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1、西方行政學(xué)說史 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 制作人：湯惠琴 課程計(jì)劃與安排 講授 ：十二次左右 60% 課堂討論：三 -四次 15% 課外調(diào)研 ：一次 10% 課外閱讀： 指定范圍內(nèi)著作 一本及讀書筆記 或讀后感一篇（ 7000字以上） 10% 考勤： 5% 參考閱讀材料 1、古德諾： 政治與行政 2、泰羅： 科學(xué)管理原理 3、韋伯： 新教倫理與資本主義精神 4、福萊特 建設(shè)性沖突 5、巴納德 經(jīng)理人員的職能 或 組織與管理 6、德魯克 管理：任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐 7、布坎南 公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)的政治運(yùn)用 8、戴維奧斯本

2、改革政府 -企業(yè)精神如何改革著公 營部門 課外調(diào)研方案： 調(diào)研題目：利用泰羅的科學(xué)原則改進(jìn)效率 調(diào)研的理論基礎(chǔ)：泰羅的科學(xué)管理思想 要求： 自愿組合，每三四人構(gòu)成一個(gè)調(diào)研小組 自行選擇某項(xiàng)效率待改進(jìn)的工作項(xiàng)目，利用泰羅 的科學(xué)方法進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和測試，提出改進(jìn)建議 調(diào)研完畢后撰寫調(diào)研報(bào)告： 時(shí)間，地點(diǎn)，調(diào)研組成員，觀測對象及理由，觀測方 法和工具、觀測數(shù)據(jù)及分析、改進(jìn)建議。 教學(xué)大綱 幾個(gè)基本的名詞 導(dǎo)論 西方行政學(xué)說的產(chǎn)生與發(fā)展 1、 提出與創(chuàng)立時(shí)期的西方行政理論 2、 正統(tǒng)時(shí)期的西方行政理論 3、 批評與轉(zhuǎn)變時(shí)期的西方行政理論 4、 應(yīng)用與

3、發(fā)展時(shí)期的西方行政理論 5、 挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期的西方行政理論 6、 總結(jié)與探索時(shí)期的西方行政理論 結(jié)語： 走向公共管理語境的公共治理理論 幾個(gè)基本的名詞 Administration: 行政、管理、行政管理； Management: 管理； Public Administration: 公共行政（學(xué)）、公共 管理； Public Management: 公共管理； New Public Management：新公共管理； 西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展 提出與創(chuàng)立 ： 威爾遜、古德諾、懷特等 人，就公共行政研究 的必要性、研究對象和方法以及研究體系

4、等方面進(jìn)行的探討； 早期的發(fā)展 （正統(tǒng)時(shí)期） ： 法約爾、韋伯、古利克，厄威克 等人，主要探討指導(dǎo)公共行政的一些共性原則和理性方法； 行為主義時(shí)期 ： 巴納德、西蒙 等人，著重從組織中人的行為 和人際關(guān)系的角度來研究管理活動(dòng)； 多角度多領(lǐng)域發(fā)展 ：新公共行政學(xué)、 德羅爾 政策科學(xué)政策分 析、 里格斯 比較行政和生態(tài)行政分析、 西蒙 決策科學(xué)、管理 科學(xué)學(xué)派； 調(diào)整與轉(zhuǎn)向 ：公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù) 理論。 1. 提出與初創(chuàng)時(shí)期的西方行政理論 1.1、 威爾遜的公共行政理論 1.2、 古德諾的公共行政理論 1.3、 泰勒的科學(xué)管理理論 1.4、 法約爾的

5、一般管理理論 1.1 威爾遜的公共行政理論 生平與著述： 19世紀(jì)末著名美國學(xué)者，總統(tǒng) ； 代表作： 行政學(xué)研究 ，年； 主要觀點(diǎn)： 提出和論證了公共行政研究的必要性 ：政府職能擴(kuò)大化與復(fù)雜化 的必然要求。 提出了公共行政研究的任務(wù)和目標(biāo) ： 研究確定政府的職能，即政府能夠適當(dāng)且成功完成的任務(wù)； 研究如何高效地完成這些任務(wù)。 指出了行政的實(shí)質(zhì) ： 行政中的政府，政府的操作與執(zhí)行。 探討了某些具體的行政問題 ： 關(guān)于人事行政：提出如何建設(shè)一個(gè)好的文官制度的若干建議，強(qiáng)調(diào)官員 素質(zhì)的重要性； 關(guān)于行政監(jiān)督：強(qiáng)調(diào)公共輿論監(jiān)督的重要性。 簡

6、評： 主要貢獻(xiàn)： 第一次提出和論證了公共行政研究的必要性 ，是公共行 政學(xué)鼻祖。 思考：威爾遜的主要觀點(diǎn)與主要貢獻(xiàn) Thomas Woodrow Wilson 美國第二十八 任總統(tǒng)、學(xué)者、 教授。 世界上第一個(gè) 提出要建立一 門單獨(dú)的行政 學(xué)科的人。被 譽(yù)為“行政學(xué) 鼻祖”。 1.2 古德諾的公共行政理論 生平著述 19世紀(jì)末 20世紀(jì)初美國著名政治學(xué)者，曾任中華民國的憲政顧問，著有 君 主與共和論 ；代表作： 政治與行政 主要觀點(diǎn)：政治與行政兩分法 提出和區(qū)分了政府的兩種主要功能 政治：國家意志的表達(dá)； 行政：國家意志的執(zhí)行； 主張政治與行

7、政這兩種功能間應(yīng)該協(xié)調(diào)： 政治應(yīng)保持對行政的適當(dāng)控制； 行政應(yīng)該適度集權(quán)； 認(rèn)為當(dāng)時(shí)的政黨制度是一種很好的法外調(diào)節(jié)機(jī)制。 主張對當(dāng)時(shí)美國的政府體制，包括三權(quán)分立體制和聯(lián)邦體制進(jìn)行改革，使 權(quán)力進(jìn)一步集中于聯(lián)邦總統(tǒng)。 簡評： 主要貢獻(xiàn)：其對政府的政治與行政兩種功能的區(qū)分及其定義比較準(zhǔn) 確和規(guī)范，對后人影響巨大。 局限：政治與行政不可完全兩分，也引起了后人的爭論和誤會(huì)。 思考：政治與行政兩分法的含義？ 1.3 泰羅的科學(xué)管理理論 生平與著述 19世紀(jì)末 20世紀(jì)初美國著名管理學(xué)者和實(shí)踐家， 科學(xué)管理理論的創(chuàng)始 人和現(xiàn)代管理科學(xué)的奠基人。 代表作：科學(xué)管

8、理原理， 1911年出版 主要內(nèi)容： （ 1） 作業(yè)管理方面 （ 2）組織管理方面： 提出計(jì)劃與執(zhí)行相分離以及管理例外原則 （ 3）管理哲學(xué)方面：倡導(dǎo)思想革命，勞資合作。 簡評： 其對以調(diào)查研究為基礎(chǔ)的科學(xué)方法的追求及其效率優(yōu)化思想第一次使 管理從經(jīng)驗(yàn)上升到科學(xué)； 對公共行政學(xué)的影響： 泰羅的科學(xué)管理思想一經(jīng)提出，即被 廣泛應(yīng)用于政府管理領(lǐng)域 ，并成 為公共行政學(xué)的基本理論內(nèi)容。 Frederick W. Taylor 19世紀(jì)末 20世 紀(jì)初美國著名 管理學(xué)者和實(shí) 踐家 科學(xué)管理理論 的創(chuàng)始人和現(xiàn) 代管理科學(xué)的 奠基人。 泰羅關(guān)于作業(yè)管理的觀點(diǎn)

9、 工作定額與標(biāo)準(zhǔn)化原理 基本思想：要通過科學(xué)的研究尋找完成工作的最佳方法、最佳工具 和最佳環(huán)境，使之普及化和標(biāo)準(zhǔn)化，在標(biāo)準(zhǔn)化的操作下確定合適的 工作定額，以此作為考核和計(jì)酬的依據(jù)。 科學(xué)的方法： 時(shí)間研究：工作日寫實(shí)和測時(shí)，以找出并剔除工作日中不必要的雜事， 以節(jié)省時(shí)間，提高工作效率。 動(dòng)作研究：研究干活動(dòng)作的合理性，“生鐵搬運(yùn)實(shí)驗(yàn)”。 能力與工作相適應(yīng)原理 應(yīng)該為每項(xiàng)工作尋找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相適合。 差別計(jì)件付酬制 使單件工資率與工作定額的完成程度成正比。量越多，單位工資率 越高，以提高員工的工作積極性。 其它工廠管理技術(shù)： 工業(yè)工程

10、學(xué)（ IE）、公司選址、流程設(shè)計(jì)、平面布局、作業(yè)動(dòng)作的 經(jīng)濟(jì)原則、動(dòng)作要素理論、人體工程學(xué)等。 科學(xué)管理思想在公共管理的應(yīng)用 威廉 萊芬韋爾 美國全國辦公室管理協(xié)會(huì)會(huì)長，將科學(xué)管理思想應(yīng)用于辦公室管理， 提出了辦公室管理八原則（布局、照明、通風(fēng)、設(shè)備高度、打字員 動(dòng)作） 莫爾斯 庫克 泰羅的早期合作者，其擔(dān)任費(fèi)城市公共工作局局長期間，成功地把 科學(xué)管理運(yùn)用于市政管理，在申訴處理、財(cái)務(wù)計(jì)劃、裝備更新、人 事選擇、存貨記錄、工程承包、公共關(guān)系等方面實(shí)行作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。 這些革新使費(fèi)城垃圾清掃成本四年中減少 100萬美元，公用事業(yè)收費(fèi) 降低 125萬美元。 倫納德 懷特 政府官

11、員，曾任美國文官事務(wù)委員會(huì)主席親，自組織和參與了美國 文官制度的改革工作 。積極倡導(dǎo)政府公共行政改革，將科學(xué)管理思 想應(yīng)用于政府的行政管理，促進(jìn)政府工作的改革，提高行政工作效 率。 1.4 法約爾的一般管理理論 生平與著述： 20世紀(jì)初法國著名的管理實(shí)踐家， 現(xiàn)代管理學(xué)的創(chuàng)始人之一 。 代表作： 1918年 工業(yè)管理與一般管理 。 主要觀點(diǎn)： 從企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中提煉出管理活動(dòng)并給出了管理的定義。 企業(yè)活動(dòng)：技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會(huì)計(jì)、管理； 管理：是一種有自己的知識(shí)體系，普遍性的單獨(dú)的社會(huì)活動(dòng)，由計(jì)劃、 組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各種職能構(gòu)成。 提煉出了普

12、遍適用的管理十四條原則。 倡導(dǎo)管理教育：認(rèn)為人的管理能力可以通過教育獲得，故提出在 學(xué)校開設(shè)管理學(xué)課程，以傳授和普及管理知識(shí)。 簡評： 從學(xué)科發(fā)展上看，第一次提出了一套有關(guān)管理的系統(tǒng)性理論，從而 為管理學(xué)奠定了一個(gè)整體和系統(tǒng)的理論構(gòu)架。其對管理職能的劃分 和研究，成為后來的管理學(xué)研究的主流框架。 從現(xiàn)實(shí)意義上看，其提出的管理十四原則，不僅適用于企業(yè)組織管 理，也適用于政府組織中的管理，具有普遍的適用性和指導(dǎo)性。 Henri Fayol 20世紀(jì) 初法國 著名的 管理實(shí) 踐家 現(xiàn)代管 理學(xué)的 創(chuàng)始人 之一 。 法約爾提出的管理十四原則 勞動(dòng)分工： 按專業(yè)化原則 權(quán)力

13、與責(zé)任相一致 完成組織工作必須賦予必要的權(quán)力， 有權(quán)力必須伴以相應(yīng)的責(zé)任，二者互 為因果。 紀(jì)律： 紀(jì)律對于企業(yè)取得成功是絕對必要的。 統(tǒng)一指揮 一個(gè)下屬只能接受而且只應(yīng)接受一個(gè) 上司的命令。 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 凡是具有同一目標(biāo)的合適活動(dòng)，都僅 應(yīng)有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和一套計(jì)劃。 個(gè)人利益服從整體利益 合理的報(bào)酬 薪酬制度應(yīng)當(dāng)公平，對工作成績與工 作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎(jiǎng)勵(lì)。 適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)： 要根據(jù)本組織的實(shí)際情況，適當(dāng)改變 集權(quán)與分權(quán)的程度。 層級控制與跳板原則： 在取得授權(quán)的情況下，不同部 門的低層級管理人員越過上級 權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通。 秩序：

14、 凡事各有其位，各稱其位； 公平： 就是要保持善良與公道，訂立 的協(xié)定要執(zhí)行，平等和善意對 等員工。 保持人員穩(wěn)定 任何組織都有必要鼓勵(lì)員工長 期服務(wù)。 首創(chuàng)精神： 首創(chuàng)精神是創(chuàng)立和推行計(jì)劃的 動(dòng)力，對組織非常重要。 人員團(tuán)結(jié) 全體成員的和諧與團(tuán)結(jié)是企業(yè) 發(fā)展的巨大力量。 2. 正統(tǒng)時(shí)期的西方行政理論 2.1、 韋伯的官僚制理論 2.2、 懷特的理論行政學(xué)思想 2.3、 古利克的一體化公共行政管理 2.4、 厄威克的系統(tǒng)化公共行政管理原則 2.5、 福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論 2.1 韋伯的官僚制理論 生平與著述： 德國著名思想家和社會(huì)學(xué)

15、家 ，對世界歷史產(chǎn)生巨大影響的三個(gè)德國人之一。 代表作： 新教倫理與資本義精神 、 社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論 ； 關(guān)心的主要問題：西方文明的獨(dú)特性，資本主義世界的命運(yùn)以及資本主義 人的命運(yùn)（人的異化）。 韋伯官僚制理論的主要觀點(diǎn)： 根據(jù)權(quán)威來源不同劃分了三種不同的組織類型； 描述了官僚制組織的典型特征（原則）； 對官僚制組織的優(yōu)點(diǎn)和劣勢作出評判。 簡評： 從社會(huì)政治角度看，解決了資本主義進(jìn)一步發(fā)展所必須解決的“組織合理 化”問題； 從學(xué)術(shù)角度看，韋伯的官僚制理論開創(chuàng)了組織理論研究的先河，被稱之為 現(xiàn)代組織理論之父。 從現(xiàn)代管理的角度看，韋伯官僚制

16、構(gòu)建了一整套現(xiàn)代公共行政管理體系的 原則和規(guī)則，其強(qiáng)調(diào)理性、法治、科學(xué)和效率的組織觀，符合現(xiàn)代社會(huì)的 發(fā)展要求。 局限性：高度純化的理論描述，過于偏重組織內(nèi)部靜態(tài)分析以及過于強(qiáng)調(diào) 組織的效率要求 Max Weber 德國著名思 想家和社會(huì) 學(xué)家， 官僚制理論 的創(chuàng)立者， 對世界歷史 產(chǎn)生巨大影 響的三個(gè)德 國人之一。 韋伯劃分的三種組織類型 A、神秘化組織： 指權(quán)威來源于個(gè)人超凡魅力的組織； 典型特征：經(jīng)濟(jì)上的平均主義、內(nèi)在的不穩(wěn)定性、神秘化； B、傳統(tǒng)型組織： 指權(quán)威來源于傳統(tǒng)習(xí)慣或世襲的組織； 典型特征：世襲制、封建制，與親緣關(guān)系、宗教特性以及自給

17、自足 的家庭經(jīng)濟(jì)緊密相連，效率低下。 C、法理型組織（ 合理合法化組織 ）： 指權(quán)威來自理性的法律規(guī)定的組織； 特征：合理化（ rationality，理性）、合法化（ legitimacy） 合理化：指組織是經(jīng)過精心設(shè)計(jì)用以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的工具手段； 合法化：指組織中有一系列的規(guī)則程序、組織成員須得按既定規(guī)則程序 來行使權(quán)威。 韋伯把這種組織稱之為官僚制（ Bureaucracy），也叫做科層制。 認(rèn)為這是一種理想（標(biāo)準(zhǔn)）的組織形態(tài)。 官僚制是現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度和組織類型。 韋伯對官僚制組織特征的描述 專業(yè)化：合理的專業(yè)分工 即明確劃分組織內(nèi)各

18、職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式加以固定； 科層化： 組織自上而下構(gòu)成一個(gè)層級節(jié)制等的權(quán)力級系統(tǒng)； 法制化： 組織內(nèi)制定了穩(wěn)定詳盡的運(yùn)作規(guī)程，要求嚴(yán)格按規(guī)章辦事，以保持組 織的穩(wěn)定性和結(jié)果的可預(yù)見性； 檔案化： 組織內(nèi)建有形式正規(guī)的決策文書檔案以備查及管理正式化和連續(xù)性； 非人格化： 組織管理應(yīng)避免個(gè)人情感和好惡等非理性因素，強(qiáng)調(diào)對事不對人； 職業(yè)化： 組織中是經(jīng)過全面專業(yè)培訓(xùn)并經(jīng)考試雇用的職業(yè)化人員， 人員的任用、升遷及工資等都按功績制原則進(jìn)行。 小結(jié)：韋伯的官僚制即是一種以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)，具有專業(yè)化功能和固定規(guī) 章制度，設(shè)科分層的現(xiàn)代社會(huì)所特有的組織制

19、度和管理形式。其總結(jié)的官僚制 組織的特征，就是現(xiàn)代組織管理必須遵守的幾個(gè)基本原則。 韋伯對官僚組織優(yōu)劣的評價(jià) 官僚制組織具有技術(shù)上的巨大優(yōu)勢： 嚴(yán)密性：按等級結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、職位分等、層層節(jié) 制、環(huán)環(huán)相扣、秩序井然、嚴(yán)格的崗位責(zé)任制使一切個(gè)人都統(tǒng)一在 一個(gè)法則系統(tǒng)內(nèi)。 合理性：由于專業(yè)技術(shù)知識(shí)居于中心地位，任何規(guī)定都詳細(xì)具體， 具有可操作性、因而顯出精確、迅速、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、節(jié)約和高效的 優(yōu)勢。 穩(wěn)定性：非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都源于法規(guī)，擺 脫了長官意志，保證了體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。 普適性：官僚制組織適用面廣，政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)、各種企業(yè)和 私人

20、組織都可以采用。 官僚制的弱點(diǎn)： 壓抑人的積極性和創(chuàng)造精神，使人在合理化當(dāng)中淪為追求管理目的 的工具，只會(huì)機(jī)械地例行公事，缺乏精神和自我，最后導(dǎo)致整個(gè)社 會(huì)都缺乏生氣。 可能會(huì)出現(xiàn)官僚主義?。盒袆?dòng)緩慢，效率低下。 2.2 懷特的系統(tǒng)化公共行政理論 生平著述： 20世紀(jì)早期美國著名行政學(xué)教授，政府官員，曾親自組織與參與了 美國的文官制度改革。 代表性著作： 1926 行政學(xué)導(dǎo)論 ，世界上公認(rèn)的第一本行政學(xué)教 材。 主要思想： 對行政學(xué)研究對象和范圍的界定： 研究對象：國家政府中的市政、聯(lián)邦或聯(lián)邦行政； 研究范圍：行政中的各種問題，如公務(wù)員才能發(fā)揮、工作

21、勝任、廉潔負(fù) 責(zé)、合作，財(cái)政監(jiān)督等。 提出了行政環(huán)境的思想： 給行政環(huán)境作出界定，并分析了各種具體的行政環(huán)境如何影響 (作用于 ) 行政活動(dòng) ,行政行為及效果 ; 就 行政組織、 人事行政 、 行政協(xié)調(diào) 、 行政倫理 、 行政監(jiān)督 以及 行政 法規(guī) 等各種具體行政問題做出系統(tǒng)的分析和探討。 評價(jià)： 懷特 行政學(xué)導(dǎo)論 的貢獻(xiàn)與意義。 懷特的行政組織思想 A、 歸納了行政組織體制的幾種基本類型 自治型對官僚型， 中央集權(quán)型對地方分權(quán)型， 獨(dú)立型對權(quán)力匯一型 ; B、 提出權(quán)責(zé)要適配置的原則及如何適度配置的若干具體措施； 法定權(quán)力與立法依據(jù) ; 配以充足財(cái)

22、源 ; 將同一目標(biāo)的事務(wù) (其權(quán)力與責(zé)任 )歸于同一部門 ; 權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致 ,與人員相一致 ; 按區(qū)域 ,工作性質(zhì) ,方法和程序的不同進(jìn)行分配 ; C、 探討了組織的有效監(jiān)控幅度 認(rèn)為監(jiān)控幅度不應(yīng)太大 ,以保證監(jiān)控的有效性； D、 提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)： 能獲得最優(yōu)秀的人才 ; 組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力 ; 將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官 ,明確各自的權(quán)責(zé) ,任務(wù) ,以職務(wù)劃分為原 則 ,確實(shí)指標(biāo) ; 設(shè)置有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) ; 對組織的管理效率進(jìn)行精確合理的測量 ; 懷特的行政協(xié)調(diào)思想 關(guān)于協(xié)調(diào)的含義 : 行政協(xié)調(diào)：是指行政主體引導(dǎo)行政組

23、織 ,部門 ,人員 之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系，以達(dá)到共同目 標(biāo)的管理行為，是行政管理的重要內(nèi)容。 關(guān)于如何協(xié)調(diào) : A. 應(yīng)精簡機(jī)構(gòu) ; B. 應(yīng)設(shè)置行政協(xié)調(diào)機(jī)關(guān) ; C. 及時(shí)而精密的協(xié)調(diào) ; D. 以首長裁定為最后決定。 懷特的人事行政思想 關(guān)于人才的選撥問題： A. 人才選撥具有非常的重要性，是當(dāng)代人事管理的二大支柱之一 (另一為職位分類 ) B. 關(guān)于人才選撥的方式，主張應(yīng)： a. 設(shè)置獨(dú)立的考試機(jī)構(gòu) b. 考試方法應(yīng)科學(xué)化 ,多樣化 筆試 , 口試 , 操作試驗(yàn) , 工作試驗(yàn) , 心理測驗(yàn) ; 關(guān)于職位分類 分級和工資制定的問題 職位分類

24、對實(shí)行工資管理意義重大； 如何分類 : 工資多少應(yīng)根據(jù)所完成的工作加以確定 ; 同工同酬 ; 必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策 ,確定生活費(fèi)用 ,公平報(bào)酬 ; 關(guān)于職務(wù)晉升的問題： A. 進(jìn)行考核 ,實(shí)行功績晉升制度 ; B. 確保能干的人員得到提拔和重用 ; C. 應(yīng)擴(kuò)大晉升選才的范圍 ,內(nèi)晉與外聘兼用 : D. 綜合運(yùn)用職務(wù)晉升的依據(jù)： 工作資格、工作成績、職務(wù)晉升考試成績 、領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)。 懷特的行政倫理思想 行政倫理的含義： 行政人員在行政管理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和 ; 是維持行政管理活動(dòng)參與者之間 ,即行政機(jī)關(guān)與其工作人員 ,其他各機(jī)關(guān) ,企事業(yè)單位 ,

25、 社會(huì)團(tuán)體 ,以及公民之間等的合理 ,正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范 ; 關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性： 官紀(jì)：表現(xiàn)于行政人員的熱望 ,忠誠 ,合作竭力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮的精神 ,有高尚和衰 微之分； 高尚官紀(jì)的重要性：能激勵(lì)人的積極性 ,保持官界純凈 ,培養(yǎng)良好素質(zhì) ,免除各種私利 之事； 導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素 : A. 缺乏獎(jiǎng)勵(lì) ; B. 懲罰無度 ; C. 疏略社交生活 ; D. 調(diào)資不及時(shí) ; E. 取消權(quán)利 ; F. 損失創(chuàng)制權(quán) ; 端正官紀(jì)的途徑 : 直接地 :獎(jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出者 ,倡導(dǎo)合作與忠誠 ; 間接地 :善于利用外界環(huán)境影響 ,提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件 ,鼓勵(lì)有關(guān)的

26、社交活動(dòng) . 良好官紀(jì)的標(biāo)志 : 行政組織中良好的人際關(guān)系 ,領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下屬 ,重視讓下屬民主參與有關(guān)決策 ; 懷特的行政法規(guī)思想 (1) 要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系 : 政策 --(通則化 ) --法制 --(經(jīng)行政經(jīng)驗(yàn)通則化 ) -- 行政案例 -- (通則化 ) - - 憲法條文 (2)重點(diǎn)探討了行政條例制定權(quán)的問題 A. 范圍 據(jù)憲法 ,法律 ,立法來行使 ,必須有授予的委任立法權(quán) ; B. 限度 環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎 ; 情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例 ; 情況極端復(fù)雜且需要較強(qiáng)的專業(yè)性或非專家不能處理時(shí) ; 緊急情況時(shí) ; C. 行政

27、條例制定權(quán)的保障 : 提出了實(shí)施行政條例制定權(quán)的七項(xiàng)主張 ; D. 行政條例制定的重要性 : 可使行政管理納入法制化軌道并具有權(quán)威性 ; 激勵(lì)官員的負(fù)責(zé)精神與創(chuàng)造才能 ,使其勝任工作 ,忠實(shí)公正履行職 責(zé) ; 減輕立法機(jī)關(guān)的工作 ; 懷特的行政監(jiān)督思想 (1) 行政監(jiān)督的必要性與作用： A. 必要性 : 存在著濫用權(quán)力 ,違法亂紀(jì) ,侵犯公民權(quán)利 ,管理無力 ,不負(fù)責(zé)任的不良情形 ; B. 具體作用 : a. 確保協(xié)調(diào)一致 ,政府高效運(yùn)作 ; b. 維護(hù)公民利益 ,防止侵害憲法規(guī)定的個(gè)人自由 ; c. 促進(jìn)社會(huì)福利。 (2) 立法監(jiān)督的主要職責(zé)： 確保立法與行政政策

28、的協(xié)調(diào) ; 確保政府支出適當(dāng) ; 確保行政監(jiān)督的實(shí)施目的 真正在于提高效率 ; 使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補(bǔ)救性立法。 (3) 有效的立法監(jiān)督方法 : A. 會(huì)計(jì)及支出上的監(jiān)督 ; B. 款額與分配的監(jiān)督 ; C. 行政政策的監(jiān)督 ; D. 人 員的監(jiān)督 ; E. 調(diào)查監(jiān)督 ; F. 詰問 (質(zhì)詢 ) (4) 系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題 A. 必要性與目的 :對行政過失進(jìn)行補(bǔ)救 ,保障公民與公務(wù)員的權(quán)利。 B. 分析了三個(gè)方面的司法監(jiān)督 : a. 對公務(wù)員的司法監(jiān)督 ; b. 對普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督 ; c. 對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督。 簡評 :

29、 的貢獻(xiàn)與意義 率先提出了一個(gè)比較完整的公共行政科學(xué)的理論體系： 是融合了前人的行政實(shí)踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果； 是西方公共行政學(xué)發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書； 將公共行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部 ,轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié) , 滿足了公共行政管理作為一門獨(dú)立學(xué)科的要求 ,豐富了行政學(xué)研究 的內(nèi)容； 標(biāo)志著公共行政學(xué)的正式誕生。 2.3 古利克的一體化公共行政管理 生平著述： 20世紀(jì)中期美國著名行政學(xué)者，有 漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷，在紐約和 聯(lián)邦多個(gè)政府部門工作過。 曾任 紐約市政研究局局長（后更名為美國公共行政研究所，該所主要任 務(wù)是政府調(diào)查以及專門

30、培訓(xùn)公共服務(wù)人員） 代表作： 與厄威克合著： 行政科學(xué)論文集 。 主要思想 ： A、 對政府在社會(huì)中角色的界定； B、 一體化行政組織思想； C、 提出管理七職能論 ： POSDCORB D、探討了政治行政兩分法，行政的科學(xué)性等問題 簡評： 主要貢獻(xiàn)：其與厄威克 合編的 行政科學(xué)論文集 系統(tǒng)地整理了自 泰羅以來的古典管理學(xué)家的管理思想，在管理文獻(xiàn)中樹起了一個(gè)十 分重要的里程碑（第一次把法約爾的 管理理論與國家 介紹給美 國人） 。 古立克對政府角色的界定 關(guān)于政府存在的必要性： “政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當(dāng)基于 自身

31、利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府 活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。 關(guān)于政府工作的目的： 對過度的自由行為施加必要的控制；提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)； 表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）； 關(guān)于政府的工作方式： 不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計(jì)劃上； 政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對化，要留有余地，有彈性； 主張限制政府的作用，防止政府膨脹： 政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的； 市場失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長； 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長； 應(yīng)該限制國家（政府）的作用，不可太大。 重新劃分和配置政府內(nèi)

32、部職能： 主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定計(jì)劃，認(rèn)為理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式 是行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；立法負(fù)責(zé)政策采納與否決。 古立克的一體化行政組織思想 主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織： A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、 激勵(lì)等問題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)； B、應(yīng)對行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系， 明確分工，專業(yè)化和理性化）；并提出 11條行政改革的原則。總之：行政部門應(yīng)該融 合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行 政全

33、過程的行政首長，即形成一個(gè)一體化的行政組織。 形成一體化組織的途徑 A、分工與整合（ botttom-up原則 )： 分工的必要性：因?yàn)?人的差異性與知識(shí)技能的有限性； 整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類，目的在于總體協(xié) 調(diào)； 如何整合：四種途徑或依據(jù)（ 4P：目的 purpose、工序 process、人員 persons, 與 地點(diǎn) place）；（此后來發(fā)展為進(jìn)行組織設(shè)時(shí)部門劃分的重要依據(jù)） 強(qiáng)調(diào)“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分類和歸并； B、控制與協(xié)調(diào)（ top-down原則）： 建立一個(gè)權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級結(jié)構(gòu)）：

34、 樹立一個(gè)唯一的，全面的指揮權(quán)威； 保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）； 確定由總體任務(wù)分配下來的各單位的具體任務(wù)； 突出組織目的（保持思想或目的的單一性） 利用思想進(jìn)行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿 手段：說服、個(gè)人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo) 古立克提出的管理七職能論： POSDCORB A、計(jì)劃 P： 指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法； B、組織 O： 為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對各個(gè)工作部門加以安 排、規(guī)定和協(xié)調(diào)； C、人事 S：

35、 包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能； D、指揮 D： 指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對 下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)。 E、協(xié)調(diào) CO： 即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個(gè)部門互相 聯(lián)系起來的活動(dòng)（即前述的整合）； F、報(bào)告 R： 指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及其下屬通 過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)； G、預(yù)算 B： 包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會(huì)計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算。 對古立克主要觀點(diǎn)的歸納：

36、 （ 1）當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時(shí)，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、 正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門就應(yīng)該相互合作； （ 2）各級政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng) 則負(fù)責(zé)對前者的建議進(jìn)行審查以決定是通過還是否決； （ 3）行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實(shí)行有力 的層級控制，加強(qiáng)參謀機(jī)構(gòu)的支持，合并行政科室，減少州和地方 政府的民選官員數(shù)量等； （ 4）聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強(qiáng) 合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認(rèn)州和地方問題具有全國性； （ 5）行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正， 以有助于他們在執(zhí)

37、行各項(xiàng)行政職能時(shí)充分發(fā)揮專業(yè)知識(shí)； （ 6）要運(yùn)用科學(xué)的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效 率和效益。 （ 7）行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織內(nèi)部通過權(quán)威的機(jī)構(gòu)和建立 發(fā)展共同的目標(biāo)來對其行政分支組織進(jìn)行內(nèi)部整合。 2.4 厄威克系統(tǒng)化公共行政管理原則 生平與著述： 英國人，著名行政管理學(xué)家， 管理科學(xué)論文集 的合作者，長期從事管理 咨詢工作；代表作： 管理的要素 ， 明日的管理 主要觀點(diǎn) : 對古典管理理論的系統(tǒng)化工作及“管理是一門科學(xué)、統(tǒng)一的學(xué)科的思 想”； 提出有關(guān)組織的八原則： 目標(biāo)原則； 權(quán)責(zé)相符原則； 人員與組織結(jié)構(gòu)相

38、適應(yīng)原則； 單頭領(lǐng)導(dǎo)原則； 控制幅度原則； “專業(yè)參謀與一般參謀”共存原則； 授權(quán)原則； 明確性原則 簡評 : 主要貢獻(xiàn)在于他對西方古典管理原則的系統(tǒng)化工作，統(tǒng)一了古典管理理論。 他的研究工作促進(jìn)了一個(gè)統(tǒng)一的古典管理理論的形成，并綜合提煉出一系列 具有普通適用性的行政管理原則。 2.3、福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論 生平與著述： 美國人，泰羅的同時(shí)代人，一位在“科學(xué)管理”理論與“行為科學(xué)” 理論之間架起橋梁的管理學(xué)家。 主要著作有： 1918 新國家 ， 1941 動(dòng)態(tài)行政管理，瑪麗 福萊 特論文集 （其中包括有 建設(shè)性沖突 、 作為一個(gè)整體的企業(yè)

39、 等非常具有前沿性思想的論文 。 主要思想： 提出了群體原則（過程）的觀點(diǎn) 提出了 情境規(guī)律 ： 關(guān)于權(quán)威、控制與領(lǐng)導(dǎo)方面的創(chuàng)造性思想 簡評 : 貢獻(xiàn)性： 方法上具有創(chuàng)新性，其動(dòng)態(tài)研究，具有“社會(huì)人”時(shí)代的特征， 在古典理論與行為科學(xué)之間架起了橋梁。 許多觀點(diǎn)（群體原則，情境規(guī)律，沖突的整合，協(xié)調(diào)，控制）具有創(chuàng)造 性與先見性，豐富了管理學(xué)的研究成果，亦具指導(dǎo)價(jià)值。 局限性：主觀臆斷與幻想性；理論體系不夠連續(xù)和系統(tǒng)化； 福萊特的群體原則 群體原則的含義： 一種指導(dǎo)個(gè)人處理與群體關(guān)系的行為準(zhǔn)則，也是一種解決利益沖突 的準(zhǔn)則：即通過利益整合，達(dá)成共同目標(biāo)

40、（利益）。 基本觀點(diǎn)： 個(gè)人存在于相互的社會(huì)交往之中： 只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，發(fā)現(xiàn)人的真正本性，獲得真正 自由；個(gè)人的價(jià)值只有在群體中才能得到體現(xiàn)，所以，個(gè)人利益 （目標(biāo)）應(yīng)該服從整體利益，將個(gè)人利益整合成集體利益。 群體目標(biāo)、建設(shè)性沖突與整合： 在群體的社會(huì)交往（組織）中，沖突是無所不在又不可避免的； 對沖突應(yīng)予以重視與利用，使之發(fā)揮建設(shè)性作用； 通過整合，即整合個(gè)人之間的差異性，統(tǒng)一分歧，形成共同利益 （群體目標(biāo)），是解決沖突的最佳途徑。 福萊特的情境規(guī)律 情境規(guī)律： Law of the situation 權(quán)威應(yīng)來自于情境： 真正的權(quán)力是共事的權(quán)

41、力，共同行動(dòng)的權(quán)力，它內(nèi)在于情境，是情境的 要求，與工作職能相聯(lián)系，而非源于等級、身份或個(gè)人意志；因?yàn)楸仨?讓人了解情境，認(rèn)清情況，從而共享權(quán)力，共同行動(dòng)。 實(shí)行情境控制： 即控制應(yīng)以情境的要求為基礎(chǔ)，而非取決于長官意志，個(gè)人喜好。 所有要素間的統(tǒng)一與合作是有效控制的前提和基礎(chǔ)，所以控制要使人認(rèn) 識(shí)到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮自我管理。 情境領(lǐng)導(dǎo)： 領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)在于使個(gè)人目標(biāo)與群體共同目標(biāo)相結(jié)合； 領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)以權(quán)力（命令與服從）為基礎(chǔ)，而應(yīng)以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng) 導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的相互影響為基礎(chǔ)，為此領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)發(fā)發(fā)生相應(yīng)的變化： 因此領(lǐng)導(dǎo)的有效方式在于：協(xié)

42、調(diào)、界定目標(biāo)、以及預(yù)知。 3. 批評與轉(zhuǎn)變時(shí)期的西方行政理論 3.1、 巴納德的系統(tǒng)行政組織理論 3.2、 西蒙的行為主義公共行政管理理論 3.3、 林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論 3.4、 帕金森的帕金森定律 3.5、 沃爾多綜合折中行政觀 3.1、巴納德的系統(tǒng)行政組織理論 生平與著述 : 美國人，實(shí)踐中的管理者，自學(xué)成才的管理學(xué)家；社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的 創(chuàng)始人 . 代表性著作： 1938年 經(jīng)理人員的職能 ， 1948年 組織與管理 ， 主要思想： 組織本質(zhì)上是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng) 提出組織三要素說與管理人員的職能 提出非正式組織說 組織平衡論 、 權(quán)威接受論

43、 、組織決策論。 簡評： 獨(dú)創(chuàng)性：獨(dú)創(chuàng)了系統(tǒng)組織理論。 開創(chuàng)性：開創(chuàng)了許多新的專題：溝通、動(dòng)機(jī)、決策、目標(biāo)、組織關(guān) 系等。 故被尊稱為現(xiàn)代管理理論之父，對后人影響深遠(yuǎn)。 思考：如何理解巴納德關(guān)于組織的要素及經(jīng)理人員的職能之觀點(diǎn)？ 巴納德關(guān)于組織本質(zhì)的觀點(diǎn) 組織本質(zhì)上是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)： 正式的組織實(shí)體（ organization）是由物質(zhì)、技術(shù)、人 和社會(huì)關(guān)系等組成的協(xié)作系統(tǒng)。 管理學(xué)的組織理論，只研究該協(xié)作系統(tǒng)中人的行為和人 的協(xié)作關(guān)系。 這個(gè)由人的行為構(gòu)成的系統(tǒng)，即是管理學(xué)研究上的“組 織”；它是一個(gè)更大的協(xié)作系統(tǒng)（組成實(shí)體）的組成部 分，并且是動(dòng)態(tài)的和發(fā)展

44、的。 組織三要素說與經(jīng)理人員的職能 組織的存在有三個(gè)基本條件（要素） 明確的共同目標(biāo)： 為組織成員所共同接受 協(xié)作的意愿： 該意愿的強(qiáng)度取決于貢獻(xiàn)與誘因間的對比，要提高協(xié)作意愿，即要多渠 道增加誘因。 良好的溝通： 通過溝通，將共同目標(biāo)與個(gè)人的協(xié)作意愿聯(lián)系起來。 經(jīng)理人員的三大職能： 建立并維持一套信息傳遞系統(tǒng)： 即建立一個(gè)管理人員組織，確立闡明管理人員的職務(wù)并尋找合適的人來 擔(dān)任這些職務(wù)。 促使組織中的每個(gè)人都能作出重要貢獻(xiàn)： 手段：招募選聘、合理激勵(lì)、監(jiān)控 闡明并確定組織目標(biāo)： 以組織中各個(gè)部門的具體目標(biāo)來闡明組織的共同目標(biāo)，并使之

45、相互協(xié)調(diào) 巴納德非正式組織說 非正式組織含義： 一種無正式組織結(jié)構(gòu)，無自覺的共同目標(biāo)，但是有通過與工作有 關(guān)的接觸而產(chǎn)生的習(xí)慣、規(guī)范和情感等特點(diǎn)的集合體。 對正式組織有正反兩方面的影響 正面影響： 有助于溝通，培養(yǎng)熱誠、認(rèn)同，維護(hù)團(tuán)結(jié)，利于保持個(gè)人自尊， 人格完整，滿足其心理情感需求等； 負(fù)面影響： 可能與正式組織在目標(biāo)、方法上相對峙，破壞正式組織的理性 原則 應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和利用非正式組織。 其存在不可避免； 可以利用其正面影響，盡力避免其負(fù)責(zé)影響。 巴納德組織平衡論 基本觀點(diǎn)： 組織存在與發(fā)展的關(guān)鍵在于組織成員獲得一種貢獻(xiàn)與滿足間的平 衡。

46、貢獻(xiàn)：來自于組織成員的付出及對組織目標(biāo)的促進(jìn)； 滿足：來自于組織為成員所提供的誘因，即能夠滿足成員個(gè)人動(dòng) 機(jī)或需要的東西 貢獻(xiàn)與誘因要達(dá)到平衡，組織才能生存與發(fā)展。 組織的平衡是不穩(wěn)定的： 一方面，隨著組織的擴(kuò)展，誘因的的來源可能枯竭或不足； 另一方面，成員的需求標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。 所以組織需要不斷開拓其誘因。 巴納德權(quán)威接受論 基本觀點(diǎn)： 權(quán)威取決于下級人員的接受命令，只有下級同意，支持與合作，即 得到下級的認(rèn)可，職權(quán)才能有效； 權(quán)威被接受的條件： 命令明確：與組織目標(biāo)一致，與個(gè)人利益一致，且不超出接受受 者的體力精力（能力）許可。 提出無差異范圍的概念

47、： 無差異范圍即服從范圍，指一個(gè)人不按個(gè)人的價(jià)值觀去衡量和檢 驗(yàn)指示、命令和建議的是非曲直，就直接予以承認(rèn)和執(zhí)行。 服從范圍的大小取決于組織成員感到誘因超過自己貢獻(xiàn)的程度以 及組織成員所歸屬的團(tuán)體態(tài)度。 管理者強(qiáng)化正式權(quán)威的方法： 激勵(lì)：設(shè)法培養(yǎng)良好的團(tuán)體態(tài)度，凡事出以公心，以組織目標(biāo)為 準(zhǔn)，改善溝通，把職權(quán)與才能、威信結(jié)合起來。 3.2 西蒙的行為主義公共行政管理理論 生平著述： 美國人，大學(xué)教授，公職人員，管理顧問，行為主義學(xué)派的中堅(jiān)力 量； 研究領(lǐng)域：行政學(xué)，管理學(xué)，政治學(xué)，心理學(xué)，計(jì)算機(jī)科學(xué)， 代表作： 行政行為 行政組織決策過程的研究 ； 主要思想

48、： 批判傳統(tǒng)行政學(xué)理論是行政諺語而非真正的科學(xué)原則； 主張新的行政學(xué)研究方法來建立真正的行政原則； 區(qū)別事實(shí)與價(jià)值、采用操作定義； 行政決策論： 行政學(xué)應(yīng)以決策研究作為重點(diǎn)； 由于理性有限，決策應(yīng)以滿意為原則； 決策過程有四個(gè)階段，決策有不同類型，不同類型的決策適用不同的決 策方法和技術(shù)。 簡評： 開創(chuàng)了一種斬新的行政學(xué)研究新途徑：決策研究，并日益成為行政 學(xué)研究的主流。 3.3 林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論 生平著述 美國當(dāng)代著名政治學(xué)家經(jīng)濟(jì)學(xué)家，政策分析的創(chuàng)始人。其所提出的 漸進(jìn)決策模式，跳出了傳統(tǒng)的以及西蒙的理性決策模式，較好地解 釋了西方國家行

49、政決策實(shí)踐。 代表作： 漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué) ， 1959年 主要觀點(diǎn)： 對傳統(tǒng)的全面理性決策的特征歸納及批駁； 全面理性決策特征：問題既定、目標(biāo)價(jià)值明確、考察各種可行的方案及 結(jié)果，用價(jià)值比較各方案及結(jié)果以擇優(yōu)。 批駁：受認(rèn)識(shí)能力、價(jià)值觀念、決策技術(shù)、人性弱點(diǎn)、政治問題時(shí)間變 遷等局限，全面理性決策模式不可能。 提出了漸進(jìn)決策模式 簡評： 漸進(jìn)決策是一種有用的思想和決策方式。 從認(rèn)識(shí)論看，其注重歷史與現(xiàn)實(shí)條件，認(rèn)識(shí)到事物的運(yùn)動(dòng)是一個(gè)前 后銜接的不間接的過程。 從方法論看：漸進(jìn)模式注重事物變化的量的積累，以量變求質(zhì)變。 局限：具有保守性，只適合于某些條件下

50、，不具有普適性。 林德布羅姆的漸進(jìn)決策模式 基本觀點(diǎn)： 在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對現(xiàn)行政策加以修改， 通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo) 漸進(jìn)決策應(yīng)遵循的三個(gè)原則： 按部就班，積小變?yōu)榇笞?、穩(wěn)中求變 采用漸進(jìn)決策的原因： 政治上的一致性要求； 技術(shù)上的困難（能力有限、時(shí)間智慧有限等）； 對現(xiàn)行計(jì)劃的連續(xù)性要求。 3.4 帕金森的帕金森定律 生平著述： 英國人，代表作為諷刺性小品文 帕金森定律及其關(guān)于行政的其他研究 。 主要觀點(diǎn)： 帕金森第一定律：工作的增加只是為了填滿完成這一工作可資利用的時(shí)間”。

51、這是帕氏在對組織機(jī)構(gòu)的無效活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上提出的關(guān)于組織機(jī)構(gòu)臃 腫低效的原因之定律。 該定律源于兩個(gè)法則： 增加部屬法則：官員想增加的是下級而非對手； 增加工作量法則：人員增加后會(huì)人為地制造工作，增加工作量，很多工作量僅僅是因?yàn)?這些官員存在的事實(shí)而造成。 引申：關(guān)于委員會(huì)工作方式的“煩瑣定律”： 在“議事日程上所要討論的問題中，花錢的多少與討論時(shí)間的長短正反比”。因此委員 會(huì)工作方式的效率是很低的。 組織機(jī)構(gòu)臃腫的根源：掌權(quán)的嫉妒病，“二流的領(lǐng)導(dǎo)，三流的下屬”。 帕金森第二定律：開支的增加只是為了抵消進(jìn)款。 公共開支多花在那些精心設(shè)計(jì)的并不合適的建筑物

52、上，追求形式，導(dǎo)致浪費(fèi)。 簡評： 對組織機(jī)構(gòu)低效率的原因分析透徹而精辟，為改進(jìn)組織效率提供了有用的方 向： 應(yīng)嚴(yán)格“以事定職，以職選人”，精簡機(jī)構(gòu)人員，節(jié)省開支。 思考：我國組織機(jī)構(gòu)臃腫低效的原因何在？ 3.5沃爾多綜合折中行政觀 生平著述： 德懷特 沃爾多，美國著名公共行政學(xué)術(shù)史學(xué)家； 其行政思想的焦點(diǎn)在于對各家行政學(xué)思想的看法與評論； 代表作： 行政國家 。 主要觀點(diǎn)： 對傳統(tǒng)行政學(xué)理論的 歸納 與 批判 ； 對 當(dāng)代公共行政學(xué)的評論與看法 ； 沃爾多本人的行政學(xué)研究領(lǐng)域 ； 簡評： 評論家而非創(chuàng)造家： 其對傳統(tǒng)公共行政理論的評判

53、中肯而合乎事實(shí)，有助于大家更好地 了解和理解傳統(tǒng)和當(dāng)代公共行政理論； 但其偏悲觀，散布了一種對公共行政研究的懷疑情緒，建設(shè)性不夠。 沃爾多對傳統(tǒng)行政理論的歸納 傳統(tǒng)公共行政理論的共同特點(diǎn)： 堅(jiān)守政治 -行政兩分法； 一般管理取向，即假定私人企業(yè)的管理方法可以應(yīng)用于公共部門管 理中； 通過科學(xué)分析來尋求一般管理原則； 強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的集權(quán)化； 對民主價(jià)值的基本承諾 傳統(tǒng)公共行政理論的思想框架和哲學(xué)基礎(chǔ)： 傳統(tǒng)公共行政學(xué)有共同的價(jià)值取向，包括個(gè)人主義、實(shí)利主義、平 等等，有效地接受并支持現(xiàn)存的政治秩序； 傳統(tǒng)行政學(xué)的思想框架：包含著民主使命的概念、信賴基本規(guī)

54、律， 信奉進(jìn)步論和循序漸進(jìn)論，相信能夠據(jù)以成立“民主統(tǒng)治階級”的 專門知識(shí)。 傳統(tǒng)行政學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)：實(shí)用主義，功利主義、實(shí)證主義。 沃爾多對傳統(tǒng)行政學(xué)的批判 四個(gè)方面： 政治行政兩分法是不恰當(dāng)不可取的： 兩分法不能解決民主制與官僚制的沖突，不能解決價(jià)值問題； 范式批判： 傳統(tǒng)行政學(xué)的理性主義傾向過分強(qiáng)調(diào)組織之間的共性或所謂的原 則； 批評傳統(tǒng)行政學(xué)家的“科學(xué)”主張： 懷疑發(fā)展一門行政科學(xué)的 可能性，但科學(xué)思想仍然是有益和必 要的 反對傳統(tǒng)行政學(xué)家過于重視效率的做法； 沃爾多對當(dāng)代公共行政學(xué)的評論 與看法 1、分析了組織理論發(fā)展的三個(gè)階段： 第一階

55、段：傳統(tǒng)的組織理論； 第二階段：新傳統(tǒng)組織理論； 第三階段：現(xiàn)代組織理論（決策理論、人本主義觀、科學(xué)管理說）； 2、對比較公共行政的評論； 比較公共行政學(xué)所運(yùn)用的理論模型與實(shí)地研究證據(jù)之間尚存在距離， 其前途有待于實(shí)現(xiàn)； 3、對公共政策的評論； 公共政策中的案例研究方法對于研究和學(xué)習(xí)公共行政具有潛在的用 途，但卻不是唯一的研究和學(xué)習(xí)公共行政的手段； 4、對新公共行政學(xué)的評論； 雖然新公共行政學(xué)的反組織的態(tài)度有一定道理，但也是不公正、不 合邏輯與不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槎鄶?shù)創(chuàng)新的技術(shù)與方法都是在官僚制組織 中產(chǎn)生的，它曾經(jīng)也處在一個(gè)變革的時(shí)代； 新公共行政學(xué)尚未出現(xiàn)任何

56、新的綜合性思想可以取代傳統(tǒng)的思想。 沃爾多本人的公共行政研究領(lǐng)域 1、歷史與公共行政： 從歷史中尋找“洞見、假設(shè)、與科學(xué)結(jié)論” 2、官僚制與民主： 官僚制與民主的沖突是我們這個(gè)時(shí)代的中心問題；（官僚制與民主確有 一些相抵觸的特點(diǎn)：等級制與平等，紀(jì)律監(jiān)督與自由，等等）； 但兩者并非完全不相容：兩者之間應(yīng)該尋求融合（如建立在能力與專長 之上的普遍標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)會(huì)） 3、公共行政與政治 政治與行政不是可以分離的領(lǐng)域，而是相關(guān)領(lǐng)域甚至統(tǒng)一領(lǐng)域； 應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)理性、政治理性以及社會(huì)理性的概念同正在發(fā)揮重要作用的 “公共利益”概念結(jié)合起來，以免使公共行政失去道德意味并進(jìn)而退化 成

57、純粹的“政府行政”； 4.應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期的西方行政理論 4.1、 德羅爾的政策科學(xué) 4.2、 彼得的彼得原理 4.3、 里格斯的行政生態(tài)理論 4.1 德羅爾的政策科學(xué) 生平著述： 以色列政策科學(xué)家，政策科學(xué)創(chuàng)始人。其研究旨在幫助政府改進(jìn)政策制定質(zhì) 量和提高政策執(zhí)行的效果。 代表作：政策科學(xué)三部曲， 1968 公共政策制定的再審查 、 1971 政策科 學(xué)構(gòu)想 、 1971 政策科學(xué)與探索 主要思想與觀點(diǎn)： 分析了政策科學(xué)的研究對象范圍任務(wù)及本質(zhì)特征； 政策制定、政策執(zhí)行、政策評估 . 提出了 “系統(tǒng)群研究 ”的政策科學(xué)方法論 ; 分析了逆境中的政策

58、制定問題（逆境的類型與普遍性，應(yīng)付逆境的若干原則） 提出了二十條宏觀政策分析的具體原則。 簡評： 在學(xué)術(shù)意義上，其提出的較為完整系統(tǒng)的政策科學(xué)理論，從根本上推動(dòng)和促 進(jìn)了政策科學(xué)的發(fā)展。 具體觀點(diǎn)對決策實(shí)踐有借較強(qiáng)的鑒參考價(jià)值。 德羅爾的系統(tǒng)群研究方法 德羅爾批評行為主義方法不包括經(jīng)濟(jì)學(xué)方法且回避了價(jià)值問題，而管理 科學(xué)方法則無視制度、缺乏價(jià)值體系，政治與創(chuàng)造性，因而提出了一種 叫做系統(tǒng)群，也稱之為模擬實(shí)驗(yàn)法的方法。 方法要點(diǎn)： 先把有可能對整體產(chǎn)生強(qiáng)烈影響的“具體代表性個(gè)體”羅列出來； 勾勒出一個(gè)整體大系統(tǒng) 系統(tǒng)模型； 將其中某個(gè)個(gè)體加以移動(dòng)，觀察整個(gè)系

59、統(tǒng)的變化； 重復(fù)進(jìn)行上述步驟，對“政策替代方案”進(jìn)行比較研究； 若模擬系統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)不太一致，則需要重新選擇有代表性的個(gè)體來 重組系統(tǒng)，并進(jìn)行上述步驟； 由于該方法中出現(xiàn)了一個(gè)以上的系統(tǒng)模型，故稱之為系統(tǒng)群方法。 4.2 彼得的彼得原理 生平著述： 加籍美國人，學(xué)者教授 代表作： 彼得原理 、 彼得處方 主要觀點(diǎn)：通過對數(shù)百個(gè)管理者的抽樣調(diào)查分析提煉出彼得原理。 “在實(shí)行等級制度的組織中，每個(gè)組織成員都會(huì)晉升到他所不能勝任的那一級” 組織中的工作是由組織中的那些尚末被提升到其無力勝任的那一級職位的組織成員 來從事和完成的 階層界線分明的典型金字塔

60、結(jié)構(gòu)，較之無層級或平均主義的等級制度更為有效，因 為將有更多的人未能被提升到他們所無力勝任的層級。 智能才能測驗(yàn)將導(dǎo)致被測者更早被提升，因而未必能夠促進(jìn)工作效率 “一事成功諸事不順”，當(dāng)人被提升到其不能勝任的職位時(shí)（即為成功），則容易 導(dǎo)致其身體失調(diào)與精神不安（諸事不順）。 組織中等級層次的增加確是為了追求效率，但已被提升到無力勝任位置的人卻通常 把任命最多的組織成員作為提高效率的最后方法。 不勝任工作人員的典型癥候 簡評： 該原理揭示了一個(gè)最基本的人事行政原則：知人善任，適才適用。即一個(gè)人的 專長、能力應(yīng)與其工作職位相適應(yīng)。 討論與思考：彼得原理的解釋力？如何克服彼

61、得現(xiàn)象？ 不勝任工作者的典型癥候 由德萊尼歸納并提出： 總是說，我太忙了 過分關(guān)心細(xì)枝末節(jié) 不知應(yīng)該干什么 過于敏感與不安 工作津貼（所費(fèi)過多） 逃避責(zé)任 急躁與軟弱。 4.3 里格斯的行政生態(tài)理論 生平著述： 美國人，著名行政學(xué)者， 代表作： 行政生態(tài)學(xué) 1961年。 主要思想與觀點(diǎn)： 提出并分析了三大行政模形式： 融合型：對應(yīng)于農(nóng)業(yè)社會(huì)，基本特點(diǎn)：未分化。 衍射型：對應(yīng)于工業(yè)社會(huì)，基本特點(diǎn)：高度專業(yè)化，效率導(dǎo)向。 棱柱型：對應(yīng)于過渡社會(huì)，兼有上述兩者特點(diǎn)： 異質(zhì)性、重疊性、形式主義。 分析了五種主要的行政生態(tài)要素： 經(jīng)濟(jì)要

62、素 、 社會(huì)要素 、 溝通網(wǎng)絡(luò) 、 符號(hào)系統(tǒng) 、 政治構(gòu)架 簡評： 學(xué)術(shù)上的方法創(chuàng)新：開創(chuàng)了比較研究行政和生態(tài)行政研究的分支 現(xiàn)實(shí)意義：對于各社會(huì)尤其是過渡社會(huì)中行政模式及問題有較強(qiáng)的 解釋性，有助于了解和理解。 討論與思考：我國當(dāng)前類似于哪種行政模式？有何特征表現(xiàn)？ 經(jīng)濟(jì)要素與公共行政 工業(yè)社會(huì)中，主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為市場企業(yè)結(jié)構(gòu)： 市場價(jià)值原則如價(jià)格機(jī)制、契約自由、專業(yè)化、職業(yè)化、擇優(yōu)、公 開競爭、功利、理性會(huì)影響和滲入到公共行政。 農(nóng)業(yè)社會(huì)，主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為互惠重配結(jié)構(gòu)： 互惠的經(jīng)濟(jì)交往，互惠中實(shí)現(xiàn)財(cái)富重配， 此為一元結(jié)構(gòu)，不能清楚地劃分經(jīng)濟(jì)與政治制度。

63、 過渡社會(huì)為集市有限市場結(jié)構(gòu)： 有市場而不夠發(fā)達(dá)，“價(jià)格不可決”（價(jià)格不完全取決于商品的價(jià) 值，而受社會(huì)地位、家庭出身、關(guān)系、名望等影響）。 這一特征在公共行政領(lǐng)域同樣如此，薪水，職位不完全取決于能力 資力業(yè)績表現(xiàn)。 社會(huì)要素與公共行政 農(nóng)業(yè)社會(huì)和過渡社會(huì)中，血緣關(guān)系團(tuán)體（家庭）對公共行政 影響大： 表現(xiàn)為家族利益優(yōu)先。 工業(yè)社會(huì)中，各種利益社團(tuán)對公共行政影響大： 匯聚利益、表達(dá)利益， 幫助制定政策與執(zhí)行政策。 溝通網(wǎng)絡(luò)與公共行政 動(dòng)員： 指全社會(huì)人口參加龐大的溝通網(wǎng)絡(luò)的程度 同化： 指社會(huì)普通民眾與精英分子共享同一符號(hào)、認(rèn)同于同一基本價(jià)值與

64、 目標(biāo)的程度 一元化社會(huì)： 動(dòng)員與同化程度高 利于行政與公眾間的溝通 易于形成強(qiáng)大的公共輿論 多元化社會(huì)： 動(dòng)員與同化程度低 語言形式多樣、溝通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)、無法聚集民意，不利于溝通。 符號(hào)系統(tǒng)與公共行政 符號(hào)系統(tǒng)： 指包括政治神話、政治準(zhǔn)則、政治法典在內(nèi)的一整套政治符號(hào)系統(tǒng)。 政治神話：指用以表明主權(quán)的最后源泉、人之天性與命運(yùn)、人之權(quán) 利義務(wù)以及主要的關(guān)系等方面的信念（如天賦人權(quán)、人民主權(quán)等） 政治準(zhǔn)則：指一套決定政府結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)治者的選擇方式及其應(yīng)承擔(dān) 的職責(zé)等的規(guī)則（如兩院制、普選制、總統(tǒng)制） 政治法典：即對政治準(zhǔn)則的進(jìn)一步具體化規(guī)范化的各種

65、法律制度。 符號(hào)系統(tǒng)對公共行政的影響： 由符號(hào)系統(tǒng)提供的“共同意識(shí)”是形成行政權(quán)威所不可或缺的，而 共同意識(shí)的形成受符號(hào)系統(tǒng)諸因素尤其是政治神話的影響。 不同的符號(hào)系統(tǒng)，會(huì)有不同的行政目標(biāo)及構(gòu)架，也會(huì)有不同的效率。 政治構(gòu)架與公共行政 傳統(tǒng)社會(huì)中： 政治權(quán)力、行政權(quán)力合二而一，出現(xiàn)“官僚政治”，獨(dú) 斷專橫。 公共權(quán)力的幅度有限，效率低，缺少專職行政機(jī)器 現(xiàn)代社會(huì)中： 專職化的行政從屬于政治，公共權(quán)力的幅度寬，但受非 官僚權(quán)力的制約和監(jiān)督，效率相對較高。 5.挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期的公共行政理論 5.1、 以弗雷德里克森為代表的“新公共行政” 理論 5.2、 菲德

66、勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論 5.3、 德魯克的目標(biāo)管理理論 5.1 以弗雷德里克森為代表的“新 公共行政”理論 學(xué)派簡述： 1968年“密諾布魯克會(huì)議”，代表人物， 弗雷德里克森 ，德懷特 沃 爾多。 關(guān)注的問題： 如何將道德價(jià)值觀注入行政過程并有效地執(zhí)行政策 ？ 主要觀點(diǎn)： 將之前的公共行政歸結(jié)為傳統(tǒng)公共行政并反思和批判共效率至上觀， 指出 公共行政應(yīng)追求包含公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目 標(biāo)的“社會(huì)公平”， 而非傳統(tǒng)的以具體數(shù)字表示的機(jī)械效率或經(jīng)濟(jì) 效率，經(jīng)濟(jì)效率絕非公共行政的核心價(jià)值和唯一準(zhǔn)則。 倡導(dǎo)社會(huì)公平： 主張將“社會(huì)公平”價(jià)值全面應(yīng)用于公共行政實(shí)踐， 賦予公共行政以倫理內(nèi)容，并以指導(dǎo)官員行為，建立新型的民主行 政。 簡評： 其 對價(jià)值、意義的回歸， 給公共行政理論賦予了一種規(guī)范性基礎(chǔ)， 使其擺脫了對政治學(xué)、管理學(xué)的附庸。 George Frederickson Organization Theory and New Public Administration, in Toward a New Public Administratio