、要改進候選人提名制度，增強民主推薦的科學性和真實性應該在堅持黨管干部的原則下，在不違背法律規(guī)定的前提下，采取政黨提名、民間組織或人民代表聯(lián)名推薦與個人自薦等形式產生候選人，盡可能地

11、擴大選人提名范圍，暢通“入口”。每個有選舉權和被選舉權的公民（黨員），只要有適崗能力，都應有參與被選舉的機會。所有候選人的情況要為廣大黨員群眾深入、全面的了解，尤其重要的是所有候選人在原崗位的表現(xiàn)情況應該在直選過程中加以反映，并成為決定競選人能否當選的重要因素之一，以減少用人上的失誤。2、設立中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭 當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的“選舉管理委員會”基本上是由上級黨委組織部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機關的工作人員組成。從權力制衡的角度看，這種自選自監(jiān)的做法不能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的良性發(fā)展，因為這種做法存在著產生腐敗現(xiàn)象的可能。并且，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的發(fā)展，選舉活動越來越規(guī)范，選舉過程中出現(xiàn)各種

12、爭議在所難免。選舉過程中出現(xiàn)的糾紛，僅僅依靠上級領導調查協(xié)調解決的方式已經遠不能適應新的形勢，必須走法治的途徑。因此，依據(jù)政府權力制衡的原則，有必要設立中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭。中立的選舉委員會應有黨的適度參與，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的穩(wěn)定過渡，其余成員應由不是黨政、立法機關的相關人員組成。選舉委員會的權力擴展，可以進一步考慮司法機關介入選舉的必要性，成立獨立的選舉法庭，專門咨詢選舉的相關事宜，審理、仲裁與選舉有關的案件。這樣，以中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭的中立性、專業(yè)性和權威性，來確保選舉過程的客觀、公正和公平。3、改革選票制度，實行各選區(qū)等額選票制 當前，我國出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，普遍采

13、取的是簡單多數(shù)制的選舉方法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄下的各個選區(qū)（村落）的所有居民均可以自由參加選舉，候選人只要獲得簡單多數(shù)得票即獲勝?！耙虼艘粋€人口特別龐大，或是經濟狀態(tài)特別良好的村落，理論上有能力對選舉施以重大影響”3，這就使得弱小村落選民的聲音很難在直選中出現(xiàn)。因此，要使所有的民眾在直選中發(fā)揮同樣的影響力，可以實行“各選區(qū)等額選票制”，即每個村落派相同的人參選，這樣以確保代表不同選區(qū)、不同利益的聲音在直選中出現(xiàn)，實現(xiàn)更相對的公平。民主之所以被推崇，是因為其發(fā)展適應并維持了資本主義社會內部的發(fā)展與和諧。中國應根據(jù)目前的國情探索符合國家治理和社會發(fā)展需要的民主形式。民主的內涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一

14、的。事實上，政府的優(yōu)劣并不在于選舉權的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當回應，在于能否實現(xiàn)國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求政治參與的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設計出更能促進這個目的實現(xiàn)的治理方式。這應該是民主政治的真正價值之所在。參考文獻1、作者姓名 高建明 當代中國農民與農村經濟社會矛盾分析 中國經濟出版社2009-07-01出版 第三期2、作者姓名 朱新山鄉(xiāng)村社會結構變動與組織重組 上海大學出版社 2004-7 出版 第六期3、作者姓名 王盛開 農村改革三十年-政策取向與利益訴求中國社會科學出版社 2008-05出版 第二期4、作者姓名蓋爾約翰遜經濟發(fā)展中的農業(yè)、農村、農民問題商務印書館2004-1出版 第四期5、作者 陳桂棣中國農村調查當代雜志 2004-1出版 第五期 8