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BatchDoc Word文檔批量處理工具 世界銀行《2006年世界發(fā)展報(bào)告》：公平性提高減貧效力 9月20日，世界銀行年度出版的《2006年世界發(fā)展報(bào)告》指出，公平性——其基本定義是人人機(jī)會(huì)均等——應(yīng)成為任何發(fā)展中國(guó)家成功的減貧戰(zhàn)略不可或缺的組成部分。 世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、負(fù)責(zé)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的高級(jí)副行長(zhǎng)弗朗索瓦布吉尼翁說(shuō)：“公平性與追求長(zhǎng)期繁榮是相輔相成的。提高公平性對(duì)于減少貧困具有雙重的好處。提高公平性有利于持續(xù)的全面發(fā)展，同時(shí)為社會(huì)里的最貧困群體帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)”。布吉尼翁指導(dǎo)了報(bào)告編寫(xiě)小組的工作。 《公平與發(fā)展》報(bào)告是由一個(gè)八人小組編寫(xiě)的，為首的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗西斯科費(fèi)雷拉和邁克爾沃爾頓。報(bào)告證明，公平性不僅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投資，從而導(dǎo)致更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。報(bào)告顯示，在國(guó)家內(nèi)部和國(guó)與國(guó)之間，財(cái)富和機(jī)會(huì)不平等的巨大鴻溝是怎樣造成了極度貧困的持續(xù)存在，并往往影響到很大一部分人。這種現(xiàn)象既浪費(fèi)了人的潛力，而且在很多情況下會(huì)減緩持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。 報(bào)告作者得出結(jié)論認(rèn)為，有利于公平性的政策可以彌補(bǔ)這些鴻溝。我們的目標(biāo)不是追求結(jié)果的平等，而是擴(kuò)大對(duì)貧困人口的醫(yī)療、教育、就業(yè)和資金通道，保障他們的土地權(quán)益。重要的是，公平性要求提高獲得政治自由和政治權(quán)力的平等性。這也意味著打破角色定位和歧視，改善利用司法制度和基礎(chǔ)設(shè)施的通道。 世界銀行行長(zhǎng)保羅?沃爾福威茨在報(bào)告的前言中說(shuō)：“公共行動(dòng)應(yīng)該謀求擴(kuò)大那些最缺乏話語(yǔ)權(quán)、資源和能力的人群的機(jī)會(huì)。所采取的方式應(yīng)該是尊重和增加個(gè)人自由，以及加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的作用”。 為了在發(fā)展中國(guó)家提高公平性，報(bào)告特別呼吁采取政策糾正長(zhǎng)期存在的機(jī)會(huì)不平等現(xiàn)象，通過(guò)創(chuàng)造公平的經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境達(dá)到此目的。許多此類(lèi)政策也會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率，糾正市場(chǎng)失靈。此類(lèi)政策包括： 投資于人，通過(guò)擴(kuò)大享受高質(zhì)量醫(yī)療和教育服務(wù)的機(jī)會(huì)，為弱勢(shì)群體提供安全網(wǎng)； 擴(kuò)大享受司法、土地以及道路、水電、環(huán)境衛(wèi)生、通訊等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)； 促進(jìn)提高金融、勞動(dòng)力和產(chǎn)品市場(chǎng)的公平性，從而使貧困人口比較容易得到信貸和就業(yè)機(jī)會(huì)，并在任何市場(chǎng)上不會(huì)受到歧視。 土地改革就是一個(gè)有利于公平的政策變革的例子。例如，在印度的西孟加拉邦進(jìn)行的土地租用制度改革增加了對(duì)佃農(nóng)的土地權(quán)益保障，同時(shí)也保證他們享受到至少75％的產(chǎn)出。結(jié)果是土地生產(chǎn)率提高了62％。增加貧困人口享受信貸和保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)業(yè)已證明也是一種使機(jī)會(huì)均等以促進(jìn)繁榮的有效方式。在印度、肯尼亞、津巴布韋等其他發(fā)展中國(guó)家所做的研究顯示，窮人必須支付比富人高得多的利率。報(bào)告得出結(jié)論說(shuō)：“我們因此預(yù)期窮人會(huì)投資不足，當(dāng)然是相對(duì)于富人而言的，但是也相對(duì)于在市場(chǎng)正常運(yùn)作情況下的情形而言”。 除國(guó)內(nèi)改革外，報(bào)告也呼吁各國(guó)促進(jìn)在全球舞臺(tái)上提高公平性，尤其是在勞動(dòng)力、物資、創(chuàng)意、資本等國(guó)際市場(chǎng)上的公平性。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，報(bào)告敦促富有國(guó)家允許增加來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的非技術(shù)勞動(dòng)力流動(dòng)，推進(jìn)按照世貿(mào)組織多哈回合的貿(mào)易自由化進(jìn)程，允許貧困國(guó)家使用仿制藥，并制定適合發(fā)展中國(guó)家的金融標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告也重申了增加發(fā)展援助和提高其效率的重要性。 把這些政策結(jié)合起來(lái)，在采用時(shí)注意不同國(guó)家的具體情況，就能有助于增加貧困人口的平等機(jī)會(huì)，即刻增加他們對(duì)于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，減少他們的自身貧困。 《世界發(fā)展報(bào)告》在指出極端不平等造成的負(fù)面后果的同時(shí)，在平等與公平之間劃了一道清晰的界限。作者指出，公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結(jié)果的平等。而是對(duì)一種機(jī)會(huì)均等的狀況的探求，在這種狀況下，個(gè)人的努力、偏好和主動(dòng)性，而不是家庭背景、種姓、種族或社會(huì)性別，成為導(dǎo)致人與人之間經(jīng)濟(jì)成就不同的主要原因。 特權(quán)階層對(duì)體制的俘獲破壞了公平的基礎(chǔ) 報(bào)告證明，公平與繁榮是相輔相成的，并舉例說(shuō)明高度的經(jīng)濟(jì)和政治不平等導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)安排上系統(tǒng)地偏袒更有權(quán)勢(shì)的群體的利益。報(bào)告爭(zhēng)辯說(shuō)，這樣的體制安排會(huì)破壞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧潛力。 報(bào)告的一位主要作者弗朗西斯科?費(fèi)雷拉說(shuō)：“不公平的體制會(huì)造成經(jīng)濟(jì)代價(jià)。不公平的體制傾向于保護(hù)政治上有權(quán)有勢(shì)者和富人的利益，而往往損害到大多數(shù)人的利益，從而降低了整個(gè)社會(huì)的效率。如果中間和較貧困的群體不能發(fā)揮他們的才能，社會(huì)就喪失了創(chuàng)新和投資的機(jī)會(huì)”。 在針對(duì)加納女農(nóng)民開(kāi)展的一項(xiàng)研究中有一個(gè)體制不公平的例子，這些女農(nóng)民沒(méi)有土地權(quán)保障。由于她們的土地權(quán)是不明確的，因此她們?cè)诿總€(gè)生長(zhǎng)季都耕作土地，而不是在有些季節(jié)適時(shí)地休耕以保持土地肥沃。她們這樣做的的原因是擔(dān)心地位較高的個(gè)人（通常是男人）會(huì)以婦女沒(méi)有用好土地為借口，把土地從她們手中奪走。結(jié)果是她們的土地生產(chǎn)率不斷下降，形成了一種生產(chǎn)率低下和不平等日趨擴(kuò)大的惡性循環(huán)。 擺脫不平等的陷阱 當(dāng)個(gè)人和群體之間的不平等長(zhǎng)期存在，存在于同代人之間和代際之間時(shí)，就出現(xiàn)了不平等的陷阱。這些陷阱的標(biāo)志是兒童死亡率高企、學(xué)業(yè)完成率低下、失業(yè)和低收入，代代重復(fù)。機(jī)會(huì)無(wú)論大小，都是父?jìng)髯?，母?jìng)髋?。這種現(xiàn)象的持續(xù)存在降低了個(gè)人投資和創(chuàng)新的積極性，削弱了發(fā)展的進(jìn)程。報(bào)告說(shuō)，這種現(xiàn)象得以持續(xù)存在，是通過(guò)把經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化機(jī)制連鎖起來(lái)，譬如與種族、民族、性別和社會(huì)階層相關(guān)的歧視態(tài)度和做法。 為了幫助社會(huì)擺脫這些不平等的陷阱，世界銀行報(bào)告強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)貧困和受排斥群體的“能動(dòng)性”，即，他們要求加強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)和政治問(wèn)責(zé)機(jī)制的能力。通過(guò)堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)特權(quán)階層濫用經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力的制衡，貧困和受排斥群體（往往包括婦女作為一個(gè)群體）可以和中層階級(jí)建立支持公平變革戰(zhàn)略的聯(lián)盟。此類(lèi)戰(zhàn)略會(huì)有助于削弱寡頭政治的主導(dǎo)地位，在政治舞臺(tái)上創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而無(wú)須訴諸于過(guò)去已遭失敗的那種缺乏可持續(xù)性的民粹主義政策。 《公平與發(fā)展》提出的建議與世行2004和05兩年的《世界發(fā)展報(bào)告》得出的結(jié)論是相輔相成的，前兩個(gè)報(bào)告的主題是擴(kuò)大對(duì)貧困人口的服務(wù)和改善投資環(huán)境。 報(bào)告的另一位主要作者邁克爾?沃爾頓說(shuō)：“我們認(rèn)為，以公平性為特征的發(fā)展觀是與上兩個(gè)《世界發(fā)展報(bào)告》的框架相一致的。的確，公平性是實(shí)現(xiàn)賦權(quán)和建立更好的投資環(huán)境所需要的一攬子政策的根本組成部分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)也是至關(guān)重要的”。 《2006年世界發(fā)展報(bào)告：公平與發(fā)展》（全文） 概述 1. 以2000年同一天出生的兩個(gè)南非兒童為例。黑人女孩恩塔比森出生在東開(kāi)普省（Eastern Cape）農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)貧窮家庭，家里距開(kāi)普敦大約700公里，母親沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)教育。白人男孩彼得出生在開(kāi)普敦的一個(gè)富裕家庭，母親畢業(yè)于開(kāi)普敦附近的名牌大學(xué)斯坦陵布什大學(xué)（Stellenbosch）。 2. 在恩塔比森和彼得出生的那一天，他們的家庭狀況是他們無(wú)法選擇的：無(wú)論是種族、父母的收入和教育水平、出生在城市還是農(nóng)村，還是他們自己的性別。但是統(tǒng)計(jì)顯示，這些先天的背景因素對(duì)他們的生活將產(chǎn)生重大的影響。恩塔比森在一歲前死亡的概率為7.2%，彼得為3%，前者比后者高兩倍還多。彼得的預(yù)期壽命為68歲，恩塔比森為50歲。彼得可望接受12年的正式教育，恩塔比森可望接受的正規(guī)教育不超過(guò)1年。[1]恩塔比森的一生可能要比彼得貧困得多。[2]長(zhǎng)大后，她用上清潔的水、衛(wèi)生設(shè)施或上好學(xué)校的可能性都小于彼得。因此，這兩個(gè)孩子充分發(fā)揮人類(lèi)潛力的機(jī)會(huì)從一出生就存在巨大的差別，而這并不是孩子本人的過(guò)錯(cuò)。 3. 這種機(jī)會(huì)上的不平等，導(dǎo)致為南非的發(fā)展作貢獻(xiàn)的能力也存在不同。由于母親在妊娠期間營(yíng)養(yǎng)狀況較差，恩塔比森出生時(shí)的健康狀況可能也較差。因?yàn)樯鐣?huì)性別、家庭地理位置、教育條件的不同，彼得獲得能夠讓自己充分發(fā)揮天賦的教育的可能性要大得多。即使恩塔比森是個(gè)有出息的孩子，在25歲的時(shí)候有一個(gè)很好的商業(yè)構(gòu)想（例如一種可以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的創(chuàng)新方法），她也會(huì)發(fā)現(xiàn)，要說(shuō)服銀行以合理的利率借錢(qián)給她創(chuàng)業(yè)，難度要大得多。相反，彼得如果也有一個(gè)同樣很好的構(gòu)想（例如為前景看好的軟件設(shè)計(jì)改進(jìn)版的方法），因?yàn)橛幸粡埓髮W(xué)文憑，很可能還有一些抵押物，會(huì)發(fā)現(xiàn)取得貸款要容易得多。南非正在向民主體制轉(zhuǎn)型，恩塔比森有投票權(quán)，也就可以間接影響南非政府的政策 ，在種族隔離時(shí)代，黑人是沒(méi)有投票權(quán)的。但是種族隔離時(shí)代遺留下的機(jī)會(huì)和政治權(quán)力不平等的影響，在一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)繼續(xù)存在。從這樣（根本性）的政治變革到經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的變化，還有很長(zhǎng)的路要走。 4. 在南非的彼得和恩塔比森之間，人生機(jī)會(huì)存在如此驚人的差異，但是與南非平均水平和較發(fā)達(dá)國(guó)家公民之間的差距相比，卻又是相形見(jiàn)絀。以同一天出生在一個(gè)普通瑞典家庭的斯萬(wàn)為例，看一看他出生時(shí)握著一把什么樣的牌。他在一歲以內(nèi)死亡的可能性非常?。?.3%），預(yù)期壽命為80歲，比彼得多12歲，比恩塔比森多30歲。他可能接受11.4年的教育—比南非的平均水平多5年。除了受教育年限的差別，更有教育質(zhì)量的差別：在八年級(jí)的時(shí)候，斯萬(wàn)參加一種具有國(guó)際可比性的數(shù)學(xué)測(cè)驗(yàn)，預(yù)計(jì)分?jǐn)?shù)為500分，南非學(xué)生的平均分?jǐn)?shù)卻只有264分—低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)的中位數(shù)，差距超過(guò)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差 。恩塔比森極有可能永遠(yuǎn)也上不到八年級(jí)，也沒(méi)有機(jī)會(huì)參加這個(gè)測(cè)驗(yàn)。[3] 5. 國(guó)籍、種族、社會(huì)性別和社會(huì)群體造成的人生機(jī)會(huì)差別極不公平，許多讀者的惻隱之心都會(huì)油然而生。這種差別還可能導(dǎo)致人類(lèi)潛力被浪費(fèi)，以至錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)。正是因?yàn)槿绱?，?006年世界發(fā)展報(bào)告》對(duì)公平與發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行了分析。 6. 這里所說(shuō)的公平，是指在追求自己所選擇的生活方面，個(gè)人應(yīng)享有均等機(jī)會(huì)，而且最終不應(yīng)出現(xiàn)極端貧困的結(jié)果。這里的主要意思是說(shuō)，在一些根本性的方面，公平和追求長(zhǎng)期富足是相輔相成的。促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的制度和政策（公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是指在成為在社會(huì)上活躍、政治上有影響力和經(jīng)濟(jì)上有生產(chǎn)力的角色方面，社會(huì)所有成員都享有類(lèi)似的機(jī)會(huì)）有益于促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展。增加公平，在兩方面有助于減少貧困：對(duì)總體的長(zhǎng)期發(fā)展發(fā)揮潛在的有利作用，以及為任何社會(huì)的較貧困群體提供更多的機(jī)會(huì)。 7. 公平與繁榮之所以是相輔相成的關(guān)系，原因可以分為大兩類(lèi)。首先，發(fā)展中國(guó)家有許多市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，特別是信貸、保險(xiǎn)、土地和人力資本的市場(chǎng)。市場(chǎng)失效造成資源未必流向回報(bào)最高的地方。例如，有些能力特別強(qiáng)的兒童，例如恩塔比森，可能無(wú)法完成小學(xué)教育，能力較差的卻可以上完大學(xué)。農(nóng)民耕種自有田地時(shí)可能比耕種佃田更賣(mài)力。有些發(fā)展中國(guó)家效率較高的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和紡織品生產(chǎn)者無(wú)法進(jìn)入某些經(jīng)合組織市場(chǎng)，缺乏技能的貧窮工人前往較富裕國(guó)家打工的機(jī)會(huì)也受到極大的限制。 8. 當(dāng)市場(chǎng)缺失或市場(chǎng)不完美時(shí)，財(cái)富和權(quán)力的分配會(huì)影響投資機(jī)會(huì)的分配。最理想的解決辦法是糾正市場(chǎng)失效；如果無(wú)法糾正，或糾正的成本太高，某些形式的再分配（獲得服務(wù)的渠道、資產(chǎn)或政治影響力）可以提高經(jīng)濟(jì)效率。 9. 公平與長(zhǎng)期富足之所以可以是相輔相成的關(guān)系，其第二類(lèi)原因是，如果經(jīng)濟(jì)和政治的不平等程度高，在經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)安排上，會(huì)系統(tǒng)性地偏向于影響力較大者的利益。這種不平等的制度會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)成本。如果在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行方面有選擇性，而且預(yù)算分配主要偏向于有政治影響力者，公共服務(wù)的分配偏向于富人，那么中等和較貧窮人群的天賦都無(wú)法得到發(fā)揮。在這種情況下，社會(huì)從整體看很可能效率較低，并錯(cuò)失創(chuàng)新和投資的機(jī)會(huì)。在全球?qū)哟紊希绻l(fā)展中國(guó)家在全球治理方面的發(fā)言權(quán)很小或根本沒(méi)有發(fā)言權(quán)，那么對(duì)較貧窮國(guó)家而言，規(guī)則可能就是不恰當(dāng)?shù)?，并且成本高昂? 10. 因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)不平等往往存在長(zhǎng)期的代際自我復(fù)制，因此機(jī)會(huì)和政治權(quán)力不平等對(duì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，其傷害性更大。我們把這種現(xiàn)象稱(chēng)為“不平等陷阱”。來(lái)自財(cái)富分配底端家庭的弱勢(shì)兒童與來(lái)自較富裕家庭的兒童相比，接受高質(zhì)量教育的機(jī)會(huì)也不相同。因此，這些弱勢(shì)兒童成年后的收入預(yù)期也較低。因?yàn)楦F人在政治進(jìn)程中的發(fā)言權(quán)較小，所以窮人與自己的父輩一樣，影響公共開(kāi)支決策以改善自己子女求學(xué)所在的公立學(xué)校的能力也較低。這樣一來(lái)，學(xué)習(xí)成績(jī)差的狀況就會(huì)周而復(fù)始，代代循環(huán)。 11. 財(cái)富的分配，與將人、社區(qū)和國(guó)家劃為統(tǒng)治群體和被統(tǒng)治群體的社會(huì)身份之間存在緊密的相關(guān)性。這種統(tǒng)治和被統(tǒng)治的形態(tài)持續(xù)存在，是因?yàn)闄?quán)力的顯性和隱性使用會(huì)加固經(jīng)濟(jì)和社會(huì)差別。為了保護(hù)本階層的利益，精英階層會(huì)采用微妙的方式，例如在婚配和親緣制度上采取排斥性的做法，以及不太微妙的方式，例如惡性的政治操縱或明確訴諸暴力。 12. 這種政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)上盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的不平等現(xiàn)象，會(huì)扼殺階層間的流動(dòng)性。這種不平等與日常生活緊密相聯(lián)，因此難以破除。精英階層會(huì)將這種不平等固定化，邊緣化和被壓迫群體則往往會(huì)將這種不平等內(nèi)部化，從而導(dǎo)致窮人難以找到擺脫貧困的道路。因此，不平等陷阱可能相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定，往往代代相傳，長(zhǎng)期存在。 13. 本報(bào)告凸顯出不同形式的不平等之間的相互作用，以這種方式記述這些不平等陷阱的頑固性。報(bào)告用證據(jù)說(shuō)明了就可持續(xù)發(fā)展和減少貧困而言，機(jī)會(huì)不平等是對(duì)人類(lèi)天賦的浪費(fèi)，是有害處的。此外，報(bào)告還提出了政策建議，核心是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化這個(gè)廣泛的概念—政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公平以及國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境的公平。如果象恩塔比森這樣的孩子所擁有的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于彼得或斯萬(wàn)這樣的孩子，而且這種情況對(duì)總體發(fā)展進(jìn)程帶來(lái)傷害，則通過(guò)公共行動(dòng)來(lái)增加那些選擇最有限者的機(jī)會(huì)，是具有合理性的做法。 14. 首先，有三個(gè)重要的因素需要考慮。第一，雖然更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境往往可以縮小學(xué)習(xí)成績(jī)、健康狀況和收入方面的結(jié)果不平等，但政策的目標(biāo)并不在于保證結(jié)果平等。相反，即使有真正的機(jī)會(huì)平等，由于喜好、天賦、努力和運(yùn)氣的不同，結(jié)果總是存在一些差別。[4]收入差別之所以在促使人們投資于教育和物質(zhì)資本、促使人們?nèi)スぷ?、促使人們冒險(xiǎn)方面起到重要的作用，也是這個(gè)道理。結(jié)果當(dāng)然重要，但是我們之所以關(guān)心結(jié)果，主要是因?yàn)榻Y(jié)果對(duì)絕對(duì)貧困有影響，而且在塑造機(jī)會(huì)方面起到作用。 15. 第二，機(jī)會(huì)的質(zhì)量至關(guān)重要，這意味著公共行動(dòng)的中心應(yīng)該是資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和政治發(fā)言權(quán)的分配，而不是直接干預(yù)收入的不平等。通過(guò)增加對(duì)最貧窮人群的人力資源投資，以更平等的方式提供更多的公共服務(wù)、信息和市場(chǎng)，保證所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及提高市場(chǎng)的公平性，政策可以從競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化入手，促進(jìn)從“不平等陷阱”向平等和發(fā)展的良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變。但是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化政策也面臨很大的挑戰(zhàn)。在影響政策議程的能力方面存在不平等：弱勢(shì)群體的利益可能永遠(yuǎn)得不到反映或代表。如果政策對(duì)特權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)可能會(huì)設(shè)法阻礙改革。因此，要增加公平的政策取得成功的可能性，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化的同時(shí)，同樣要努力推動(dòng)國(guó)內(nèi)政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化，增進(jìn)全球治理的公平性。 16. 第三，在公平和效率之間，在政策層面可能存在各種短期的取舍。人們對(duì)這種取舍已給予充分的確認(rèn)和詳盡的記載。政策制定者在評(píng)估各種政策的優(yōu)劣時(shí)，所使用的成本效益計(jì)算模式（往往是不自覺(jué)的計(jì)算模式），往往會(huì)忽視增進(jìn)公平所帶來(lái)的長(zhǎng)期效益（此類(lèi)效益雖然難以衡量，但確實(shí)存在）。增進(jìn)公平意味著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率更高，減少?zèng)_突，增加信任，制度更合理，同時(shí)對(duì)投資和發(fā)展方面具有動(dòng)態(tài)的效益。如果忽視這些效益，政策制定者的最終選擇就可能不夠注重公平。 17. 但是，根據(jù)相同的道理，有意增進(jìn)公平者也絕不能忽視短期的取舍。如果收入再分配計(jì)劃對(duì)投資和生產(chǎn)的課稅過(guò)重，挫傷了個(gè)人的積極性 ，會(huì)有損于創(chuàng)新、投資和發(fā)展。在公平的名義下推行設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)恼撸鲆晫?duì)個(gè)人的激勵(lì)，最終嚴(yán)重影響發(fā)展進(jìn)程，而不是促進(jìn)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，這種事例在二十世紀(jì)的歷史中俯拾皆是。必須掌握好平衡，兼顧個(gè)人激勵(lì)措施的直接成本和促進(jìn)社會(huì)凝聚的長(zhǎng)期效益，建立具有包容性的制度，提供廣泛的機(jī)會(huì)。 18. 結(jié)合本地情況對(duì)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行仔細(xì)的評(píng)估，歷來(lái)是一個(gè)重要的原則，但是無(wú)論是診斷還是政策，都必須完全以公平因素作為核心。這并不是要提出一個(gè)新的框架。相反，這意味著整合和擴(kuò)大現(xiàn)有的框架：公平是投資環(huán)境和還權(quán)于民的核心，通過(guò)影響制度和具體的政策設(shè)計(jì)發(fā)揮作用。有些人注重公平本身的價(jià)值，有些人則主要關(guān)心公平在世界銀行減少絕對(duì)貧困這個(gè)使命方面所發(fā)揮的工具性作用。 19. 本報(bào)告認(rèn)可公平的內(nèi)在價(jià)值，但目的主要是記述關(guān)注公平對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展的重要性。報(bào)告分三部分。 第一部分的內(nèi)容是分析國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家之間存在機(jī)會(huì)不平等的證據(jù)。本文分析了一些對(duì)機(jī)會(huì)不平等進(jìn)行量化的嘗試，但我們更多是依據(jù)先天特征（例如性別、種族、家庭背景和出生國(guó)家）導(dǎo)致各人群之間結(jié)果高度不平等的證據(jù)來(lái)證明存在機(jī)會(huì)不平等的現(xiàn)象。 第二部分分析公平的意義所在。除了內(nèi)在動(dòng)機(jī)之外，這個(gè)部分還討論了兩個(gè)影響渠道（在市場(chǎng)不完美時(shí)機(jī)會(huì)不平等帶來(lái)的影響，以及不平等對(duì)社會(huì)所建立制度的質(zhì)量的影響）。 第三部分分析如何通過(guò)公共行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化。在國(guó)內(nèi)方面，分析了對(duì)人力進(jìn)行投資、擴(kuò)大司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的享受范圍、促進(jìn)市場(chǎng)的公平性。在國(guó)際方面，分析了在全球市場(chǎng)的運(yùn)行和全球市場(chǎng)運(yùn)行的管轄規(guī)則方面的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化，同時(shí)通過(guò)提供援助，協(xié)助貧窮國(guó)家和窮人提高自身稟賦。 本概述的其余部分摘要介紹主要的結(jié)論。 國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家之間的不公平 20. 從平等的角度看，機(jī)會(huì)的分配要比結(jié)果的分配更為重要。但是機(jī)會(huì)本身是可能性，而不是現(xiàn)實(shí)，因此比結(jié)果更難觀察和度量。 國(guó)家內(nèi)部的不平等包括多個(gè)方面 21. 機(jī)會(huì)不平等很難直接量化，但是對(duì)巴西進(jìn)行的分析還是可以提供一個(gè)大概的說(shuō)明（第2章）。1996年的收入不平等分為兩個(gè)部分，一是來(lái)源于個(gè)人無(wú)法控制的四個(gè)先天因素的不平等（種族、出生地區(qū)、父母的教育程度和出生時(shí)父母的職業(yè)），另一個(gè)是其他決定因素造成的不平等。在工人收入的總體差別中，有四分之一來(lái)源于這四個(gè)先天因素。需要指出的是，在機(jī)會(huì)的決定因素中，還有其他在出生時(shí)已先天決定的因素（例如性別、家庭財(cái)富或小學(xué)的質(zhì)量），在這里沒(méi)有加以考慮。因?yàn)樵趯?duì)不平等進(jìn)行“分解”時(shí)沒(méi)有考慮這些變量，所以這里的結(jié)果可以看作是對(duì)巴西機(jī)會(huì)不平等的下限估計(jì)。 22. 然而，先天性（同時(shí)也是與道德無(wú)關(guān)的）因素所決定的不僅僅是未來(lái)的收入。教育和健康都具有內(nèi)在價(jià)值，并影響個(gè)體參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活的能力。幾乎在所有地區(qū)的人口中，兒童面對(duì)的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和過(guò)上健康生活的機(jī)會(huì)均存在巨大的差別，主要取決于資產(chǎn)擁有量、地理位置或父母的教育程度。各國(guó)富人和窮人在享受系列基礎(chǔ)免疫服務(wù)方面的差別之大，從中可見(jiàn)一斑（圖1）。 23. 在享受服務(wù)方面存在巨大的不平等，例如埃及幾乎每個(gè)人都能獲得一攬子基礎(chǔ)免疫服務(wù)（左側(cè)），而乍得有超過(guò)40%的兒童無(wú)法享受這些服務(wù)（右側(cè)）。另外，國(guó)家內(nèi)部的差別，可能與樣本中各國(guó)之間的差別一樣大。例如在厄立特里亞，最富裕的百分之二十人口中，兒童幾乎完全可以獲得免疫服務(wù)，而最窮的百分之二十人口中近半數(shù)兒童被排除在服務(wù)范圍之外。 24. 在世界許多地方，還長(zhǎng)期存在嚴(yán)重的性別差異。在東南亞的一些地方，特別是中國(guó)農(nóng)村和印度西北部的某些地區(qū)，生命機(jī)會(huì)的大小，僅取決于一個(gè)先天特征：性別。這些地區(qū)出生的男嬰遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于女?huà)?，部分原因是性別選擇性的流產(chǎn)和出生后的不同照顧。在世界許多地方（盡管不是所有地方），男孩的入學(xué)率也高于女孩。此外，發(fā)展中國(guó)家數(shù)以億計(jì)的殘疾兒童，其所面對(duì)的機(jī)會(huì)與身體健全的同輩人有非常大的差別。 連續(xù)的線表示每個(gè)國(guó)家無(wú)法享受基礎(chǔ)免疫服務(wù)計(jì)劃的兒童的總體百分比，兩個(gè)終點(diǎn)分別表示在資產(chǎn)擁有量分布中，最高的百分之二十和最低的百分之二十人口中，無(wú)法享受基礎(chǔ)免疫服務(wù)計(jì)劃的兒童百分比。 注：*表示最貧窮的百分之二十人口中，兒童獲得免疫服務(wù)的比例高于最富裕的百分之二十人口。 25. 這些不平等通常與個(gè)體的“能動(dòng)性”有關(guān)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和政治因素決定的、塑造自身周?chē)澜绲哪芰?。此?lèi)差別造成在制度和規(guī)則上出現(xiàn)對(duì)權(quán)勢(shì)較大、特權(quán)較強(qiáng)群體有利的偏差。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這種情況有多種多樣的體現(xiàn)形式，例如在印度農(nóng)村中，要改變世襲的種姓，可能性很小，又例如在厄瓜多爾，奇楚亞人經(jīng)常遭到歧視。不同群體在權(quán)力和地位上持續(xù)性的差別，可能會(huì)內(nèi)化為將不平等永久化固定下來(lái)的行為、志向和喜好。 26. 機(jī)會(huì)不平等還存在代際傳遞。如果父母較貧窮、社會(huì)地位較低，子女在教育、健康、收入和社會(huì)地位方面的機(jī)會(huì)也較差。這一點(diǎn)從年齡很小的時(shí)候即開(kāi)始存在。在厄瓜多爾，無(wú)論來(lái)自哪個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體，三歲兒童的詞匯識(shí)別測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)基本相同，與標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際基準(zhǔn)人群的測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)很接近。但是到了五歲，相對(duì)于國(guó)際基準(zhǔn)人群，除了屬于最富裕群體的兒童和父母受教育程度最高的兒童，其他兒童的測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)均全面下降（圖2）。父母受教育年限為0至5年的兒童，與父母受教育年限為12年或更多的兒童，在詞匯識(shí)別能力上如此巨大的差別，在他們一旦進(jìn)入小學(xué)后很可能轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)成績(jī)上的巨大差別，并且以后可能繼續(xù)存在。在富裕國(guó)家也觀察到代際不流動(dòng)性：來(lái)自美國(guó)（均等機(jī)會(huì)是美國(guó)的一大神話）的新證據(jù)顯示，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的代際繼承性很高：最新的估計(jì)顯示，收入為全國(guó)平均水平一半的家庭，要達(dá)到全國(guó)平均收入水平，要花五代人的時(shí)間 。[5] 不流動(dòng)性在非洲裔美國(guó)人身上體現(xiàn)得作為明顯。 注：詞匯識(shí)別測(cè)驗(yàn)（TVIP）分?jǐn)?shù)的中間值（測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)為衡量西班牙語(yǔ)詞匯識(shí)別能力的指標(biāo)，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化）為縱坐標(biāo)，兒童年齡（以月為單位）為橫坐標(biāo)。對(duì)年齡（以月為單位）進(jìn)行中值分?jǐn)?shù)的范氏（Fan）回歸進(jìn)行估計(jì)，帶寬為3，用所得結(jié)果使各具體月齡的中值數(shù)據(jù)曲線趨于平滑。 存在巨大的全球不公平 27. 如果說(shuō)許多國(guó)家內(nèi)部存在很大的機(jī)會(huì)不平等，那么從全球?qū)用嫔峡矗瑱C(jī)會(huì)不平等的程度更是令人吃驚。第3章分析了國(guó)家間的差別，首先是生命本身的機(jī)會(huì)：每1,000個(gè)美國(guó)嬰兒中，在一歲以內(nèi)死亡的有7個(gè)，而每1,000個(gè)馬里嬰兒中，有126個(gè)會(huì)在一歲以內(nèi)死亡。存活下來(lái)的嬰兒，不僅僅在馬里，在非洲許多地區(qū)和亞洲和拉丁美洲的較貧窮國(guó)家，所面對(duì)的營(yíng)養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于富裕國(guó)家的嬰兒。如果他們?nèi)ド蠈W(xué)—發(fā)展中國(guó)家有超過(guò)4億成年人從未上過(guò)學(xué)—學(xué)校會(huì)比歐洲、日本和美國(guó)兒童的學(xué)校差得多。學(xué)校質(zhì)量低，營(yíng)養(yǎng)不足，再加上兒童不上學(xué)可以工作掙錢(qián)，許多孩子很小就輟學(xué)。非洲撒哈拉沙漠以南地區(qū)1975年至1979年間出生的人當(dāng)中，平均的學(xué)校教育年限僅為5.4年。在南非，這個(gè)數(shù)字增加為6.3年；在經(jīng)合組織國(guó)家，這個(gè)數(shù)字為13.4年。 28. 教育和健康方面存在如此大的差別，再加上使用基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)方面存在的巨大不平等，富國(guó)和窮國(guó)在私人物品的消費(fèi)機(jī)會(huì)方面存在巨大差別也就不足為奇了。平均年消費(fèi)開(kāi)支，按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)（PPP）計(jì)算，尼日利亞為279美元，盧森堡為17,232美元。這意味著盧森堡的普通公民，平均占有的貨幣資源是普通尼日利亞人的62倍。在普通的尼日利亞人要負(fù)擔(dān)營(yíng)養(yǎng)足夠的一日三餐都為難的時(shí)候，購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)上最新一代的移動(dòng)電話卻是盧森堡的普通公民都不需要太多操心的事。因?yàn)閲?guó)家之間的人口流動(dòng)限制比國(guó)內(nèi)內(nèi)部的人口流動(dòng)限制要嚴(yán)格得多，因此與國(guó)家內(nèi)部的結(jié)果不平等相比，國(guó)家之間的結(jié)果不平等與機(jī)會(huì)不平等的關(guān)聯(lián)性可能大得多。 29. 全球的不平等趨勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了變化。1960年至1980年間，各國(guó)在預(yù)期壽命方面的差距顯著下降 ，原因是世界最貧窮國(guó)家人民的預(yù)期壽命顯著增加（圖3）。出現(xiàn)這個(gè)良好的變化趨勢(shì)，是因?yàn)獒t(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的全球推廣，以及世界上死亡率最高的一些地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生工作方面作出了重大的努力。但是，自1990年以來(lái)，艾滋病毒/艾滋病的蔓延（主要是在許多非洲國(guó)家）和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付諸東流。艾滋病危機(jī)造成一些世界最貧窮國(guó)家人口出生時(shí)平均預(yù)期壽命大幅下降，與較富裕社會(huì)之間的差距急劇增加。 30. 在上學(xué)受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多數(shù)國(guó)家內(nèi)部和大多數(shù)國(guó)家之間，不平等程度都在下降，絕大多數(shù)國(guó)家的平均受教育年限都呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。這也是一個(gè)良好的變化趨勢(shì)，但學(xué)校教育的質(zhì)量依然令人擔(dān)憂，因此現(xiàn)在還沒(méi)有理由自滿自足。 31. 盡管我們關(guān)心的主要問(wèn)題是機(jī)會(huì)不平等，但是國(guó)家間在收入或消費(fèi)方面的巨大差別，必然也會(huì)影響出生在不同國(guó)家的兒童所享有的人生機(jī)會(huì)。出生時(shí)平均預(yù)期壽命和學(xué)校教育年限的變化趨勢(shì)是一致的，至少在1990年之前是這樣，但收入和消費(fèi)卻呈現(xiàn)不同的變化趨勢(shì)。盡管近年來(lái)的變化趨勢(shì)很大程度上取決于具體所選擇的概念（第3章有詳盡的討論），但是在1980年代中國(guó)和印度踏上快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌道之前，全球的收入差距一直在逐漸擴(kuò)大（圖4）。 32. 對(duì)于世界上個(gè)人之間的總體不平等，可以分解為國(guó)家間差別和國(guó)家內(nèi)部差別兩部分。十九世紀(jì)初，國(guó)家間差別相對(duì)較小，但是到二十世紀(jì)末，國(guó)家間差別在總體不平等中已經(jīng)占到較大的比例。如果把中國(guó)和印度排除在外，全球不平等程度一直在不斷擴(kuò)大，原因是大多數(shù)其他低收入國(guó)家和富裕國(guó)家之間的差距越來(lái)越大。 為什么公平是發(fā)展的重要影響因素？ 33. 國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家間長(zhǎng)期存在的這些不平等為什么具有重要的影響？第一個(gè)原因是，這些不平等盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，相當(dāng)頑固，意味著在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面，有些群體的機(jī)會(huì)一直都少于其他公民。大多數(shù)人都認(rèn)為這種過(guò)分的不公平是有損公平觀的，特別是受影響的個(gè)人對(duì)此無(wú)能為力（第4章）。這一點(diǎn)，不僅符合許多政治哲學(xué)的教義，也切合現(xiàn)行的國(guó)際人權(quán)體系。世界主要宗教的核心道德和倫理教義都包括對(duì)公平的關(guān)注，盡管許多宗教也是造成不公平的根源，歷史上一直都是與不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起。另外，有實(shí)驗(yàn)性的證據(jù)表明，許多人，但不是所有人，除了關(guān)心個(gè)人的切身福祉之外，在行為方式上也關(guān)注公平的。 34. 機(jī)會(huì)不平等和程序不公平之所以受到如此多的關(guān)注，上述這些內(nèi)在原因是重要的因素，但本報(bào)告的主要焦點(diǎn)并不在這方面，而在于公平與發(fā)展之間的工具性關(guān)系，其中特別強(qiáng)調(diào)這種工具性關(guān)系發(fā)揮作用的兩個(gè)渠道：市場(chǎng)不完美時(shí)，機(jī)會(huì)不平等帶來(lái)的影響；以及不公平對(duì)一個(gè)社會(huì)所建立制度的質(zhì)量造成的后果。[6] 35. 當(dāng)市場(chǎng)不完美時(shí)，權(quán)力和財(cái)富的不平等轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)的不平等，導(dǎo)致生產(chǎn)潛力遭到浪費(fèi)，資源分配喪失效率。在許多國(guó)家，市場(chǎng)的運(yùn)行并不完美，無(wú)論是因?yàn)閮?nèi)在的失效（例如與信息不對(duì)稱(chēng)有關(guān)的失效），還是因?yàn)檎邘?lái)的扭曲效應(yīng)。宏觀經(jīng)濟(jì)個(gè)案分析表明，資源在不同生產(chǎn)選擇之間的分配效率低下，往往與財(cái)富或地位的差別有關(guān)（第5章）。 36. 如果資本市場(chǎng)完美運(yùn)行，投資與財(cái)富分配之間不應(yīng)該存在關(guān)聯(lián)：任何人只要有可以獲利的投資機(jī)會(huì)，都能夠借錢(qián)來(lái)籌集資金，或通過(guò)出售企業(yè)的股權(quán)來(lái)籌集資金。但是幾乎在每個(gè)國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家），資本市場(chǎng)都遠(yuǎn)非完美：信貸按配額分配給潛在的客戶，不同借款人的利率有很大的差別，并且在貸款人和借款人之間，信貸行為也無(wú)法與違約風(fēng)險(xiǎn)或影響貸款人預(yù)期回報(bào)的其他經(jīng)濟(jì)因素掛鉤。 例如，在印度的克拉拉邦和泰米爾納德邦，貸款金額越大，利率越低，而在肯尼亞和津巴布韋，不同貿(mào)易群體之間的利率差別也無(wú)法用風(fēng)險(xiǎn)差別來(lái)解釋。[7]在墨西哥，規(guī)模最小的非正式經(jīng)濟(jì)部門(mén)企業(yè)，資本回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大型企業(yè)。 37. 由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，土地集中擁有的歷史和不完美的租借市場(chǎng)，造成土地市場(chǎng)也存在不完美之處。在加納，由于婦女對(duì)土地的占用權(quán)得不到充分的保障，造成土地的休耕時(shí)間過(guò)短，無(wú)法保持土壤質(zhì)量，從而造成土地生產(chǎn)力逐步下降。 38. 人力資本的市場(chǎng)也不完美，原因是父母代替子女做決定，而且身處地點(diǎn)、見(jiàn)識(shí)以及性別、種姓、宗教或種族方面的歧視都影響預(yù)期的投資回報(bào)率。歧視和角色定位（這些都是促使群體間的不平等自我復(fù)制的機(jī)制）會(huì)打擊受歧視群體中個(gè)人的自尊心、上進(jìn)心和表現(xiàn)。這些都會(huì)降低個(gè)人的發(fā)展?jié)摿蜑榻?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)的能力。 39. 最近在印度進(jìn)行的一項(xiàng)研究以令人驚訝的證據(jù)說(shuō)明了角色定位對(duì)個(gè)人表現(xiàn)的影響。實(shí)驗(yàn)內(nèi)容是要求不同種姓的兒童做一些簡(jiǎn)單的練習(xí)，例如解迷宮，并且根據(jù)成績(jī)提供實(shí)際的金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)驗(yàn)的主要成果是，如果實(shí)驗(yàn)主持者不公開(kāi)宣布兒童的種姓，則低種姓兒童的成績(jī)與高種姓兒童并駕齊驅(qū)，如果宣布種姓，則前者的成績(jī)會(huì)顯著降低（圖5）。如果在現(xiàn)實(shí)世界中天賦受到類(lèi)似的抑制，就意味著社會(huì)角色定位會(huì)造成潛在產(chǎn)出的損失。 注：此圖所示為在多個(gè)不同的實(shí)驗(yàn)中，低種姓和高種姓兒童正確解出的迷宮數(shù)量，參加實(shí)驗(yàn)的兒童來(lái)自多個(gè)印度村莊。前兩組實(shí)驗(yàn)和最后三組實(shí)驗(yàn)的差別之處在于獎(jiǎng)勵(lì)方式：前者是根據(jù)正確解出迷宮的數(shù)量發(fā)給獎(jiǎng)金（計(jì)數(shù)制），后者是向解出迷宮數(shù)最多者發(fā)給獎(jiǎng)金（錦標(biāo)制）。 40. 經(jīng)濟(jì)和政治不平等與制度的發(fā)展受阻有關(guān)聯(lián)。不公平對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程產(chǎn)生影響的第二個(gè)渠道就是塑造經(jīng)濟(jì)和政治制度（第6章）。制度決定對(duì)人的激勵(lì)和制約，并提供市場(chǎng)運(yùn)行所需的環(huán)境。不同的制度，是復(fù)雜的歷史過(guò)程的結(jié)果，這些過(guò)程反映一個(gè)社會(huì)中不同個(gè)人和群體的利益和政治影響力結(jié)構(gòu)。從這個(gè)角度看，出現(xiàn)市場(chǎng)不完美并不一定是偶然的，而可能是因?yàn)槭袌?chǎng)以特定的方式分配收入或權(quán)力。按照這種觀點(diǎn)，在社會(huì)制度問(wèn)題上就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)沖突，會(huì)促使控制權(quán)力的人采用對(duì)自己有利的方式來(lái)塑造制度。 41. 這里的核心觀點(diǎn)是，權(quán)力的不平等會(huì)形成將權(quán)力、地位和財(cái)富的不平等永久化的制度，這種情況通常也不利于長(zhǎng)期增長(zhǎng)所依賴的投資、創(chuàng)新和冒險(xiǎn)。良好的經(jīng)濟(jì)制度在根本上是公平的：社會(huì)要繁榮，就必須創(chuàng)造促使絕大多數(shù)人口進(jìn)行投資和創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。但是，要出現(xiàn)這樣的公平的經(jīng)濟(jì)制度，必要條件就是權(quán)力分配不存在高度的不平等，并且對(duì)公職人員行使權(quán)力進(jìn)行制約。國(guó)家間對(duì)比數(shù)據(jù)的基本規(guī)律以及歷史記述都表明，那些走上促進(jìn)持續(xù)繁榮的制度化道路的國(guó)家，是因?yàn)檎斡绊懥蜋?quán)力平衡的公平度增加，才走上了這種制度化道路。 42. 對(duì)歐洲在北美和南美各殖民地的早期制度和長(zhǎng)期發(fā)展道路進(jìn)行比較，可以提供一個(gè)范例。南美的殖民地當(dāng)年到處都有充裕的非技術(shù)勞動(dòng)力，有大量的美洲土著和外來(lái)的非洲奴隸，與采礦技術(shù)和大規(guī)模種植園農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起，為建立土地所有權(quán)和政治權(quán)力高度集中的資源采掘型等級(jí)制社會(huì)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。相比之下在北美，勞動(dòng)力的稀缺使得引入等級(jí)制社會(huì)結(jié)構(gòu)的類(lèi)似嘗試未能得逞，但其中不包括農(nóng)業(yè)氣候條件使奴隸制具有經(jīng)濟(jì)可行性的地方，例如美國(guó)的南方地區(qū)。在美國(guó)的北方地區(qū)，因?yàn)榇嬖趯?duì)自由勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)，建立了不平等程度較低的土地所有制模式，企業(yè)出現(xiàn)較快的擴(kuò)張，識(shí)字率和基礎(chǔ)教育也得到快速提高。最終形成的經(jīng)濟(jì)和政治制度長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了積極的促進(jìn)作用。 經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化 43. 我們?cè)谑澜绺鞯赜^察到的經(jīng)濟(jì)和政治不平等，有一部分來(lái)源于機(jī)會(huì)的不平等。無(wú)論是從內(nèi)在性還是從工具性角度看，機(jī)會(huì)的不平等都是不利的。機(jī)會(huì)不平等會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)效率的低下、政治沖突以及制度的脆弱性。從中可能得出哪些政策上的啟示？相對(duì)于世界銀行、其他多邊機(jī)構(gòu)和許多國(guó)家的政府目前已經(jīng)采納的減貧方案，這些政策啟示是否意味著應(yīng)采納不同的方案？ 44. 我們認(rèn)為，從公平的角度出發(fā)分析問(wèn)題，可以改進(jìn)減貧方案。與大多數(shù)其他人相比，通常窮人的發(fā)言權(quán)小、收入低、享受的服務(wù)少。如果社會(huì)更加公平，為所有人提供更好的機(jī)會(huì)，窮人可以得到“雙重紅利”。第一，機(jī)會(huì)的增加，窮人更多地參與發(fā)展過(guò)程，可讓窮人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理沖突，包括窮人的潛在資源在內(nèi)，社會(huì)上的所有潛在資源都可以得到更好的利用，因此發(fā)展過(guò)程本身也會(huì)更加成功，更有彈性。反過(guò)來(lái)，貧窮國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的提高也有助于減少全球的不平等現(xiàn)象。 45. 收入差距增加，減貧的增長(zhǎng)彈性下降，這說(shuō)明了讓窮人更多地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的意義所在。換句話說(shuō)，如果初始的收入差距較小，（同樣幅度的）增長(zhǎng)對(duì)減少貧困的影響要大得多。平均而言，對(duì)于收入差距小的國(guó)家，按每天1美元的貧困線計(jì)算，平均收入每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，貧困率可降低4個(gè)百分點(diǎn)。在收入差距大的國(guó)家，平均收入增加，貧困率幾乎沒(méi)有下降。[8]促進(jìn)公平的政策也會(huì)減少貧困率，通過(guò)擴(kuò)大窮人的機(jī)會(huì)直接減少貧困，通過(guò)更高水平的持續(xù)發(fā)展間接減少貧困。 46. 從公平角度出發(fā)分析問(wèn)題，在發(fā)展政策制定方面提供了三個(gè)新的視角，至少是三個(gè)往往被忽視的視角： 第一，最好的減貧政策應(yīng)涉及對(duì)主導(dǎo)群體的影響力、特權(quán)或補(bǔ)貼進(jìn)行再分配。政治權(quán)力畸形集中帶來(lái)高度不平等的財(cái)富分配，從制度渠道推行基礎(chǔ)廣泛的個(gè)人權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)可能受到阻礙，從而導(dǎo)致服務(wù)提供和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)扭曲。除非迫使主導(dǎo)群體向機(jī)會(huì)較少的群體出讓發(fā)言權(quán)、影響力和政治資源，否則不可能改變這種狀況。[9] 第二，這種提高公平程度的（權(quán)力、政府開(kāi)支受益權(quán)和市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)）再分配往往能夠提高效率，但是在政策設(shè)計(jì)上也需要評(píng)估各種可能的取舍方案。某些時(shí)候，通過(guò)提高稅率來(lái)籌集經(jīng)費(fèi)增設(shè)面向最貧窮人口的學(xué)校，會(huì)極大地打擊人們的進(jìn)取心或投資動(dòng)力（具體程度取決于稅率的高低），以致應(yīng)該停止。在作出此類(lèi)需要權(quán)衡取舍的政策選擇時(shí)，應(yīng)充分考慮提高公平程度所帶來(lái)效益的價(jià)值。如果從長(zhǎng)期看，除了改進(jìn)學(xué)校教育所帶來(lái)的眼前的具體好處之外，通過(guò)增加用于面向低種姓兒童的學(xué)校的開(kāi)支，可以削弱社會(huì)上的角色定位模式化心理，并隨之提高學(xué)生的成績(jī)，那么就不應(yīng)忽視這些收益。 第三，將增長(zhǎng)政策和具體旨在實(shí)現(xiàn)公平的政策割裂開(kāi)來(lái)是錯(cuò)誤的。機(jī)會(huì)分配和增長(zhǎng)過(guò)程，兩者不是孤立的關(guān)系。影響一個(gè)人的政策也會(huì)影響另一個(gè)人。這不是說(shuō)，每項(xiàng)政策均需要逐個(gè)考慮個(gè)體的公平：例如，對(duì)某項(xiàng)貿(mào)易改革帶來(lái)的不公平效應(yīng)，最好的處理方式未必總是調(diào)整貿(mào)易政策本身（這種方式可能導(dǎo)致貿(mào)易政策更容易被操縱），而是通過(guò)社會(huì)安全網(wǎng)、勞動(dòng)力流動(dòng)和教育方面的配套政策進(jìn)行處理。關(guān)鍵在于總體的一攬子政策和相關(guān)程序的公平性。 47. 對(duì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析清楚地表明，總體政治狀況居于核心位置，為近年來(lái)強(qiáng)調(diào)以治理和賦權(quán)的做法提供了依據(jù)。但是，就政治設(shè)計(jì)問(wèn)題提出建議，既不是世界銀行的本職任務(wù)，也不是世界銀行的比較優(yōu)勢(shì)所在。相反，在總結(jié)政策啟示方面，鑒于政策設(shè)計(jì)需要考慮更廣泛的社會(huì)和政治環(huán)境，并且問(wèn)責(zé)機(jī)制影響著發(fā)展的有效性，因此我們的著眼點(diǎn)是發(fā)展政策的核心領(lǐng)域。 48. 經(jīng)濟(jì)政策的確定無(wú)法脫離社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)，因此政策的設(shè)計(jì)、導(dǎo)入或改革方式與具體提出的政策建議具有同樣的重要性。如果某個(gè)特定群體因政策改革而遭受損失，這個(gè)集團(tuán)就會(huì)抵制政策改革。如果這個(gè)群體能量強(qiáng)大，通常就會(huì)顛覆改革。因此，改革的可持續(xù)性可能取決于能否將關(guān)于改革造成的分配后果的信息公諸于世，可能還取決于能否形成從改革中受益的中間群體和較貧窮群體的聯(lián)盟，從而直接或間接“ 賦權(quán)” 于相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)成員。 49. 政策的實(shí)施也有技術(shù)性的一面。正如我們強(qiáng)調(diào)在作出政策選擇時(shí)需要充分考慮再分配的長(zhǎng)期效益一樣，對(duì)政策選擇的成本也要充分考慮。關(guān)注公平并不改變以下?tīng)顩r：資產(chǎn)征用（即使是因?yàn)榻鉀Q歷史上受剝奪的宿怨）可能對(duì)未來(lái)的投資帶來(lái)負(fù)面后果；邊際稅率高，可能會(huì)讓人喪失工作的積極性；或采用通貨膨脹的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字往往導(dǎo)致累退型的隱含稅制、經(jīng)濟(jì)組織混亂以及投資和增長(zhǎng)減速。 簡(jiǎn)而言之，一定不能讓關(guān)注公平成為經(jīng)濟(jì)政策效率低下的借口。 50. 本報(bào)告分四大部分討論了公共行動(dòng)在經(jīng)濟(jì)和政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化中發(fā)揮的作用。其中三個(gè)部分涉及國(guó)內(nèi)政策：投資于人的能力；擴(kuò)大獲得司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的渠道；以及促進(jìn)市場(chǎng)的公平性。第四個(gè)部分從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源流動(dòng)和治理方面探討了增進(jìn)全球公平的政策。 51. 本報(bào)告在通篇的討論中，一方面力求具體和實(shí)用性，一方面又要尊重最佳的具體政策組合取決于國(guó)家的實(shí)際情況這一事實(shí)。蘇丹在教育上面對(duì)的挑戰(zhàn)與埃及不同。拉托維亞和玻利維亞公共部門(mén)改革的最優(yōu)次序不可能完全相同。中國(guó)和萊索托實(shí)行衛(wèi)生融資改革的能力也存在差異。因此，要提出具體詳細(xì)的政策建議，總是需要在國(guó)家甚至國(guó)家以下的地區(qū)層次上進(jìn)行。因此，以下所述的所有內(nèi)容都保留了一定程度的通用性，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的和謹(jǐn)慎的解讀。 人的能力 52. 兒童早期開(kāi)發(fā)。在許多發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家提供服務(wù)的行動(dòng)放大而不是縮小了人出生時(shí)的不平等。制定公共行動(dòng)方案有一個(gè)指導(dǎo)原則，即人獲得能力盡管反映人的喜好、品位和天賦，但驅(qū)動(dòng)力并不是出生時(shí)的狀況。 53. 認(rèn)知能力發(fā)展的差別從很小的年齡就開(kāi)始擴(kuò)大（參見(jiàn)圖2），因此兒童早期開(kāi)發(fā)措施可能是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等的核心所在。有證據(jù)表明，對(duì)兒童早期成長(zhǎng)的投資對(duì)兒童的健康和學(xué)習(xí)準(zhǔn)備度的影響很大，可為日后的人生帶來(lái)重要的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，往往大于對(duì)正規(guī)教育和培訓(xùn)的投資。 54. 在牙買(mǎi)加對(duì)身高不足的兒童（年齡9至14個(gè)月）進(jìn)行了一項(xiàng)試驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些兒童的認(rèn)知能力發(fā)展程度低于正常體重兒童。通過(guò)補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)和定期接受精神鼓勵(lì)，這方面的劣勢(shì)得到了彌補(bǔ)。24個(gè)月后，獲得了更好的營(yíng)養(yǎng)和更多激勵(lì)的兒童，在智力發(fā)展上差不多已經(jīng)趕上在出生時(shí)身高正常的兒童（圖6）。這說(shuō)明在減小最劣勢(shì)人群與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)人群的機(jī)會(huì)差距方面，果斷和設(shè)計(jì)完善的公共行動(dòng)可以發(fā)揮多么大的作用。在最貧困人群的兒童時(shí)代早期進(jìn)行投資，有助于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化。 55. 學(xué)校教育。公平化應(yīng)貫穿整個(gè)學(xué)校系統(tǒng)。在正式教育中旨在實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等的行動(dòng)，需要確保所有兒童至少掌握參與社會(huì)和當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)所需要的基本技能。即使在哥倫比亞、摩洛哥和菲律賓這樣的中等收入國(guó)家，從具有國(guó)際可比性的測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)的判斷，大多數(shù)完成基礎(chǔ)教育的兒童在學(xué)習(xí)成績(jī)上都達(dá)不到足夠的水平（第2章和第7章）。 56. 學(xué)校教育的普及性非常重要（特別是在非常貧窮的國(guó)家），但是在許多國(guó)家只是問(wèn)題的一小部分。普及學(xué)校教育，需要輔以供應(yīng)方政策（目的是提高質(zhì)量）和需求方政策（目的是糾正家長(zhǎng)的行為，家長(zhǎng)因?yàn)楦鞣N原因在子女的教育上投資不足的可能性）。對(duì)供應(yīng)方并沒(méi)有什么靈丹妙藥，這里提供一些建議：提高教師的積極性；提高學(xué)校物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本質(zhì)量；以及研究和實(shí)施各種教學(xué)方法，以提高自主學(xué)習(xí)能力差的學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)。 57. 在需求方，目前有大量的證據(jù)表明，助學(xué)金與出勤率掛鉤可以發(fā)揮很大的作用。從孟加拉到巴西，這種轉(zhuǎn)移支付的效果很好，往往對(duì)女生的作用更大。另外，目前已經(jīng)有前景看好的策略，可以在受排斥群體中普及教育（例如保加利亞在羅馬族中普及教育的維丁模式）以及通過(guò)補(bǔ)習(xí)教育來(lái)提高后進(jìn)學(xué)生的成績(jī)（例如印度在20個(gè)城市使用年輕女性作為編外教師的巴爾薩基計(jì)劃）。誠(chéng)如《2004年世界發(fā)展報(bào)告》所言，建立學(xué)校和教師對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)以及更廣泛的社區(qū)負(fù)責(zé)的制度能夠有助于確保有效的服務(wù)提供行為。 58. 健康。在健康服務(wù)提供領(lǐng)域，減少不平等和經(jīng)濟(jì)扭曲現(xiàn)象有兩個(gè)方面。第一，許多情況下，在范圍廣泛的服務(wù)提供領(lǐng)域，存在溢出效應(yīng)，受益范圍超出直接受益人：免疫、供水和衛(wèi)生設(shè)施以及個(gè)人衛(wèi)生和兒童保健方面的信息宣傳。在這些領(lǐng)域，由公共部門(mén)保證服務(wù)的提供是合理的做法。通過(guò)提供需求方補(bǔ)貼，可以促進(jìn)人們對(duì)母嬰保健服務(wù)的使用，消除可能存在的信息問(wèn)題，墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃即是如此。 59. 第二，災(zāi)難性健康問(wèn)題的保險(xiǎn)市場(chǎng)全面失效。（這里的“災(zāi)難性”是相對(duì)于家庭承擔(dān)直接成本和收入損失的能力而言。）傳統(tǒng)的供應(yīng)方模式是依靠公立醫(yī)院，但效果極差，特別是對(duì)貧窮群體和受排斥群體。效果較好的方式是由公共部門(mén)提供服務(wù)，或規(guī)定向所有人提供某種保險(xiǎn)。這方面的例子包括：哥倫比亞的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，到印度尼西亞和越南的醫(yī)療卡制度，以及泰國(guó)的“30銖”普遍醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃。與教育一樣，這些干預(yù)也需要配合激勵(lì)措施，促使服務(wù)提供者積極回應(yīng)所有群體的服務(wù)需求。 60. 風(fēng)險(xiǎn)管理。社會(huì)保障體系通過(guò)為人們提供安全網(wǎng)的方式改變?nèi)藗兊臋C(jī)會(huì)。除健康狀況惡劣之外，宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)、工業(yè)重組、天氣和自然災(zāi)害都可能制約投資和創(chuàng)新。盡管在大多數(shù)國(guó)家，許多非貧困人口都有陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)，但是窮人承受沖擊的能力是最差的，通常情況下從風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)獲得的保護(hù)也是最不完善的。建立更廣泛的社會(huì)保障體系可協(xié)助防止當(dāng)前的不平等（有時(shí)候是因?yàn)檫\(yùn)氣欠佳造成的）成為宿命并導(dǎo)致未來(lái)的不公平。社會(huì)安全網(wǎng)一方面可以刺激家庭從事回報(bào)較高、風(fēng)險(xiǎn)也較高的活動(dòng)，另一方面也有助于彌補(bǔ)產(chǎn)生失敗者的改革的不足。 61. 社會(huì)安全網(wǎng)一般是針對(duì)三個(gè)群體：有工作的窮人、被視為無(wú)工作能力或不情愿工作的人、以及特殊的弱勢(shì)群體。如果社會(huì)安全網(wǎng)的設(shè)計(jì)切合每個(gè)國(guó)家的具體現(xiàn)實(shí)，可以將這三類(lèi)群體中針對(duì)個(gè)人的干預(yù)合并在一起，建立一個(gè)有效的普遍公共保險(xiǎn)體系。在這樣一個(gè)體系中，每個(gè)受到負(fù)面沖擊以及生活水平跌落到預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)以下的家庭都有資格從國(guó)家獲得某種形式的資助。 62. 通過(guò)稅收促進(jìn)公平。要成功地通過(guò)干預(yù)手段來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化，要求具備足夠的資源。良好的稅收政策的主要目的在于動(dòng)員充足的資金，同時(shí)盡可能少地扭曲激勵(lì)機(jī)制和損害增長(zhǎng)。稅收會(huì)改變個(gè)人在工作與休閑、消費(fèi)與儲(chǔ)蓄之間的選擇，從而帶來(lái)效率成本，因此大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家最好的做法可能是避免征收高額的邊際所得稅，而是依賴于廣闊的稅基，特別是對(duì)消費(fèi)稅。 公共開(kāi)支應(yīng)該在積極促進(jìn)公平方面發(fā)揮主要的作用。不過(guò)，適當(dāng)增加稅收體系的累進(jìn)性而不帶來(lái)高額效率成本，還是有一些操作的空間。例如，希望取得這種結(jié)果的社會(huì)可考慮直接對(duì)基本食品免稅，同時(shí)擴(kuò)大對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的征收。 63. 稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)的能力和經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)對(duì)增加財(cái)稅收入的能力有影響，但是制度的質(zhì)量和社會(huì)契約的性質(zhì)也是至關(guān)重要的影響因素。如果公民信賴所提供的服務(wù)，可能會(huì)更愿意納稅。相反，如果國(guó)家腐敗流行或?qū)嵭斜I賊式的統(tǒng)治，就很難取得公民的信任和合作的積極性。要建立能取得充足收入的稅收體系，即使各國(guó)對(duì)充足性持不同的標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，政權(quán)具有較高的合法性和代表性都是一個(gè)前提條件。 司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施 64. 如果有些人在發(fā)展能力方面的投資得不公正的回報(bào)，個(gè)人權(quán)利得不到平等的保護(hù)，無(wú)法平等獲取輔助性的生產(chǎn)要素，那么即使發(fā)展人的能力也無(wú)法擴(kuò)大機(jī)會(huì)。 65. 建立公平的司法體系。在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化領(lǐng)域，司法體系在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化方面可以發(fā)揮很大的作用，但是也可能會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)有的不平等。本報(bào)告不僅關(guān)注成文的法律，而且關(guān)注實(shí)踐中法律的運(yùn)用和執(zhí)法方式。法律制度可以維護(hù)公民的政治權(quán)利，阻止精英階層對(duì)國(guó)家的俘獲。法律制度保護(hù)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保杜絕市場(chǎng)上的歧視行為，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的均等化。法律制度是社會(huì)游戲規(guī)則的基礎(chǔ)和反映，因此也是程序公平的核心所在，是對(duì)投資至關(guān)重要的基礎(chǔ)廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)和公正的爭(zhēng)端解決機(jī)制的核心所在。 66. 法律也可能加速社會(huì)準(zhǔn)則的轉(zhuǎn)變，司法體系可能對(duì)不公平的慣例提出挑戰(zhàn)，成為推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域變革的進(jìn)步力量。例如，《1964年美國(guó)民權(quán)法案》和1965年通過(guò)的聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃強(qiáng)制廢止了醫(yī)院的種族隔離做法，大幅度降低了非洲裔美國(guó)人的嬰兒死亡率。平權(quán)行動(dòng)的各項(xiàng)舉措也降低了不同人群的收入和教育差別。但是，平權(quán)行動(dòng)的舉措也可能在政治上變得固定僵化，而僅局限于幫助劣勢(shì)群體中生活水平較高的人。 67. 法律上的公平和法律實(shí)施中的公正性涉及在加強(qiáng)司法體系獨(dú)立性和增強(qiáng)問(wèn)責(zé)性之間達(dá)到平衡，特別是為了防范強(qiáng)勢(shì)和富人群體腐蝕、影響或蔑視法律的風(fēng)險(xiǎn)。各種旨在讓人們更容易使用法律體系的措施（移動(dòng)法庭、法律援助以及與鄉(xiāng)規(guī)民約打交道）都有助于減少受排斥群體所面臨的障礙。鄉(xiāng)規(guī)民約的問(wèn)題很復(fù)雜，也可能包含不公平的因素（例如性別方面的不公平），但是十分重要，不能忽視。既承認(rèn)鄉(xiāng)規(guī)民約，又平衡考慮國(guó)家法律所規(guī)定的權(quán)利和責(zé)任，南非就是執(zhí)行這一平衡政策的典型國(guó)家。 68. 推進(jìn)土地獲取的公平性。擴(kuò)大獲取土地的渠道未必需要通過(guò)所有權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)（第8章）。相反，改善土地市場(chǎng)的運(yùn)行和為貧窮群體的土地權(quán)提供更多的保障，,可能是政策能夠取得更大成果的一個(gè)領(lǐng)域—這一點(diǎn)已經(jīng)在泰國(guó)農(nóng)村地區(qū)和秘魯城市地區(qū)得到了驗(yàn)證。某些情況下，如果土地分配極不平等，并且制度條件不僅允許向小型農(nóng)場(chǎng)有效地重新分配土地，而且為此提供輔助性服務(wù)，同時(shí)也不會(huì)帶來(lái)很大的轉(zhuǎn)型成本，那么進(jìn)行土地重新分配改革也是合理的做法。但是這種土地改革也可能是很困難的，如果產(chǎn)權(quán)有高度的合法性，可能要作出代價(jià)很大的取舍。 69. 征收土地（有償）可能是破壞性最大的再分配工具。出售國(guó)有土地和收回非法定居點(diǎn)的土地（可能須以承認(rèn)定居點(diǎn)的部分產(chǎn)權(quán)作為交換）可能是成本效益較好的兩種選擇方案。基于市場(chǎng)或社區(qū)的方法則是允許社區(qū)成員取得補(bǔ)貼信貸，用于根據(jù)買(mǎi)賣(mài)雙方兩相情愿的原則租用或購(gòu)買(mǎi)土地，巴西和南非就是采取這種方法，似乎前景較為看好。土地稅可作為一個(gè)有用的工具，既能產(chǎn)生收入用于購(gòu)買(mǎi)土地進(jìn)行再分配，也能通過(guò)對(duì)大面積土地或使用率不高的土地征收超高土地稅的方式鼓勵(lì)土地的再分配。 70. 公平提供基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施的使用—公路、電力、水、衛(wèi)生設(shè)施、電信—在各群體之間通常是高度不平等的。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的許多人，如果缺乏使用基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的條件，就意味著生活與市場(chǎng)和服務(wù)隔絕，生產(chǎn)活動(dòng)和日常生存所需的供電或供水不穩(wěn)定或根本沒(méi)有。這往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的大幅度減少。 71. 許多情況下，為了讓機(jī)會(huì)最少的人獲得更多機(jī)會(huì)而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，公共部門(mén)依然是主要的資金來(lái)源，此外也可以發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)的效率。盡管公用事業(yè)私有化往往因?yàn)閹?lái)不平等效應(yīng)而遭到攻擊，有證據(jù)表明，現(xiàn)實(shí)情況是較為復(fù)雜的。拉丁美洲的私有化一般都提高了服務(wù)的普及性，特別是在電力和電信領(lǐng)域。但是在某些情況下，私有化導(dǎo)致的價(jià)格上漲超過(guò)因質(zhì)量提高和覆蓋范圍擴(kuò)大而獲得的收益，導(dǎo)致民怨載道。 72. 因此，私有化作為一個(gè)經(jīng)典的政策案例，可能合理也可能不合理，具體取決于當(dāng)?shù)氐木唧w情況。如果公共體系高度腐敗或效率極為低下，并且可以期望私有化后有足夠的監(jiān)管能力，那么私有化就是一個(gè)有用的工具。在其他情況下，如果方案設(shè)計(jì)不合理，私有化可能被人操縱，以過(guò)低的價(jià)格將公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到私人手里。 73. 經(jīng)驗(yàn)表明，就公平而言，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)由私營(yíng)經(jīng)營(yíng)者還是公共事業(yè)部門(mén)提供，其重要性低于服務(wù)提供者所面對(duì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)以及服務(wù)提供者對(duì)普通公眾負(fù)責(zé)的意識(shí)有多強(qiáng)。我們認(rèn)為，為了促使基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供更為公平，政策制定者可將重點(diǎn)放在以可以承受的價(jià)格向貧窮人口和貧窮地區(qū)提供服務(wù)上（這往往意味著與非正式服務(wù)提供者合作和提供定向補(bǔ)貼），同時(shí)要加強(qiáng)服務(wù)提供者的問(wèn)責(zé)性，增加受益者的發(fā)言權(quán)，以加強(qiáng)行業(yè)治理。 市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì) 74. 要提高人們將自己的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的潛力，市場(chǎng)是核心所在。市場(chǎng)交易如果受到參與者的財(cái)富或地位的影響，市場(chǎng)交易就是不公平和缺乏效率的，這也可能影響不同群體擴(kuò)大自身資產(chǎn)的積極性（第9章）。 75. 金融市場(chǎng)。受操縱的銀行體系是一個(gè)利益交換體系：對(duì)少數(shù)幾家大銀行給予市場(chǎng)權(quán)力的保護(hù)，然后這些銀行以優(yōu)惠的條件向少數(shù)特定的企業(yè)發(fā)放貸款，而這些企業(yè)未必是預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整回報(bào)最高的企業(yè)。對(duì)各國(guó)進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，金融業(yè)發(fā)達(dá)程度越高，收入差距越小，出現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)，可能就是因?yàn)殂y行體系受到了操縱。擴(kuò)大金融體系，讓取得資金的渠道更為平等，從而可以為生產(chǎn)力高、但是以往被排除在正式融資渠道之外的企業(yè)提供幫助。 76. 但是，這些關(guān)系僅僅是表面性的，因此本報(bào)告以來(lái)自韓國(guó)、馬來(lái)西亞、墨西哥和俄羅斯等中等收入國(guó)家以及印度尼西亞和巴基斯坦等較貧窮經(jīng)濟(jì)體的個(gè)案分析為依據(jù)，提供更為確切的證據(jù)。個(gè)案分析表明，明顯存在一個(gè)荒謬的現(xiàn)象。權(quán)力和財(cái)富極不平等、制度薄弱、金融體系受到操控的社會(huì)，其金融部門(mén)的范圍往往很狹窄，主要為有權(quán)勢(shì)的群體服務(wù)，并且掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量不良的事實(shí)。開(kāi)放金融體系看來(lái)是一個(gè)顯而易見(jiàn)的解決方案。但是從墨西哥（1990年代初實(shí)行自由化）到捷克共和國(guó)和俄羅斯等轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體，自由化往往都被權(quán)勢(shì)或富人集團(tuán)所操縱。 77. 因此，要進(jìn)行漸進(jìn)的深化和擴(kuò)大，需要同時(shí)加強(qiáng)橫向問(wèn)責(zé)性（監(jiān)管結(jié)構(gòu)內(nèi)部）、提高社會(huì)問(wèn)責(zé)的開(kāi)放性，并且在可行的情況下，還需要外部承諾手段（例如中歐和波羅的海國(guó)家加入歐盟）。瞄準(zhǔn)窮人的計(jì)劃（例如小額信貸計(jì)劃）可能有幫助，但是無(wú)法取代融資渠道的總體擴(kuò)大。 78. 勞動(dòng)力市場(chǎng)。勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化，需要在靈活性和保護(hù)之間尋求正確的平衡（針對(duì)各國(guó)的具體情況），讓盡可能多的工人能夠以更平等的方式獲得平等的雇傭條件。許多國(guó)家為正式經(jīng)濟(jì)部門(mén)的工人制定了相當(dāng)詳盡的規(guī)章制度，但是針對(duì)在不受監(jiān)管（往往安全性也較低）的非正式經(jīng)濟(jì)部門(mén)中就業(yè)“體制外人員”的監(jiān)管條例和規(guī)定要少得多。各經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間通常都存在一定程度的自愿性轉(zhuǎn)移，而非正式經(jīng)濟(jì)部門(mén)的內(nèi)部構(gòu)成多種多樣，既包括微型企業(yè)主和一些收入超過(guò)正式部門(mén)工人的個(gè)體戶，也包括許多雇傭條件惡劣得多的工人。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致對(duì)較貧窮工人保護(hù)不足，而針對(duì)正式工人制定的規(guī)章制度則會(huì)降低就業(yè)的靈活性，對(duì)工人本身往往不利，例如與就業(yè)有關(guān)的社會(huì)保障體系效率低下。 79. 從勞動(dòng)力市場(chǎng)入手，有兩大策略可促進(jìn)公平。第一，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)確保核心的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)市場(chǎng)均得到有效的執(zhí)行，也就是說(shuō)禁止使用奴隸或契約勞工，禁止各種危險(xiǎn)形式的童工，以及禁止歧視。工人