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1、加強(qiáng)內(nèi)控建立 標(biāo)準(zhǔn)采購管理 政府采購內(nèi)部控制制度，是指根據(jù)國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定，結(jié)合政府采購業(yè)務(wù)管理的特點和要求而制定的旨在標(biāo)準(zhǔn)政府采購管理活動、表達(dá)政府采購“公開、公平、公正、誠信〞原那么的制度和方法，它的職能不僅包括受權(quán)進(jìn)展政府采購，招投標(biāo)活動的各種方式、方法，也包括核算、審核、分析各種信息資料及報告的程序與步驟，還包括對政府采購活動進(jìn)展綜合方案、控制和評價而制定或設(shè)置的各項規(guī)章制度。因此，建立健全政府采購內(nèi)部控制制度，是貫徹國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，保證政府采購工作有序進(jìn)展的重要措施，也是加強(qiáng)政府采購管理的重要手段。 我國在實行政府采購制度后，政

2、策制定、預(yù)算編制、購置方式?jīng)Q定、資金支付、監(jiān)視檢查等工作都由財政部門掌握，權(quán)利相對集中，如何正確使用權(quán)利，防止公共權(quán)利對政府采購各個程序的干預(yù)，成為政府采購工作中的重要一環(huán)。因此，加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制度建立是使各項權(quán)利得到約束、制衡和監(jiān)視，政府采購執(zhí)行得到標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化的保證。 一、 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建立的必要性 〔一〕 是貫徹政府采購法規(guī)制度的重要根底 為了標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)政府采購工作，國家制定發(fā)布了?政府采購法?、?招標(biāo)投標(biāo)法?等法律規(guī)章，這些是進(jìn)展政府采購活動的根本根據(jù)。但這些法律規(guī)章只是從全國政府采購工作總體要求出發(fā)制定的，盡管在制定過程中盡可能考

3、慮了不同地區(qū)、部門、工程的政府采購要求和特點，但相對于詳細(xì)的政府采購活動而言，國家發(fā)布的法律規(guī)章的各項規(guī)定仍需結(jié)合詳細(xì)政府采購工程、方式和管理特點，要求進(jìn)展詳細(xì)化，并作必要補(bǔ)充，以使政府采購管理工作能浸透到政府采購管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面。lOCalhOsT這種對國家政府采購法律法規(guī)詳細(xì)化的方法和措施，就是政府采購內(nèi)部控制制度所需解決的問題。從某種意義上講，政府采購內(nèi)部控制制度，是國家政府采購法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，是貫徹施行國家政府采購法律法規(guī)的重要根底和保證。 〔二〕 是標(biāo)準(zhǔn)政府采購工作秩序的客觀要求 政府采購工作涉及使用財政性資金政府各部門、供給商、招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)等各方

4、面的利益關(guān)系，處理不當(dāng)將會影響有關(guān)方面的利益，因此政府采購工作必須依法進(jìn)展。從我國推行政府采購制度情況來看，在采購過程中走后門、送回扣、假招標(biāo)、擴(kuò)大預(yù)算、高價圍標(biāo)低價搶標(biāo)等腐敗行為屢有發(fā)生，一些單位或人員為了小團(tuán)體或個人利益，不僅損害了國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響。因此，加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制制度建立，使政府采購管理工作的程序、方法、要求等制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，這樣才能保證政府采購管理工作有章可循、有據(jù)可依、標(biāo)準(zhǔn)有序，才能保證政府采購工作在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮應(yīng)有的作用。 〔三〕 是完善政府采購管理制度體系的要求 我國的政府采購管理制度體系，通

5、常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構(gòu)成。顯然，內(nèi)部控制制度是政府采購管理制度體系的重要組成局部。?政府采購法?對政府采購工作的原那么、根本方法和程序作了規(guī)定，為政府采購活動提供了制度保證，但只是指明了工作的方向和目的，要實現(xiàn)目的還需要根據(jù)規(guī)定并結(jié)合管理要求進(jìn)展充實和細(xì)化，才能使政府采購法律規(guī)定落到實處，進(jìn)而保證政府采購管理制度體系的完好性和有效性。 〔四〕 是適應(yīng)參加世界貿(mào)易組織的要求 根據(jù)世界貿(mào)易組織的要求，我國參加wto后，國外供給商與國內(nèi)供給商有同等的“國民待遇〞，可以平等地參與我國政府采購招標(biāo)活動〔江澤民同志在2001 年上海apec會議上承諾，到2022年，開

6、放我國政府采購市場〕。因此，必須加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制制度建立，才能防止在政府采購中行政干預(yù)過多，甚至存在“暗箱操作〞的現(xiàn)象，才能使政府采購管理工作浸透到政府采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，才能不僅有利于政府采購的公平競爭，更有利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，樹立政府形象。 二、 內(nèi)部控制制度建立的根本原那么 〔一〕合法性原那么 即應(yīng)當(dāng)符合并嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和國家統(tǒng)一的政府采購法律制度的規(guī)定。依法辦事是政府采購工作的首要準(zhǔn)那么，也是制定政府采購內(nèi)部控制制度的首要原那么。因此，政府采購內(nèi)部控制制度建立應(yīng)當(dāng)符合?政府采購法?、?招標(biāo)投標(biāo)法?、?合同法?、?建筑法?、?產(chǎn)品質(zhì)

7、量法?等法律的規(guī)定，以防止擾亂政府采購市場經(jīng)濟(jì)秩序。 〔二〕適應(yīng)性原那么 即政府采購內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)表達(dá)我國政府采購的特點和要求，不能因追求先進(jìn)而脫離我國實際，不能生搬硬套，必須從我國實際出發(fā)，才能使政府采購內(nèi)部控制制度適應(yīng)政府采購管理要求并發(fā)揮作用。 〔三〕標(biāo)準(zhǔn)性原那么 即應(yīng)當(dāng)全面標(biāo)準(zhǔn)政府采購的各項工作，保證政府采購工作的有序進(jìn)展。標(biāo)準(zhǔn)性原那么的根本要求主要表達(dá)在：一方面要表達(dá)控制的全面性。從控制范圍看，內(nèi)部控制應(yīng)涵蓋政府采購的每個過程、部門、環(huán)節(jié)和每個人，包括單位內(nèi)部互相牽制和單位與單位之間的互相牽制；從控制內(nèi)容看，不僅要對詳細(xì)業(yè)務(wù)活動進(jìn)展控

8、制，還要把控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序納入政府采購范疇；從時間上看，不僅要事中控制，還要施行事前和事后控制；從縱向?qū)蛹壙?，要從一般員工控制逐步擴(kuò)大到?jīng)Q策層甚至最高決策者，形*人、事事、時時都能遵守內(nèi)部控制制度。另一方面要表達(dá)方法的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)性。政府采購內(nèi)部控制制度要符合并表達(dá)政府采購方法的科學(xué)性，政府采購內(nèi)部控制制度要符合并表達(dá)政府采購活動中諸如采購方式、評標(biāo)方法等的科學(xué)性，不能與一些與政府采購活動相關(guān)的會計、統(tǒng)計、管理學(xué)科的根本方法和要求相違犯。 〔四〕科學(xué)性原那么 政府采購內(nèi)部控制制度建立的科學(xué)性原那么，主要表達(dá)在以下幾個方面： 一是科學(xué)合理的可操作性，政

9、府采購的各項內(nèi)部控制制度的執(zhí)行應(yīng)有明確的程序，在各控制關(guān)鍵點或風(fēng)險區(qū)域時段，要明確與該控制點相關(guān)的操作步驟、各步驟涉及的部門或崗位所應(yīng)履行的職責(zé)權(quán)限。制定的各項內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)便于操作和執(zhí)行，缺乏和科學(xué)性 【1】【2】【3】 和不易操作的管理制度，是不會有生命力的。 二是利于控制的互相牽制性。即一項業(yè)務(wù)活動必須分配給具有互相制約關(guān)系的兩個或兩個以上的職位分別完成。在橫向關(guān)系上，一項工作至少要由彼此獨立的兩個部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作承受另一部門或人員的檢查和制約；從縱向關(guān)系上，一項工作至少要經(jīng)過不隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使下級受上級監(jiān)視，上級受下級牽制。

10、嚴(yán)禁一個部門既管審批又管執(zhí)行，支付款項所需印章全部由一個人保管等行為。 三是便于檢查的標(biāo)準(zhǔn)性，即制定一套可以參照的、定性和定量相結(jié)合，具有客觀性和可比性的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。每個流程，根據(jù)內(nèi)部控制的要求，建立針對各個環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一個采購工程完成后，由監(jiān)視檢查部門對每個環(huán)節(jié)進(jìn)展評價和打分，并分析產(chǎn)生偏向的原因，分清責(zé)任。 四是內(nèi)外結(jié)合，定期完善。由于內(nèi)部控制制度存在其固有的局限性，表現(xiàn)為：受制于本錢效益原那么；僅針對常規(guī)業(yè)務(wù)活動而設(shè)計；可能因執(zhí)行人員的粗心大意、精力分散、判斷失誤以及對指令的誤解而失效；可能因有關(guān)人員互相勾結(jié)、內(nèi)外串通而失效；可能因執(zhí)行人員濫用職權(quán)或

11、屈服于外部壓力而失效；可能因業(yè)務(wù)性質(zhì)的改變而削弱或失效。為了保證政府采購安康運(yùn)行，在內(nèi)部控制制度作用弱化或無法發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，運(yùn)用外部控制手段進(jìn)展監(jiān)視，同時還應(yīng)根據(jù)執(zhí)行情況和管理需要不斷完善，以保證政府采購內(nèi)部控制制度更加適應(yīng)管理需求。 三、 加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制制度建立的幾點建議 〔一〕 建立健全適應(yīng)政府采購特點的內(nèi)部控制環(huán)境 任何政府采購活動的控制都存在于一定的控制環(huán)境之中，所謂政府采購內(nèi)部控制環(huán)境，是指對政府采購內(nèi)部控制的建立和施行有重大影響的因素的統(tǒng)稱。它的好壞直接決定著其他控制能否施行或施行的效果。它既可以增強(qiáng)也可削弱特定控制的有效性。要建立健全適

12、應(yīng)政府采購特點的內(nèi)部控制環(huán)境，應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容： 建立供給商誠信制度。供給商，是政府采購當(dāng)事人之一，供給商對政府采購活動的積極參與，不僅給政府采購帶來無限活力，也給政府采購帶來了競爭和活力，政府采購活動離不開供給商的參與，因此，加強(qiáng)供給商管理是建立健全內(nèi)部控制環(huán)境的一個重要方面。詳細(xì)來說，建立供給商誠信制度，一方面要實行注冊登記制度，規(guī)定供給商準(zhǔn)入政府采購市場的資格和條件，制定供給商資格申報、審查、認(rèn)定管理方法，對供給商準(zhǔn)入資格進(jìn)展審批、備案、年檢；另一方面要建立供給商信息庫，做好供給商的履約情況記錄，建立健全其經(jīng)營業(yè)績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機(jī)構(gòu)，以便對

13、其進(jìn)展全面監(jiān)視。 加強(qiáng)對采購機(jī)關(guān)采購人才的管理和建立。隨著政府采購規(guī)模、范圍和領(lǐng)域的延伸，政府采購需要大量的既懂招投標(biāo)、合同、法律、市場調(diào)查，又懂機(jī)電、建筑等行業(yè)知識的復(fù)合型人才。因此，一方面，要對政府采購代理機(jī)構(gòu)實行準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)政府采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)，保證政府采購的質(zhì)量，堅決把一些不符合代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)摒除在政府采購市場之外；另一方面，要建立專家信息庫，加強(qiáng)對行業(yè)專家的管理，不僅要建立定期聯(lián)絡(luò)制度，為專家寄發(fā)學(xué)習(xí)資料，讓專家及時理解和掌握政府采購相關(guān)知識和工作動態(tài)，而且要建立對專家才能的考核制度，包括對專家的工作態(tài)度、專業(yè)程度、分析表達(dá)才能，綜合程度和有無違紀(jì)違規(guī)行為的考

14、核，保證政府采購工程的評審質(zhì)量。 加強(qiáng)政府采購信息管理，進(jìn)步透明度。政府采購的公開和透明，是政府采購的生命線，沒有全方位公開和透明作為保障，政府采購就不可能真正符合社會公眾的要求，也不可能實現(xiàn)科學(xué)化采購。要進(jìn)步“透明度〞，首先，政府采購法律法規(guī)必須透明；其次，政府采購需求信息應(yīng)該透明，這是實現(xiàn)政府采購公開、公平、公正最重要的環(huán)節(jié)之一；第三，供給商資格審查的方法與標(biāo)準(zhǔn)透明，可以防止對不同供給商采取不同方式造成供給商之間不能平等獲得政府采購供給商資格；第四，政府采購的過程透明，人們才能對采購過程中是否有違規(guī)行為進(jìn)展監(jiān)視，及時發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)的問題；第五，政府采購評標(biāo)的方法與標(biāo)準(zhǔn)透明，供給商才能

15、更好地有針對性投標(biāo)，評委才能有明確的評標(biāo)尺度，社會各方面才能更好地監(jiān)視評標(biāo)的公正性；第六，政府采購的結(jié)果透明，能使投標(biāo)供給商和潛在供給商對照自身情況，衡量采購結(jié)果是否存在問題，從而進(jìn)展有效監(jiān)視；第七，政府采購的記錄透明，既可以作為查詢政府采購行為是否公正的根據(jù)，又可作為總結(jié)采購經(jīng)歷教訓(xùn)、不斷完善采購行為的珍貴資料；第八，政府采購糾紛處理結(jié)果透明，以便投訴方及其他相關(guān)利益主體和社會公眾理解仲裁結(jié)果，理解是非對錯，同時，也是對仲裁是否公正進(jìn)展有效監(jiān)視。 加快政府法律體系建立，特別是與?政府采購法?配套的政府采購詳細(xì)程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質(zhì)疑與投訴管理

16、、政府采購監(jiān)視檢查、政府采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機(jī)構(gòu)考核等方面的單行方法或詳細(xì)規(guī)定的建立，同時，做好?政府采購法?與相關(guān)法規(guī)的銜接，做到互相協(xié)調(diào)，彼此補(bǔ)充，為政府采購市場的繁榮和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行提供法律保障。 加強(qiáng)職業(yè)道德建立。職業(yè)道德是控制環(huán)境的重要方面，是建立適宜的控制環(huán)境的根底。政府采購人員代表政府采購從事采購活動，應(yīng)當(dāng)有高尚的職業(yè)道德要求，包括：：應(yīng)當(dāng)奉公守法、廉潔自律、樹立政府采購良好形象；應(yīng)當(dāng)老實守信、勤勉盡責(zé)，忠實維護(hù)采購人的利益；應(yīng)當(dāng)保守國家機(jī)密和供給商的商業(yè)機(jī)密，自覺維護(hù)國家利益和社會公共利益；應(yīng)當(dāng)珍視和維護(hù)政府采購人員職業(yè)聲譽(yù)，模范遵守社會公德；應(yīng)當(dāng)努力鉆研業(yè)

17、務(wù)，不斷進(jìn)步職業(yè)程度；應(yīng)當(dāng)積極參加社會公益活動。因此，要在政府采購工作中形成一種誠信、公正、公平的環(huán)境，通過道德的力量約束每個人，使每個人具有良好的動機(jī)和思想。 〔二〕 完善政府采購會計系統(tǒng) 政府采購會計系統(tǒng)，它是指為了匯總、分析、分類、記錄、報告政府采購交易活動而建立的方法和記錄。一個有效的政府采購會計系統(tǒng)應(yīng)能做到以下幾點：〔一〕確認(rèn)并記錄所有真實的采購交易活動?！捕臣皶r且充 【1】【2】【3】 分詳細(xì)地描繪交易?！踩硿?zhǔn)確計量交易的價值。〔四〕確定交易發(fā)生的期間，并記錄在適當(dāng)?shù)臅嬈陂g?！参濉吃趫蟊碇羞m當(dāng)表達(dá)交易相關(guān)事項。因此，要進(jìn)一步完善政府采購會計制度，

18、全面反映政府采購的價值運(yùn)動和實物運(yùn)動，反映采購效率，應(yīng)做好以下幾個方面： 首先，要建立政府采購會計管理體系，包括建立崗位責(zé)任制度、帳務(wù)處理程序制度、內(nèi)部牽制制度、稽核制度、原始記錄管理制度、驗收清查制度、采購活動審批制度、績效分析制度等，以防止在政府采購過程中出現(xiàn)不必要的失誤，標(biāo)準(zhǔn)政府采購會計活動。 其次，要加快預(yù)算會計的改革步伐?！?〕預(yù)算會計應(yīng)逐步由現(xiàn)金制向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府采購會計過渡。將預(yù)算內(nèi)外資金、單位自籌資金、債權(quán)、債務(wù)關(guān)系和應(yīng)收款、應(yīng)付款、形成資產(chǎn)的分布等情況通過會計制度反映出來?！?〕在增加采購預(yù)算科目的同時，重新設(shè)計政府采購預(yù)算科目，不僅要按功能設(shè)置會計科目

19、，還要按詳細(xì)單位和根底上設(shè)計會計科目?！?〕應(yīng)加強(qiáng)國庫集中支付中心的會計責(zé)任。如在出納環(huán)節(jié)，加強(qiáng)銀行預(yù)留印鑒的管理，財務(wù)專用章由專人保管。個人名章由本人或其受權(quán)人保管，嚴(yán)禁一個人保管支付款項的全部印章。 第三，建立政府采購檔案管理制度，保證文件資料真實完好、平安保密，為政府采購的統(tǒng)計分析、總結(jié)經(jīng)歷教訓(xùn)、承受監(jiān)視檢查、處理糾紛、制定相關(guān)政策等工作提供客觀根據(jù)。管理制度應(yīng)包括檔案要有專職人員或部門負(fù)責(zé)，要建立檔案審核、立卷、歸檔、貯存和管理制度；要建立借閱制度；要明確保管期限；要建立歸檔、保存和銷毀的標(biāo)準(zhǔn)程序等。 〔三〕 標(biāo)準(zhǔn)政府采購控制程序 政府采購控制程序，

20、它是由為合理保證政府采購目的的實現(xiàn)而建立的政策和程序組成。它既可應(yīng)用于政府采購的某項交易活動中，也可以交融應(yīng)用于控制環(huán)境或會計系統(tǒng)的特定組成局部。一般包括交易受權(quán)、職責(zé)劃分、憑證與記錄控制、資產(chǎn)接觸與使用、獨立稽核五個方面內(nèi)容。筆者以為政府采購控制程序應(yīng)做好以下幾個方面： 〔一〕建立有效的政府采購流程，一方面請購、采購、驗收、付款等環(huán)節(jié)應(yīng)有交易受權(quán)，有相關(guān)主管人員簽字；另一方面請購與審批、詢價與確定供給商、采購合同的訂立與審批、采購與驗收、采購、驗收與相關(guān)會計記錄、付款審批與付款執(zhí)行應(yīng)適當(dāng)別離，以確保不相容崗位互相別離、制約和監(jiān)視。 〔二〕劃清政府采購的政策制定、預(yù)算編

21、制、執(zhí)行采購方案、監(jiān)視、驗收等職能的界限，形成各部門之間的互相制約機(jī)制。即：〔1〕財政部門負(fù)責(zé)采購方案的審批、監(jiān)視檢查和政府采購市場準(zhǔn)入，但不直接參與詳細(xì)采購事務(wù)，其中監(jiān)視檢查包括政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況、采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能管理、受理供給商投訴、審查供給商準(zhǔn)入資格等。〔2〕政府采購機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理和組織采購工作，但無權(quán)支付貨款?！?〕采購單位負(fù)責(zé)驗收貨物?！?〕財政部門國庫支付采購資金。 〔三〕完善政府采購預(yù)算編制，做好“源頭控制〞，完善預(yù)算編制程序。在財政預(yù)算和采購單位之間建立復(fù)核制度。每一財政年度終了時，財政部門總預(yù)算、國庫支付中心、中國人民銀行、代理商業(yè)銀行、預(yù)算單位之間定期對帳。 【1】【2】【3】