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1、我國(guó)西部地區(qū)國(guó)債資金管理效率研究 一、提出　　1998年以來，作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國(guó)債投資在主義市場(chǎng)條件下，有效抵御了亞洲危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。　　在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、電網(wǎng)改造、、通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的

2、69.09%.在國(guó)債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資（江西省截止2000年的國(guó)債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國(guó)債項(xiàng)目效益，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！　≡讷@得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀地看到國(guó)債資金在管理使用過程中存在的問題。由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)

3、展經(jīng)濟(jì)的條件等方面相似，國(guó)家對(duì)西部在安排國(guó)債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國(guó)債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國(guó)家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡(jiǎn)稱2001年）國(guó)債專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國(guó)債項(xiàng)目的國(guó)債資金管理使用情況的專項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國(guó)債資金管理使用中存在的主要問題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：　　1

4、.擠占、挪用國(guó)債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國(guó)債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國(guó)債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國(guó)債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國(guó)債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過有目的的變更；將國(guó)債項(xiàng)目與非國(guó)債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì)；將國(guó)債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國(guó)債項(xiàng)目

5、、資金與非國(guó)債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國(guó)債資金用途，或侵占國(guó)債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的?！　?.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍　一些項(xiàng)目單位“無視”國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲?jì)）中已變得“不是問題”。　　3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠　主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國(guó)債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過程中變更面寬、多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項(xiàng)目中，有的可研

6、報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱其為項(xiàng)目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國(guó)債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)?！　?.建設(shè)單位在執(zhí)行國(guó)債資金管理辦法和建設(shè)單位制度中存在問題較多　如違反“專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng)；違規(guī)列支工程費(fèi)用等?！　?.配套資金到位率低　從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國(guó)債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到

7、位或到位不及時(shí)問題，較突出的苗圃建設(shè)類項(xiàng)目100%存在配套資金不到位（或到位不及時(shí)）問題。　　6.國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍　由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問題。　　導(dǎo)致上述這些問題的具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。