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1、“十二五”時(shí)期農(nóng)村發(fā)展若干問題與政策分析,20112012上學(xué)期,,“十一五”規(guī)劃時(shí)期農(nóng)村改革領(lǐng)域有兩件值得稱道的事情：一是 2006 年初國(guó)家徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，二是中央確立了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路。 取消農(nóng)業(yè)稅的政治意義遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)意義。確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路迫使許多改革提上議事日程，對(duì)中國(guó)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。,,一、“十一五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新變化 二、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在的主要問題 三、“十二五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展展望 四、“十二五”時(shí)期“三農(nóng)”發(fā)展的政策思考,一、“十一五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新變化,（一）糧食連續(xù)增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)模式出現(xiàn)新突破 1.糧食連續(xù)七年增產(chǎn)?！笆晃濉睍r(shí)期，

2、中國(guó)糧食產(chǎn)量從 4.97 億噸增長(zhǎng)到 5.46 億噸，保持了連續(xù)增長(zhǎng)，增幅約10%。,,2.農(nóng)業(yè)出現(xiàn)新的雙層經(jīng)營(yíng)模式。 以社區(qū)為紐帶的農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)方式 ； 以市場(chǎng)為紐帶的家庭經(jīng)營(yíng)與職業(yè)農(nóng)民（或由他們組成的社會(huì)化服務(wù)體系）經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的多元化的雙層經(jīng)營(yíng)模式,,（二）農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，農(nóng)民組織化程度提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)新形式 1.農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。農(nóng)民人均純收入從 2005 年的 3254.9 元增加到 2009 年的 5153.2 元，年均實(shí)際增長(zhǎng)8.35%。20052009 年，價(jià)格因素和政府補(bǔ)貼因素對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到56%。,,2.農(nóng)民組織化程

3、度提高?！笆晃濉睍r(shí)期，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)等都得到了較快的發(fā)展。 3.部分農(nóng)民同時(shí)成為土地出租者和農(nóng)業(yè)打工者。,,（三）農(nóng)產(chǎn)品供給格局出現(xiàn)新變化，價(jià)格波動(dòng)出現(xiàn)新特點(diǎn)，食品安全監(jiān)管得到加強(qiáng) 1.農(nóng)產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)國(guó)際雙向平衡格局?！笆晃濉睍r(shí)期，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡的影響力顯著提高。,,2.農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)出現(xiàn)新特點(diǎn)?！笆晃濉睍r(shí)期，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的因素出現(xiàn)了新變化。 3.食品安全制度日趨完善。“十一五”時(shí)期，中國(guó)食品安全立法和標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善，食品安全監(jiān)管體系和制度逐漸健全，食品安全總體狀況向好。,,（四）農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育進(jìn)程加快 1.農(nóng)村土地承包

4、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)主體和形式日益多樣化。2009 年底，農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1.5 億畝，超過全國(guó)承包耕地總面積的12%，大大高于“十五”時(shí)期5%左右的水平。,,2.農(nóng)民身份分化促進(jìn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育。農(nóng)民原先是職業(yè)概念，現(xiàn)在已經(jīng)演變成身份概念，而與其居住地和職業(yè)無關(guān)。 3.農(nóng)村金融市場(chǎng)活力增強(qiáng)。具體表現(xiàn)為：農(nóng)村金融組織創(chuàng)新取得新進(jìn)展。 農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新進(jìn)一步深化。農(nóng)村金融總供給擴(kuò)大，農(nóng)民戶均貸款額增加，融資狀況總體上有所好轉(zhuǎn)。 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)績(jī)效有所改善。,,農(nóng)村金融需求也出現(xiàn)了新特點(diǎn)：農(nóng)戶臨時(shí)性和應(yīng)急性的消費(fèi)性貸款需求增加；大額和長(zhǎng)期性的生產(chǎn)性貸款需求增加。農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款需

5、求增加。個(gè)體工商戶的貸款需求增加較快。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的金融服務(wù)需求多樣化，既需要大量的流動(dòng)資金作為收購(gòu)原料的保障，而且資金使用時(shí)間相對(duì)集中，也需要便捷、全面的金融服務(wù)。,,（五）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)了突破性進(jìn)展 1.農(nóng)村基本公共服務(wù)在若干重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突破性進(jìn)展。 農(nóng)村義務(wù)教育全面納入了公共財(cái)政保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育； 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋了整個(gè)農(nóng)村； 農(nóng)村最低生活保障制度全面實(shí)施，保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，保障對(duì)象逐漸增多，正在逐步靠近“應(yīng)保盡?！?； 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已在全國(guó)10%的縣試點(diǎn)。,,2.財(cái)政資源配置的區(qū)域差距有所縮小，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化政策

6、的財(cái)政可支撐能力的地區(qū)差距有所縮小。,二、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中存在的主要問題,（一）滿足農(nóng)產(chǎn)品需求不斷增長(zhǎng)的資源約束壓力依然很大 1.耕地保有量已經(jīng)逼近 18 億畝紅線，耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。 2.節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展尚有許多技術(shù)和政策問題沒有解決。雖然“十一五”時(shí)期農(nóng)業(yè)用水比例下降，但在農(nóng)田基本建設(shè)、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)方面還存在很多問題，不利于水資源可持續(xù)利用。,,（二）解決農(nóng)產(chǎn)品供求和食品安全的政策有效性不足，政策目標(biāo)有所偏差 1.沒有從改善和優(yōu)化食物分配結(jié)構(gòu)方面考慮制定有效的解決農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾的政策。,,2.食品安全形勢(shì)依然堪憂，監(jiān)管制度和體系很不完善?；省⑥r(nóng)藥、獸藥等過量使用，造成農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)地

7、污染，并對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響。各監(jiān)管部門缺乏溝通，存在職能錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象。相關(guān)的法律、法規(guī)條文過于籠統(tǒng)，甚至存在著矛盾，不能真正有效解決食品安全問題。標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善。,,（三）收入差距還在繼續(xù)擴(kuò)大 1.城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。“十一五”時(shí)期，盡管農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)居民的名義收入差距和實(shí)際收入差距都呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì) ； 2.農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距擴(kuò)大。20052009 年，將農(nóng)戶按照人均純收入水平由低到高排列后五等分，底層20%低收入農(nóng)戶與頂層20%高收入農(nóng)戶之間的收入差距從7.261 擴(kuò)大到7.951。但是，值得關(guān)注的是，與此同時(shí)，區(qū)域之間農(nóng)村居民收入差距縮小。,,（四）土地制度不完

8、善，農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到充分保障 1.有意愿進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶仍然面臨操作層面的制度不完善。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著很多問題。,,2.建設(shè)征地和建設(shè)用地制度中的一些根本性問題尚未得到解決。這些問題包括：國(guó)家征收土地的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益的界限。征地程序中農(nóng)民的參與權(quán)受到剝奪，因而農(nóng)民的主體性不能得以體現(xiàn)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，集體土地與國(guó)有土地“同地不同權(quán)”。在執(zhí)行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤”政策的過程中，很多地方政府在“建新”指標(biāo)的誘惑下，以行政手段強(qiáng)制實(shí)施“拆舊”。職業(yè)農(nóng)民（專業(yè)農(nóng)戶）集中居住顯現(xiàn)出很多弊端。,,（五）基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍任重道遠(yuǎn) 1.基本公共服務(wù)均

9、等化和農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展缺乏總體戰(zhàn)略規(guī)劃。 2.城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化水平還存在實(shí)質(zhì)性差距。農(nóng)村居民所享受的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。同時(shí)，省際之間、三大區(qū)域之間農(nóng)民享受的公共服務(wù)水平的差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。,,3.公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的“營(yíng)利化”傾向，影響農(nóng)村公共服務(wù)投入的效率。 4.農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展過多地依賴專項(xiàng)資金。 5.政府基本公共服務(wù)項(xiàng)目信息發(fā)布和項(xiàng)目監(jiān)管仍然不充分。,,（六）農(nóng)村金融供給和服務(wù)環(huán)境沒有得到根本改善 1.農(nóng)村金融供給狀況并未得到明顯改善。部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍未覆蓋金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。農(nóng)村資金通過農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)外流嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍不能滿足農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防范的需求。,,2.農(nóng)村

10、金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，農(nóng)村金融創(chuàng)新不足，政策限制較多。 3.農(nóng)村政策性金融在經(jīng)營(yíng)方向上存在問題。首先，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的預(yù)算軟約束問題并沒有減少，糧食和棉花收購(gòu)貸款負(fù)盈不負(fù)虧的問題仍然存在；其次，政策性銀行與其他商業(yè)銀行爭(zhēng)利，在定位上仍然有問題。,三、“十二五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展展望,（一）農(nóng)業(yè)：農(nóng)產(chǎn)品供給能力提高，供求關(guān)系改善。 1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本會(huì)隨著非農(nóng)就業(yè)環(huán)境的改善逐漸提高，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平進(jìn)一步提高。 2.食物供需。“十二五”時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由人口增長(zhǎng)和收入增加引發(fā)的食物需求總量仍將增加，但由于人均營(yíng)養(yǎng)水平進(jìn)一步快速增長(zhǎng)的潛力有限，食物需求總量的增長(zhǎng)速度將

11、有所放緩。,,3.食品安全?！笆濉睍r(shí)期，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢疫檢測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)價(jià)體系會(huì)進(jìn)一步完善。 4.農(nóng)業(yè)資源利用可持續(xù)性。,,（二）農(nóng)民：收入持續(xù)增長(zhǎng)、分化加劇。 1.農(nóng)民收入。 2.農(nóng)民分化。農(nóng)民的分化一方面會(huì)帶來社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造；另一方面也會(huì)對(duì)現(xiàn)有政治體制施加壓力，進(jìn)而促進(jìn)政府職能改革的深化。,,（三）農(nóng)村：發(fā)展環(huán)境繼續(xù)改善 1.農(nóng)村基本公共服務(wù) 第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的有利條件增多。 第二，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的區(qū)域差異還很難消除。,,2.農(nóng)村金融 第一，金融政策環(huán)境有望繼續(xù)改善。 第二，農(nóng)村金融需求規(guī)模進(jìn)一步增加。 第三，普惠金

12、融的理念將逐步付諸實(shí)踐。 第四，農(nóng)村金融供給不足的局面難以根本扭轉(zhuǎn)。,四、“十二五”時(shí)期“三農(nóng)”發(fā)展的政策思考,（一）保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力 1.調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略思路。 2.保障糧農(nóng)和糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。 3.做好土地整治和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工作。 4.加快糧食科技創(chuàng)新。,,5.理順糧食生產(chǎn)要素價(jià)格與糧食價(jià)格的關(guān)系。 6.增強(qiáng)政府糧食調(diào)控能力。 7.提高食品安全水平。從推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地建設(shè)入手，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；從推廣食品標(biāo)識(shí)入手，實(shí)現(xiàn)食品可追溯。,,（二）增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民分化 1.轉(zhuǎn)變農(nóng)民收入增長(zhǎng)方式。 第一，從提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率入手，將低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

13、為高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。,,第二，從提高食品安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平入手，將依靠農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽哭r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量增收的方式。 第三，從讓農(nóng)民分享農(nóng)產(chǎn)品分級(jí)、包裝、運(yùn)銷、加工等環(huán)節(jié)的附加價(jià)值入手，依靠增加產(chǎn)品附加值增收 。,,第四，從開展農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)入手，依靠專業(yè)技能增收 。 第五，將依靠農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)、外出就業(yè)“兩輪驅(qū)動(dòng)”的農(nóng)民收入形成格局轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)性收入、外出就業(yè)工資性收入與創(chuàng)業(yè)收入“三輪驅(qū)動(dòng)”的格局。,,第六，從推動(dòng)耕地和林地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)種植業(yè)和林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)入手，增加耕地和林地流入者的農(nóng)業(yè)收入和流出者的財(cái)產(chǎn)性收入。 2.促進(jìn)農(nóng)民分化。,,（三）深化農(nóng)

14、村改革 1.深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革。 第一，完善并規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和專業(yè)農(nóng)戶發(fā)育。,,第二，通過建立健全農(nóng)民合作組織的公共服務(wù)平臺(tái) 。 第三，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社合作，共同建設(shè)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，建立基于契約的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。,,第四，全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革 。 第五，在推行草地承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上充分考慮牧區(qū)水源、牧道等的共享性特征，引導(dǎo)牧民采取多種合作經(jīng)營(yíng)模式共同治理草場(chǎng)。,,2.深化土地管理制度改革。 第一，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。 第二，穩(wěn)步發(fā)育土地市場(chǎng)。 第三，擴(kuò)大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市制度改革試點(diǎn)，穩(wěn)步發(fā)育集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

15、市場(chǎng)。,,第四，開展跨區(qū)域耕地“占補(bǔ)平衡”政策試點(diǎn)。 第五，規(guī)范“遷村并居”工作?！斑w村并居”一定要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)制。 第六，強(qiáng)化地方政府土地管理和服務(wù)職能。,,3.深化農(nóng)村金融改革。第一，加快利率市場(chǎng)化進(jìn)程。第二，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)銀行。第三，降低金融準(zhǔn)入的門檻，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)充分競(jìng)爭(zhēng)。第四，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。,,4.加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，完善基本公共服務(wù)供給機(jī)制和體系。第一，制定基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。第二，從以提高公共服務(wù)覆蓋率為主轉(zhuǎn)向以提高人均服務(wù)水平為主。第三，加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋。,,第四，強(qiáng)化村級(jí)組織的公共服務(wù)功能，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。 第五，建立新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。,