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1、鄉(xiāng)村振興黨課：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的 問題與對策 鄉(xiāng)村振興黨課：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的 問題與對策 2018年是中國極不平凡之年，是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會的關鍵之年。全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在農(nóng)村，沒有農(nóng)村小康就沒有全國小康，農(nóng)村依然是全面建成小康社會的短板。為解決農(nóng)村短板問題，新世紀以來，中央連續(xù)15年以一號文件聚焦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，既凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位，又足以表明中央補齊全面建成小康社會短板的重大決心。中央已發(fā)出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總動員令。 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標，簡而言之就是三個字：強、富、美，即：農(nóng)業(yè)必須

2、強、農(nóng)民必須富、農(nóng)村必須美。為此，我們必須正視客觀存在的問題，要在發(fā)展城鄉(xiāng)一體化中，盡快消除城鄉(xiāng)二元制結構和貧富分化，化解農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。目前，要著重解決“三農(nóng)”工作中農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長30年、土地流轉、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等重要民生問題，抓重點、破難點，取得成效，為我國2020年全面建成小康社會打下良好基礎。 一、保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變 習近平總書記在黨的十九大報告中提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”的戰(zhàn)略決策，給農(nóng)民吃了顆“定心丸”，讓億萬農(nóng)民更放心

3、加大對土地的投入。 我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，承包期比較短，難以調動承包人增加投入、合理開發(fā)土地的積極性，導致對土地進行掠奪式經(jīng)營等短期行為發(fā)生，與國家實行土地承包經(jīng)營制度的積極意義相背。1984年，國家出臺要求土地承包期限一般應當延長至15年以上的政策。1993年國家在第一輪土地承包即將到期時，就提前明確規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變，即：1998到期后未作調整直接延長30年，1999年至2028年是土地的二輪承包期限。 實行土地承包政策最核心的問題是將土地使用權通過承包權形式交由農(nóng)民支配并從中收取土地收益。土地是農(nóng)民的命根子，土地政策決定著人心向背和政局穩(wěn)定。共產(chǎn)

4、黨“打土豪分田地”的政策讓廣大農(nóng)民跟著共產(chǎn)黨完成了打下紅色江山的第一次革命；1978年被喻為第二次革命的改革，也正是從農(nóng)村發(fā)軔讓農(nóng)民獲得土地使用權。40年來，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地變化，取得舉世矚目的成就，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制功不可沒。但我們也要看到，20世紀90年代以來，隨著中國工業(yè)化與城市化飛速發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的局限性也已顯露出來。其突出表現(xiàn)在四方面。一是第二輪土地承包出于維護農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定等因素考慮，土地承包權不作人地變化調整繼續(xù)再延長30年，導致新增人口沒有土地淪為失地農(nóng)民、去世人口依舊保留土地導致無人經(jīng)營閑置荒廢或隨意轉包他人粗放經(jīng)營。二是土地承包多為農(nóng)戶分散經(jīng)營，

5、使我國農(nóng)產(chǎn)品高成本、高投入、低質量。三是農(nóng)業(yè)品投入產(chǎn)出周期長、效益低，億萬農(nóng)民選擇了進城打工，農(nóng)村出現(xiàn)了土地拋荒撂荒、種地不養(yǎng)地、生態(tài)退化等現(xiàn)象。四是在大量征地行為中，農(nóng)民權益得不到有效保障，農(nóng)民的耕地、宅基地、住宅不能體現(xiàn)其市場價值，土地這個要素長期無法按照市場規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)化配置，已經(jīng)成為中國農(nóng)村發(fā)展滯后的總病根。 解決的問題對策是：國家及政府部門必須依法辦事，要從全面建成小康社會大局出發(fā)，維護好農(nóng)民擁有土地承包權的合法權益。如土地管理法規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和

6、縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。同時，要針對土地承包中存在的問題制定或調整法規(guī)和政策，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化，保護農(nóng)民種植糧食和養(yǎng)殖的積極性。 二、積極穩(wěn)妥地推進土地流轉工作 土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉則是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權，鼓勵農(nóng)民將承包地向專業(yè)大戶、合作社等流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。 （一）我國農(nóng)村土地流轉的主要形式、經(jīng)歷及意義 第一，我國農(nóng)村土地流轉的主要形式有六種：一是轉包形式，二是轉讓形式，三是互換形式，四是出租形式，五是

7、土地入股，六是反租倒包。 第二，中國農(nóng)村土地流轉制度歷經(jīng)從禁止到解禁到規(guī)范化三個階段。明令禁止階段是，1982年憲法規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。解禁階段是，1988年對憲法進行修改，規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。規(guī)范化階段是，2003年農(nóng)村土地承包法實施，規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，標志著中國土地承包經(jīng)營流轉制度正式確立。 第三，推行農(nóng)村土地流轉具有深刻現(xiàn)實意義。土地流轉是保障農(nóng)民系列權益的重要手段，農(nóng)民土地可以按其意愿進行抵押、出讓、出租

8、、轉讓、流轉，農(nóng)民的權益才得到保障。流轉有利于形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，加快農(nóng)村土地規(guī)模集約化進程，優(yōu)化土地資源配置，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和勞動力的轉移，增加農(nóng)民收入。 （二）我國農(nóng)村土地流轉的基本現(xiàn)狀、存在的問題及對策 第一，我國土地流轉規(guī)模已經(jīng)從2007年的6400萬畝增加到2016年的4.71億畝，流轉面積占比已達到了35.1%。農(nóng)村土地流轉表現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征：一是不同地區(qū)之間，農(nóng)村土地流轉的比例存在差異，表現(xiàn)為東高西低的特點。二是農(nóng)村土地流轉形式在地區(qū)之間呈現(xiàn)較大差異，表現(xiàn)為市場化和多元化特點。 第二，土地流轉存在的幾個突出問題。一是一些地方政府為了政績，定指標、下任務，以至變相強迫命令，損害

9、農(nóng)民利益，惡化干群關系。二是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭地現(xiàn)象突出。有些工商企業(yè)打著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化旗號，下鄉(xiāng)圈地逐利，以取得將來土地增值，同時套取國家對農(nóng)業(yè)有諸多優(yōu)惠和補償?shù)恼摺＾r(nóng)戶個體或協(xié)作社因資金實力無法與工商資本競爭，只能選擇被迫妥協(xié)，放棄對土地的耕作權，由此影響耕地維護，損害農(nóng)民利益，損傷國家利益。三是流轉后農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重，造成耕地流失、危及國家糧食安全。四是土地流轉程序不標準。完善的土地流轉機制尚未建立，土地流轉中不標準現(xiàn)象仍相當普遍。 第三，對策。要從思想上充分認識土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主

10、要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進農(nóng)業(yè)技術推廣應用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，我們要在各種制度創(chuàng)新中積極穩(wěn)妥地推進土地流轉工作。 首先，必須樹立農(nóng)民集體土地所有權的主體地位。其次，要檢討和防范工商資本下鄉(xiāng)與民爭利帶來的嚴重后果。其三，要堅決糾正流轉后農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象，要規(guī)定流轉后土地原來是種植糧食的不能改變其用途。中國共有約2億農(nóng)戶種植20億畝耕地，其中大約2/3用于種植糧食。中國要用占世界8%的耕地養(yǎng)活占世界20%的中國人口，形勢極其嚴峻。無糧必亂，這數(shù)千年的治國經(jīng)驗必須堅持。其四，農(nóng)村土地承包關系中，要健全土地承包經(jīng)營權登記制度，推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作；要規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉行為

11、，鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式；要合理確定土地經(jīng)營規(guī)模，扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)，加強土地流轉用途管制；要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎作用，探索新的集體經(jīng)營方式，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范；要健全農(nóng)業(yè)社會化服務，培育多元社會化服務組織，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民提供全方位服務。 三、深入思考城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略 城鎮(zhèn)發(fā)展是我國從農(nóng)業(yè)弱國走向現(xiàn)代化強國的必經(jīng)之路，城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略則指對城鎮(zhèn)發(fā)展功能與地位、發(fā)展目標與原則、發(fā)展重點與路徑以及制度和政策等保障措施進行指導和統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略，其多年來一直成為我國政府和學術界共同關注的一個熱門話題。然而，全國迄今為止沒有一個整體

12、的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)實迫切需要對城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略進行深入思考和抉擇。 （一）城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略對我國由富變強具有特殊意義 十九大提出我國已經(jīng)進入由富變強的新時代，這將是城鎮(zhèn)發(fā)展的重大轉型期和機遇期。綜觀國際上發(fā)達國家及我國經(jīng)濟強省的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)發(fā)展對國家從弱小走向強大有著不容置疑的作用，尤其是對破解我國長期執(zhí)行城鄉(xiāng)二元政策所造成的農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)全體居民共同致富，更具特殊意義。 （二）我國城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀 從宏觀看，城鎮(zhèn)發(fā)展中有四大不可回避的嚴峻問題，即：巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉型的經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化、正在進行的新農(nóng)村建設，這四項中的任何一項解決不好，均

13、有一著不慎全盤皆輸?shù)目赡堋?從微觀看，則存在四個方面的問題。 1.缺乏整體的科學合理規(guī)劃 主要表現(xiàn)在四個方面：一是各級政府鮮有制定所屬行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，既無長遠規(guī)劃、功能布置規(guī)劃，又無近期規(guī)劃、詳細規(guī)劃，基本上是由居民隨心所欲建設，沒有規(guī)劃部門、土地部門的定點，也沒有對建設規(guī)劃方案進行嚴格審批，幾乎每個城鎮(zhèn)少見整體之美和協(xié)調，難以實現(xiàn)中央提出的建設美麗中國的目標；二是城鎮(zhèn)建設規(guī)劃單打一，各自為戰(zhàn)，沒有納入大中城市群體系中，使各個城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展脫節(jié)，阻礙了城鎮(zhèn)與周邊大中城市的互動和發(fā)展，城鎮(zhèn)集散功能無法得到發(fā)揮；三是建設風格雷同化，要么是千人一面的傳統(tǒng)火柴盒型，要么是模

14、仿照搬其他城市，毫無特色可言；四是有些地方一味追求西方化，忽略了實用性。 2.城鎮(zhèn)建設資金缺乏且來源單一，過分依賴政府 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非一級獨立財政預決算單位，所得稅全部繳縣財政統(tǒng)一調撥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府所得費用僅夠日常公務開支，城鎮(zhèn)建設資金只能依靠預算外收入來彌補，此項來源主要是土地拍賣所得和收取居民高額的城鎮(zhèn)建設配套費用，由此抬高了農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民和投資商進入城鎮(zhèn)的門檻，減弱了招商引資優(yōu)勢，由此導致城鎮(zhèn)基礎設施建設如交通條件和通訊設施不健全、不完善，嚴重影響了城鎮(zhèn)各項事業(yè)的順利發(fā)展。 3.城鎮(zhèn)發(fā)展普遍存在產(chǎn)業(yè)結構不合理，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)互動 國家免征農(nóng)業(yè)稅后，一些農(nóng)業(yè)縣基本上沒有種植以外的其他工商

15、業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)，導致城鎮(zhèn)中心功能難以發(fā)揮，沒有職能分工，沒有特色產(chǎn)業(yè)，沒有培育經(jīng)濟增長點，沒有安置就業(yè)能力，城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。 4.城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模過小，無法發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能 據(jù)國內外經(jīng)驗，一個城鎮(zhèn)區(qū)域人口宜在5萬人左右，而我國目前城鎮(zhèn)人口平均在3000人左右，且有的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)幾乎各占半數(shù)。由此造成城鎮(zhèn)基礎設施人均成本過高，難以健全其他配套基礎設施，制約了城鎮(zhèn)的正常發(fā)展。 （三）對策 宏觀上，必須要把城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略納入發(fā)展城鄉(xiāng)一體化建設總體布局中，其重要目標是促進農(nóng)村勞動力轉移與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。核心問題仍是經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展，而有效產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則是城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中亟待解決的重頭戲

16、。為此，必須從巨大的人口和就業(yè)壓力、緊缺的資源環(huán)境、轉型的經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化、正在進行的新農(nóng)村建設等方面入手，引導城鎮(zhèn)發(fā)展與周邊大中城市總體發(fā)展的規(guī)劃互相協(xié)調和統(tǒng)一，避免重視局部利益而忽視整體利益。 微觀上，主要抓如下四方面的問題。 1.各省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府要科學合理制定本行政轄區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃 首先，要堅持規(guī)劃先行原則，規(guī)劃要從大局、從長遠出發(fā)，要有至少一百年不落后的觀念，制定規(guī)劃要堅持高起點、高標準、高質量，突出先導性、基礎性和綜合性。其次，城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要納入大中城市群體系中，使各城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與大中城市之間的發(fā)展互相促進和推動，實現(xiàn)資源共享，使各自優(yōu)勢和功能得到充分發(fā)揮。再次，城鎮(zhèn)建設要因

17、地制宜，內容要全面，重點要突出，既要實現(xiàn)整體優(yōu)化發(fā)展，又要發(fā)揮地方優(yōu)勢和特色，增強競爭力，實現(xiàn)局部跨越式發(fā)展。最后，城鎮(zhèn)建設要堅持實用性與特色性結合原則，要尊重山水環(huán)境和原有街區(qū)肌理，控制建設高度、密度和體量，要突出民俗風情和民族特色，避免千鎮(zhèn)一面。 2.必須要解決好資金來源這一頸瓶問題 一是要采取以市場為導向的融資方式，拓寬融資渠道，包括推行地方政府債券發(fā)行、用政府信用和開發(fā)性銀行信用吸引商業(yè)銀行資本進入城鎮(zhèn)建設領域、推廣政府與社會資本合作（ppp）模式、發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等方式。二是引入民間資本，推動投資主體多元化，包括開發(fā)多種方式引入社會資本、建立合理的可持續(xù)回報機制。三是完善分稅制體制，

18、充實地方財政，包括健全中央和地方財力與事權相匹配的體制、培育地方主體稅種。四是規(guī)范地方政府投融資平臺，防范債務風險，包括重新定位與加快重組、健全內部治理結構、完善外部約束機制。五是完善投融資相關配套制度，包括完善土地流轉制度、完善風險分擔機制、開展產(chǎn)品流程創(chuàng)新、支持普惠型金融等。 3.要解決因產(chǎn)業(yè)結構不合理導致城鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足的問題 要堅持因地制宜，結合地方資源和特色，通過構建一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的創(chuàng)新機制，以入股或聯(lián)營等方式，將當?shù)卦牧吓c產(chǎn)品初加工發(fā)展發(fā)展為可供用戶終端使用的深加工，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡優(yōu)勢占領市場。 4.要推行國內外一個城鎮(zhèn)人口總數(shù)應在5萬人左右方可充分發(fā)揮城鎮(zhèn)集聚功能的經(jīng)驗，制定相應配套政策，解決目前城鎮(zhèn)人口規(guī)模過小的問題 包括堅持發(fā)展城鄉(xiāng)一體化、樹立發(fā)展成敗將牽動全局的理念、建立全國統(tǒng)一的居住證制度、破解行政等級化的城鎮(zhèn)管理體制、改革用地制度、建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場及改變政府壟斷土地供應現(xiàn)狀等。