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1、空間規(guī)劃體系建設(shè)思路 空間規(guī)劃體系建設(shè)思路 2016/03/31 《中國(guó)土地雜志》2016年第三期 我國(guó)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和布局的規(guī)劃眾多，其中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃引入早，影響大，并形成了相互獨(dú)立而相互影響的管理體系。然而，我國(guó)至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，國(guó)土空間安排上也缺乏頂層設(shè)計(jì)，不同規(guī)劃之間缺乏明確的統(tǒng)屬關(guān)系，交叉重疊甚至相互沖突的問(wèn)題突出，嚴(yán)重削弱了國(guó)家對(duì)國(guó)土空間的管控能力。因此，有必要對(duì)空間規(guī)劃

2、體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)反思，探索建立科學(xué)空間規(guī)劃體系的路徑。 一、國(guó)土空間規(guī)劃體系目前存在的問(wèn)題 現(xiàn)階段，國(guó)土空間規(guī)劃體系呈多規(guī)分立格局，這種明顯的“分而不合”特征，使國(guó)土空間規(guī)劃體系表現(xiàn)出以下問(wèn)題：不同規(guī)劃功能交叉、重復(fù)與不一致現(xiàn)象明顯。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃往往在相同空間尺度并存，且各自獨(dú)立地對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行布局安排。例如：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃安排時(shí)往往不考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中涉及的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置等，安排規(guī)劃時(shí)也往往難以與發(fā)展改革部門(mén)銜接。在一些城市，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

3、建設(shè)用地空間布局不一致的部分約占規(guī)劃面積的75%。規(guī)劃之間的交叉、重復(fù)與不一致，限制了政府空間管控作用的發(fā)揮。規(guī)劃縱向?qū)蛹?jí)體系不完善。首先，規(guī)劃管理中上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足和下層規(guī)劃操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)問(wèn)題明顯。土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃編制，導(dǎo)致國(guó)家與省級(jí)規(guī)劃內(nèi)容高度一致，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃內(nèi)容高度一致，而省、市規(guī)劃之間的承上啟下作用則不清晰，尤其是縣，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的可操作性差。其次，上下層級(jí)規(guī)劃的銜接與反饋不強(qiáng)。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中上級(jí)規(guī)劃的對(duì)下約束力過(guò)弱；土地利用總體規(guī)劃中上下級(jí)規(guī)劃之間缺乏必要反饋，規(guī)劃指標(biāo)脫離地方實(shí)際問(wèn)題突出。再次，基層規(guī)劃的精準(zhǔn)性和可操作性不足，許多土地利

4、用的突出問(wèn)題未能在規(guī)劃中得到較好的協(xié)調(diào)解決，難以滿足精細(xì)化管理需求。 規(guī)劃執(zhí)行的效率須提升。首先，規(guī)劃管理碎片化問(wèn)題突出：規(guī)劃編制過(guò)程中，主管部門(mén)與規(guī)劃人員對(duì)其他部門(mén)與人員意見(jiàn)重視不足；規(guī)劃審批上，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃審批周期過(guò)長(zhǎng)；規(guī)劃運(yùn)行中,各類規(guī)劃獨(dú)立編制、各行其是,造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。其次，規(guī)劃管理中過(guò)分注重政府權(quán)威，政府自由裁量權(quán)過(guò)大，各類規(guī)劃都過(guò)度依賴行政方法尤其是行政審批，社會(huì)方法、經(jīng)濟(jì)方法等運(yùn)用不足。再次，社會(huì)監(jiān)督、行政處置、經(jīng)濟(jì)制裁、技術(shù)檢查、監(jiān)管措施等機(jī)制建設(shè)滯后。 二、加強(qiáng)空間規(guī)劃體系建設(shè)的思路 正確定位規(guī)劃職能，

5、劃分規(guī)劃與市場(chǎng)界限。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要任務(wù)和職能在于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平。國(guó)土空間規(guī)劃要與政府職能轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用基礎(chǔ)上，通過(guò)確定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治格局，明確國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的底線、國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制和約束人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)怖鎿p害最小化的空間調(diào)整，促進(jìn)國(guó)土空間均衡發(fā)展，更好發(fā)揮政府在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)中的作用。面向服務(wù)對(duì)象，構(gòu)建空間規(guī)劃組合。應(yīng)根據(jù)規(guī)劃作用對(duì)象和作用領(lǐng)域不同劃分不同類型規(guī)劃。首先，應(yīng)區(qū)分政府和一般用地者兩類行為人，專門(mén)制定國(guó)土空間保護(hù)管控規(guī)劃，確定國(guó)土空間保護(hù)和管

6、控底線，對(duì)政府的空間決策權(quán)力進(jìn)行限制；以保護(hù)管控規(guī)劃為基礎(chǔ)，制定綜合空間規(guī)劃，對(duì)一般用地者行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)各類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；制定專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)各具體公共領(lǐng)域的空間進(jìn)行安排。 科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃層次，銜接各層級(jí)政府事權(quán)。充分考慮國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)政府的行政、立法、司法權(quán)力的差異，以及不同層級(jí)行政區(qū)域空間尺度的差異，采取不同路徑形成國(guó)土空間綜合規(guī)劃。國(guó)家、省和區(qū)域?qū)用婵臻g規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、政策性和指導(dǎo)性，可將國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和“三大支撐帶”戰(zhàn)略。市、縣層面推進(jìn)以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”，強(qiáng)化管控性、操作性和綜合

7、性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面強(qiáng)化村莊和社區(qū)土地利用詳細(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施，將各類空間規(guī)劃整合起來(lái)，建立詳細(xì)規(guī)劃的管理平臺(tái)和實(shí)施抓手，完善村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。合理細(xì)化規(guī)劃行政權(quán)責(zé)，梳理規(guī)劃編制實(shí)施的運(yùn)行邏輯。在當(dāng)前政治體制條件下，規(guī)劃編制決策和實(shí)施監(jiān)督的權(quán)責(zé)，應(yīng)主要通過(guò)上下級(jí)政府之間、政府與人大之間、政府不同部門(mén)之間以及政府與公眾之間關(guān)系的安排，形成分工明確、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃行政體系。 三、空間規(guī)劃體系建設(shè)框架 構(gòu)建以保護(hù)管控規(guī)劃為基礎(chǔ)、綜合規(guī)劃為引領(lǐng)的空間規(guī)劃編制體系,形成國(guó)家空間治理合力。確立“國(guó)土空間綜合規(guī)劃+保護(hù)管控規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃”的規(guī)劃體系。國(guó)土空間綜合規(guī)劃是各

8、級(jí)政府提供公共服務(wù)的空間統(tǒng)籌安排，涉及行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)、資源利用、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，是各級(jí)政府的國(guó)土空間施政綱領(lǐng)。保護(hù)控制規(guī)劃是各級(jí)政府落實(shí)資源保護(hù)底線和生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃，確定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)邊界范圍，是國(guó)土空間綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)和本底條件。專項(xiàng)規(guī)劃是各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)牽頭編制的各項(xiàng)具體公共服務(wù)的空間布局規(guī)劃，要符合國(guó)土空間綜合規(guī)劃的總體安排。通過(guò)三類規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)宏觀、微觀層面的有效管控，達(dá)到對(duì)國(guó)土資源的統(tǒng)籌安排。 強(qiáng)化決策民主和權(quán)力制衡,完善規(guī)劃行政管理體系。一是設(shè)立國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的編制工作，制定國(guó)土空間規(guī)劃編制原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)

9、則，協(xié)調(diào)各部門(mén)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的規(guī)劃和政策，并對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估，對(duì)具體管理部門(mén)提出建議。二是強(qiáng)化同級(jí)人大和上級(jí)政府的國(guó)土空間規(guī)劃的審查作用，由上級(jí)人民政府審批，或?qū)β鋵?shí)上級(jí)規(guī)劃要求以及與管控規(guī)劃銜接的情況進(jìn)行審查。三是建立由中央到地方的全方位實(shí)施機(jī)制，明確機(jī)構(gòu)、部門(mén)規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施力度。四是加強(qiáng)公眾參與決策和社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建政府、公眾、專家、市場(chǎng)主體等共同參與規(guī)劃編制決策和實(shí)施監(jiān)督的機(jī)制和平臺(tái)。以新的規(guī)劃理念和技術(shù)為先導(dǎo)，逐步完善空間規(guī)劃內(nèi)容體系。一是構(gòu)建統(tǒng)一融合的技術(shù)基礎(chǔ)支撐，建立共享互通的技術(shù)方法體系，促進(jìn)多學(xué)科的交叉、互通和資源共享。二是強(qiáng)化資源

10、環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的底線思維，合理確定區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)容量，不斷優(yōu)化區(qū)域空間開(kāi)發(fā)格局。三是加強(qiáng)國(guó)土空間邊界管控，整合主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃等，制定不同國(guó)土空間開(kāi)發(fā)管制規(guī)則，建立統(tǒng)一高效的國(guó)土空間管控體系。四是加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃理論體系、研究方法的建設(shè)，總結(jié)應(yīng)用新城市主義、精明增長(zhǎng)、協(xié)作式規(guī)劃、反規(guī)劃等理論與方法。五是加強(qiáng)動(dòng)態(tài)規(guī)劃和規(guī)制激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，探索兼顧公平和效率、充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用的規(guī)劃政策工具集合。完善法律體系,為空間規(guī)劃提供基礎(chǔ)保證。制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》，明確空間規(guī)劃的內(nèi)涵、定位、作用、類型以及相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，規(guī)范空間規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、修改等行為主體和程序要求，明確有關(guān)責(zé)任追究規(guī)定。以《國(guó)土空間規(guī)劃法》為主干法，組織修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及其他相關(guān)行業(yè)法律和行政規(guī)章。