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1、以行政民主推進(jìn)科學(xué)決策——評(píng)《湖南省行政程序規(guī)定》 　　引言 　　107大報(bào)告明確提出決策科學(xué)化的目標(biāo)，并指示了政務(wù)公開和公眾參與跟這1目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性。決策科學(xué)化同時(shí)包含了決策的理性化與民主化，前者關(guān)注決策本身的質(zhì)量，后者引進(jìn)公眾知識(shí)并增強(qiáng)決策的可接受性。然而，無(wú)論是決策的理性化還是民主化，都需要通過1定的程序展開，未經(jīng)合理程序，既不可能產(chǎn)生長(zhǎng)期可靠的理性決策，也不可能產(chǎn)生吸納民意并具有較高可接受性的民主決策。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政管理體制在理性化與民主化方面存在較大欠缺，決策的科學(xué)性嚴(yán)重不足，這與行政程序建設(shè)的滯后之間存在著重要的關(guān)聯(lián)。為此，無(wú)論是行政

2、實(shí)務(wù)界，還是行政法學(xué)界，加強(qiáng)行政程序建設(shè)，推進(jìn)行政程序立法，已經(jīng)成為1種關(guān)于公共行政的“共識(shí)”。2008年4月9日通過、2008年10月1日實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）在這方面做出了第1步系統(tǒng)性的探索，率先以地方立法的形式勾畫了未來(lái)行政程序的規(guī)范藍(lán)圖——立法者在這個(gè)藍(lán)圖上點(diǎn)綴了政府部門和學(xué)界關(guān)于公共行政的諸多理想，將行政決策的理性化與民主化的目標(biāo)落實(shí)到1個(gè)個(gè)具體的程序類型及其規(guī)定之中。這次行政程序立法本身就體現(xiàn)了《規(guī)定》的基本精神：行政公開、公眾參與、專家論證、合理考慮。從草案的醞釀到產(chǎn)生，從2008年2月18日草案公布征求意見到2008年4月9日由省政府常務(wù)會(huì)議通過，專家與

3、公眾的知識(shí)在這個(gè)《規(guī)定》本身的決策過程中得到了合理的吸納與反映。這是1種指向理性行政的行政民主模式，它的基本精神產(chǎn)生了《規(guī)定本身》以及在《規(guī)定》規(guī)劃下的公共行政的新圖景?？梢?，從精神理解到制度實(shí)踐上，《規(guī)定》很好地體現(xiàn)了107大報(bào)告關(guān)于決策科學(xué)化的目標(biāo)內(nèi)涵。 　　《規(guī)定》共10章178條，各章依次為：第1章，總則；第2章，行政程序中的主體；第3章，行政決策程序；第4章，行政執(zhí)法程序；第5章，特別行為程序；第6章，行政聽證；第7章，行政公開；第8章，行政監(jiān)督；第9章，責(zé)任追究；第10章，附則。盡管只是地方性立法，但《規(guī)定》的精密程度令筆者在評(píng)論時(shí)感到暗暗吃驚。是的，從具體的條文規(guī)定來(lái)看，行

4、政程序的規(guī)范化程度得到了大大提升，行政公開度和公眾參與度在全國(guó)的行政立法體系中也是遙遙領(lǐng)先的。這是1個(gè)開明的省政府與1個(gè)飽含智識(shí)的行政法學(xué)界的1次成功合作。 　　然而，也許說(shuō)好話還顯得有些早。首先，該《規(guī)定》尚未生效，從現(xiàn)在開始到10月1日生效時(shí)止，湖南省的整個(gè)行政系統(tǒng)為新法所作的準(zhǔn)備工作的程度將直接決定新法的命運(yùn)與外部影響；其次，由于只是地方性立法，而且是以政府規(guī)章的形式規(guī)定，因此對(duì)于和司法程序的銜接難以做出突破，而缺乏司法審查的行政程序無(wú)論如何先進(jìn)，都可能最終“流于形式”；再次，整個(gè)立法的“學(xué)者意氣”稍微嫌重，專注于技術(shù)層面的行政程序立法，對(duì)于行政與立法、行政與司法的宏觀結(jié)構(gòu)的把握可

5、能還不充分，以及對(duì)通過行政程序改革推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的期望過高。 　　盡管如此，這仍然是1個(gè)值得歡呼和期待的地方性立法，如果實(shí)施得當(dāng)，它將可能在中國(guó)的行政改革史乃至政治體制改革史上成為1個(gè)好的先例，1種好的經(jīng)驗(yàn)。 　　《規(guī)定》的“飛天兩翼” 　　《規(guī)定》的最大創(chuàng)新之處在于確定了行政程序的兩項(xiàng)最基本的原則：行政公開原則和公眾參與原則，這是《規(guī)定》的“飛天兩翼”，它確定了行政程序的民主化內(nèi)核。這兩項(xiàng)基本原則分別見于總則部分第5條和第6條： 　　第5條 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行使行政職權(quán)的依據(jù)、過程和結(jié)果向公民、法人或者其他組織公開，涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的

6、除外。 　　第6條 公民、法人或者其他組織有權(quán)依法參與行政管理，提出行政管理的意見和建議。 　　行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公民、法人或者其他組織參與行政管理提供必要的條件，采納其合理意見和建議。 　　閱讀第5條，我們很容易聯(lián)想起今年5月1日剛剛生效的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》——該條例的目標(biāo)即在于打造1個(gè)現(xiàn)代的陽(yáng)光政府。但是，《規(guī)定》里的行政公開的范圍要比政府信息公開廣泛，同時(shí)包含了向公眾公開和向當(dāng)事人公開。行政公開原則是行政法重要的程序性原則，它的基礎(chǔ)在于憲法上的公眾知情權(quán)。另外，從邏輯上講，行政公開又是公眾參與的信息基礎(chǔ)。在現(xiàn)代復(fù)雜交往的社會(huì)，行政決策往往涉及到大量復(fù)雜的信息

7、，由于信息不對(duì)稱的實(shí)際存在，政府與公眾在信息上的優(yōu)勢(shì)并不1致——政府并不總是信息強(qiáng)勢(shì)，有些對(duì)于決策特別有用的信息散落民間，為公眾所掌握，政府通過常規(guī)搜集程序成本過高，因而處于事實(shí)上的信息弱勢(shì)。所以，開放的行政程序的1個(gè)基本功能就是信息搜集功能。但是作為政府與公眾進(jìn)行信息交流的前提，行政公開提供了政府主動(dòng)公布行政信息的原則和機(jī)制，反映為行政程序中的“信息輸出”。公眾作為回應(yīng)的參與行為則體現(xiàn)為1種“信息輸入”。信息常常是關(guān)于事實(shí)情況的，在政府與公眾對(duì)于決策事實(shí)情況的共識(shí)基礎(chǔ)上，決策的科學(xué)化與理性化的討論過程才能夠在2者之間富有成效地展開。以往的行政經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府與公眾之間的相當(dāng)1部分沖突是由于

8、信息交流不暢導(dǎo)致的，這里面有公眾的責(zé)任，但主要是政府的責(zé)任。盡管有《政府信息公開條例》可以援引，湖南省還是在《規(guī)定》中專辟1章規(guī)定了“行政公開”，作為對(duì)行政公開原則的具體落實(shí)。行政公開部分強(qiáng)化了政府的電子政務(wù)建設(shè)要求，對(duì)各種公開方式確立了“便于公眾知曉”（第145條）的基本原則。此外，該章還專門規(guī)定了行政會(huì)議旁聽制度，這是很新穎的制度設(shè)計(jì)。 　　如果說(shuō)行政公開是政府首先拋出了“行政民主”的紅繡球，那么公眾參與則是公眾對(duì)公共行政的積極回應(yīng)。行政公開與公眾參與之間存在著交互作用的關(guān)系。公眾參與行政程序的動(dòng)機(jī)不必去考慮，科學(xué)決策所需要的是公眾提供的更多有用信息以及有價(jià)值的公眾討論。在“法治國(guó)”

9、與“行政國(guó)”共存的今天，行政過程不可避免地發(fā)生了政治化，許多涉及復(fù)雜的利益博弈與政策選擇的決策事項(xiàng)由立法領(lǐng)域移入行政領(lǐng)域。在這種情況下，“以權(quán)力制約權(quán)力”的3權(quán)分立結(jié)構(gòu)就不得不做出符合我們時(shí)代的修正，“以權(quán)利制約權(quán)力”作為1個(gè)新的制度維度，也不再僅僅具有消極防御權(quán)的功能，而日益展示出1種積極的參與權(quán)的功能。這使得公眾參與在行政過程中的展開獲得了我們時(shí)代國(guó)家結(jié)構(gòu)和公共利益的正當(dāng)需求的支持。中國(guó)的行政改革恰恰處于“半法治國(guó)+半行政國(guó)”的狀態(tài)，我們不缺少合乎現(xiàn)代行政發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但缺少1個(gè)制約權(quán)力的規(guī)范結(jié)構(gòu)。這1規(guī)范結(jié)構(gòu)的提供，除了傳統(tǒng)上的司法審查，最重要的就是公眾參與了。《規(guī)定》在公眾參與方面作

10、了非常有益的探索。首先是在行政程序主體的概稱指稱上。《規(guī)定》第2章第3節(jié)以“當(dāng)事人和其他參與人”這1概念結(jié)構(gòu)置換了以前行政法學(xué)上1直使用的“行政相對(duì)人”和“利害關(guān)系人”的概念結(jié)構(gòu)，其對(duì)“當(dāng)事人”的定義是“與行政行為有法律上的利害關(guān)系，以自己的名義參與行政程序的公民、法人或者其他組織?！?，“參與”是其中最核心的含義?！爱?dāng)事人和其他參與人”統(tǒng)稱為“行政程序參與人”，這是1個(gè)比“行政相對(duì)人”的主體范圍廣泛得多的概念。其次，《規(guī)定》的“重大行政決策”程序中包含了非正式的“公告評(píng)論程序”和正式的聽證會(huì)程序，并明確要求決策機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見進(jìn)行合理考慮，在不予采納的情況下需要說(shuō)明理由，并進(jìn)行公布。再次，行政執(zhí)

11、法程序中進(jìn)1步充實(shí)了當(dāng)事人的程序抗辯權(quán)與參與權(quán)。 　　聽證會(huì)是公眾參與的高級(jí)形式，也是美國(guó)行政程序的閃光點(diǎn)?！兑?guī)定》專辟1章規(guī)定了“行政聽證”，分1般規(guī)定、行政決策聽證會(huì)和行政執(zhí)法聽證會(huì)3節(jié)。這里的聽證制度，新穎之處在于明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)聽證意見的合理考慮義務(wù)，以及在未采納情形下的說(shuō)明理由義務(wù)和行政公開義務(wù)。以往的法律規(guī)定往往只是要求行政機(jī)關(guān)考慮，但對(duì)于是否采納沒有進(jìn)行程序上的延伸規(guī)定，導(dǎo)致1度轟轟烈烈的聽證會(huì)落下了“流于形式”的印象，并嚴(yán)重危及聽證會(huì)在中國(guó)的生存前景。湖南省的這1《規(guī)定》強(qiáng)化了聽證會(huì)程序中的說(shuō)明理由和行政公開的法定義務(wù)，這將使得行政決策的恣意性被大大排除，公眾意見有可

12、能真正得到尊重與采納。這也證明了立法僅對(duì)行政機(jī)關(guān)提1般性的道德要求是沒有意義的，重要的是從程序權(quán)利保障的角度強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，以程序機(jī)制實(shí)現(xiàn)實(shí)體制約。在1定意義上，這就是媒體在評(píng)價(jià)該法時(shí)所稱的，也為湖南省官方承認(rèn)的那句話——這是1場(chǎng)行政機(jī)關(guān)“作繭自縛”式的革命。然而，作繭自縛只是表象，其內(nèi)里是1種新的公共行政思維的革命，即通過行政的民主化促進(jìn)行政的理性化，最終達(dá)到行政的科學(xué)化。作繭自縛，縛緊的不是行政機(jī)關(guān)的手腳，而是牢牢地將政府與公眾的心連在1起，使得政府具備更加科學(xué)的決策能力和更加寬厚的民意基礎(chǔ)，以及在此之上更加強(qiáng)大有效的政府能力。在此意義上，這不是1場(chǎng)“作繭自縛”式的革命，而是1場(chǎng)真

13、正的以民為本、與民分權(quán)的新型的治理革命。值得特別指出的是，公眾參與在促進(jìn)決策的理性化和科學(xué)化之外，還具有1種重要的價(jià)值肯定意義：它在邏輯上承認(rèn)了權(quán)力的公共性原則和1定秩序下公共行使的可能性，是對(duì)每1個(gè)公民的主體資格與理性能力的根本肯定。 　　我們確實(shí)看到了，這1《規(guī)定》在體系上就是以行政公開和公眾參與這兩項(xiàng)基本原則架構(gòu)起來(lái)的。這是1種還未完全理論化，但已經(jīng)初具規(guī)模的行政法新模式，它重新構(gòu)造了行政法律過程的圖景，以政府與公眾的交往為原型，通過兼容行政決策權(quán)與公眾參與權(quán)，通過在1個(gè)開放的行政過程中同時(shí)容納政府、專家和利益分化的大眾，實(shí)現(xiàn)行政過程自身的合法化。這與行政法學(xué)術(shù)界在新世紀(jì)以來(lái)1直推

14、動(dòng)的行政程序立法思路是基本1致的。因此，《規(guī)定》本身不僅是1個(gè)地方性的法律文件，還是我們時(shí)代寄托行政法學(xué)者理想的學(xué)術(shù)范本。王錫鋅教授最近提倡的“新概念行政法”以及作為這1行政法模式核心的“面向行政過程的行政法框架”即為對(duì)上述行政法學(xué)術(shù)趨勢(shì)的初步概括。如果沒有學(xué)者的實(shí)質(zhì)性參與以及政府對(duì)學(xué)者意見的高度尊重，《規(guī)定》本身的科學(xué)性和專業(yè)性是很難保障的?！兑?guī)定》的產(chǎn)生本身也是專家理性的勝利。順著這1邏輯，《規(guī)定》對(duì)于行政程序中的專家咨詢與專家參與制度也做了相對(duì)具體的規(guī)定。專家參與在寬泛的意義上可以劃歸公眾參與的范疇，但這1群體由于其知識(shí)性優(yōu)勢(shì)而進(jìn)行的參與具有同時(shí)獨(dú)立于政府和公眾的意義。專家與大眾分別享有

15、技術(shù)判斷與價(jià)值判斷的知識(shí)和理性優(yōu)勢(shì)，他們的優(yōu)勢(shì)應(yīng)該在整個(gè)行政程序中獲得恰當(dāng)?shù)奈恢谩? 　　筆者這里并沒有對(duì)《規(guī)定》的具體條文進(jìn)行技術(shù)性分析，因?yàn)槟侵饕呛鲜〉母骷?jí)行政官員和律師的事情。其實(shí)，1旦支持新法的邏輯支點(diǎn)得以確立，具體條文只是合乎邏輯的技術(shù)展開。我們說(shuō)這是1種“行政法”的革命，主要是在新的邏輯支點(diǎn)意義上立論的?？偠灾?，《規(guī)定》因?yàn)榇_立了行政公開原則與公眾參與原則這樣的“飛天兩翼”，我們就完全有理由期待新法獲得良好的實(shí)踐。也許具體的實(shí)踐可能如同其它轟轟烈烈的新法1樣不如人意，但我們畢竟獲得了關(guān)于新的行政文明的標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)踐這1文明標(biāo)準(zhǔn)的第1次“省級(jí)”經(jīng)驗(yàn)——這些又將成為我們向前進(jìn)

16、步的新的基礎(chǔ)。 　　地方立法的“地方性” 　　學(xué)界、官方與媒體對(duì)該法無(wú)疑是“1致叫好”——這里肯定有炒作、政績(jī)、學(xué)術(shù)利益等各種考慮，但筆者堅(jiān)持相信“1致叫好”背后肯定有1部分是真誠(chéng)的期待。對(duì)于1部尚未進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域的新法，過多的宣揚(yáng)會(huì)給它上路時(shí)負(fù)載上太重的負(fù)擔(dān)，更重要的是，1味贊揚(yáng)可能使得1些重要的相關(guān)問題在當(dāng)下被忽略。筆者的1個(gè)總的結(jié)論是，此次立法由于屬于地方性立法，不可避免地具有“地方性”，這是需要通過更高層次的立法來(lái)加以克服和提升的；在更高立法跟進(jìn)之前，湖南省的行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化前景并不1定因?yàn)?部頗有些“學(xué)者意氣”的地方政府規(guī)章而有根本改善。 　　首先是行政程序的權(quán)利救濟(jì)

17、問題。即使是國(guó)外行政程序法的先進(jìn)國(guó)家，行政程序的有效運(yùn)行也必須依賴于1個(gè)強(qiáng)有力的司法審查體系。這里實(shí)際上涉及到關(guān)于權(quán)利與權(quán)力的哲學(xué)問題?！耙詸?quán)力制約權(quán)力”產(chǎn)生了美國(guó)式的3權(quán)分立結(jié)構(gòu)，但必須注意3權(quán)分立仍然是1個(gè)相對(duì)完整與封閉的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，公民權(quán)利在其中并不具有特別重要的結(jié)構(gòu)性地位，只是基于目的上的正當(dāng)性而成為特殊的保護(hù)對(duì)象。權(quán)利哲學(xué)往往將公民權(quán)利在哲學(xué)上的優(yōu)先性簡(jiǎn)單地投射進(jìn)國(guó)家結(jié)構(gòu)之中，然而在具體涉及公民權(quán)利的情形下，公民權(quán)利總是處于弱勢(shì)。公眾參與在典型的3權(quán)分立結(jié)構(gòu)里是受排斥的，并被認(rèn)為是共和主義的殘余。公民權(quán)利進(jìn)入國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代民族國(guó)家的語(yǔ)境下具有特殊的困難。“以權(quán)利制約權(quán)力”是1個(gè)

18、新的制度思維，帶有共和主義復(fù)歸的味道，但只能是1種比擬的共和主義，而不可能是1種真正的共和主義。行政過程的公眾參與由于鑲嵌在1個(gè)國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)之中，它的尷尬不因?yàn)閲?guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的具體模式差異（3權(quán)分立或議會(huì)至上，我國(guó)的人大制度屬于后1種）而有本質(zhì)的不同。國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的參與只能是1種缺省公眾決策權(quán)的弱形式參與。因此，在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下，無(wú)論我們?nèi)绾纬鋵?shí)與改進(jìn)公眾參與的權(quán)利結(jié)構(gòu)，權(quán)利本身都不可能上升為1種權(quán)力而與既存的國(guó)家權(quán)力相抗衡。權(quán)利本身不能單獨(dú)成為對(duì)抗國(guó)家任何1種權(quán)力的力量類型，它必須與某種正式國(guó)家權(quán)力相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)——1般是作為權(quán)力監(jiān)督者的司法分支。因此，依筆者的判斷，如果沒有司法

19、審查的跟進(jìn)，行政程序的任何重大的制度變革都難以獲得長(zhǎng)期效果的保障。我們?cè)賮?lái)看看湖南省的《規(guī)定》，通篇極少提到“司法”2字，僅有的兩處也與行政程序與司法程序的銜接機(jī)制沒有實(shí)質(zhì)關(guān)系，只是泛泛地提到接受司法監(jiān)督。當(dāng)然，地方立法者可以抗辯說(shuō)，按《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，只有法律和法規(guī)才能擴(kuò)大?！兑?guī)定》于是合法地回避了將新的行政程序與司法程序相連接以實(shí)現(xiàn)行政程序的司法保障這1根本性問題。是的，《規(guī)定》里有許多新的權(quán)利條文，有對(duì)行政機(jī)關(guān)新的義務(wù)規(guī)定，但如果權(quán)利被侵犯，如果新的行政義務(wù)沒有履行（這也是1種侵權(quán)形式），那么如何救濟(jì)呢？從《規(guī)定》來(lái)看，主要是行政系統(tǒng)內(nèi)

20、部的監(jiān)督。雖然它也明文歡迎行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，包括歡迎司法監(jiān)督，但在沒有相應(yīng)配置司法權(quán)的前提下司法又如何進(jìn)行監(jiān)督呢？更進(jìn)1步，行政機(jī)關(guān)是否像公民1樣在內(nèi)心歡迎司法監(jiān)督呢？1個(gè)相關(guān)的問題是，違反法定程序的后果如何？從條文規(guī)定來(lái)看，主要是追究行政責(zé)任，責(zé)任主體是行政機(jī)關(guān)工作人員，這當(dāng)然是對(duì)的，但不是最重要的。江必新教授在評(píng)估該法時(shí)曾指出，對(duì)此問題首先應(yīng)該使出程序的殺手锏——宣告無(wú)效制度，其次才是具體責(zé)任的追究。以中國(guó)現(xiàn)在的行政責(zé)任追究狀況，所謂內(nèi)部追究是很難在每1個(gè)案件中得到落實(shí)的，因而實(shí)際上可能根本無(wú)法執(zhí)行。但是宣告無(wú)效制度不同，它直接否定了違反法定程序的行政行為的效力，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)后果。在中

21、國(guó)，對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究尤其比對(duì)機(jī)關(guān)責(zé)任的追究要困難，本次立法沒有很好地考慮到這1點(diǎn)。行政程序規(guī)則仍然屬于程序法的范疇，必須配套規(guī)定宣告無(wú)效制度才是有意義的，而宣告無(wú)效的權(quán)力主體最終應(yīng)該是司法機(jī)關(guān)。 　　沒有司法權(quán)的支援，無(wú)論是行政公開，還是公眾參與，以及以這兩者為邏輯支點(diǎn)展開的新型行政程序規(guī)則體系，都可能被行政系統(tǒng)內(nèi)部的傳統(tǒng)因素所阻隔與消化掉。這就提醒地方立法者，在確立立法目標(biāo)之后還應(yīng)該考慮最合適的法源形式，比如這1次湖南省的行政程序立法，如果由省人大通過地方性法規(guī)，其他內(nèi)容不變，增加規(guī)定司法審查的具體條款，包括可以在《行政訴訟法》的授權(quán)范圍內(nèi)擴(kuò)大地方行政案件的受案范圍，豈不比現(xiàn)在的地方性

22、政府規(guī)章的形式在邏輯結(jié)構(gòu)與立法前瞻性上更加優(yōu)越？當(dāng)然，如果這樣做也許需要增加更多的協(xié)調(diào)成本，立法就不可能那么早地出來(lái)，但是如果我們追求的不是法治的速度，而是法治的質(zhì)量，并且沒有其他的理由，我們就應(yīng)該在理性上選擇后1種立法方式。 　　其次是立法實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。現(xiàn)在離新法實(shí)施只有不到半年的時(shí)間了，要在這么短的時(shí)間里做好進(jìn)入1個(gè)“大而全”的新型行政程序規(guī)則體系的準(zhǔn)備，不可能不顯得倉(cāng)促。比如政府信息公開問題。國(guó)務(wù)院的《政府信息公開條例》在5月1日已經(jīng)生效實(shí)施了，從最新1期的南方周末的報(bào)道看，大部分地方政府并沒有做好準(zhǔn)備，甚至國(guó)家1些部委還沒有建立自己的官方網(wǎng)站。國(guó)務(wù)院的條例實(shí)施尚且遇到如此麻煩

23、，湖南省的地方性規(guī)定又會(huì)如何呢？而且，湖南省要實(shí)施的并非政府信息公開1項(xiàng)，而是1個(gè)龐大的行政程序規(guī)則體系。也許，湖南省的省政建設(shè)確實(shí)可以優(yōu)于全國(guó)大部分地區(qū)，因而在新法實(shí)施上問題不大。但即使如此，筆者以為長(zhǎng)期養(yǎng)成的行政習(xí)慣在短期內(nèi)仍然是難以改變的，尤其是在《規(guī)定》將重心置于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的情況下。因此，在這半年里，湖南省政府必須將立法實(shí)施的準(zhǔn)備工作同立法本身1樣重視起來(lái)，建立配套的制度，并對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行省財(cái)政資助，對(duì)1些地方的官員進(jìn)行培訓(xùn)，以便為湖南省的行政現(xiàn)代化提供良好的實(shí)施基礎(chǔ)。 　　再次是行政民主化與政治體制改革的關(guān)系。筆者注意到媒體、學(xué)者及湖南官方對(duì)于該法的政治體制改革的意義寄托

24、厚望。中國(guó)在改革開放以來(lái)就有1種不是太理性的思維伴隨著改革思維，即可以找尋到1個(gè)作為突破口的制度，期望通過它解決所遇到的1切問題。甚至我們對(duì)改革本身也寄予了這樣的期望。這種期望無(wú)法在道德上被駁倒，但確實(shí)可能影響到我們思考改革時(shí)所應(yīng)具有的系統(tǒng)性與平衡性的視野?！兑?guī)定》所提供的指向行政民主化的行政管理體制改革只是行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則改進(jìn)，與政治體制改革之間沒有直接的關(guān)系。至于通過行政民主化而達(dá)到對(duì)公民的組織化與民主訓(xùn)練的效果，那也只是間接的。政治體制改革的重心仍然應(yīng)該是人大制度，即基本的選舉民主與代議民主。單純依賴行政系統(tǒng)，1方面會(huì)造成其他分支的不合理矮化，另1方面也不利于為行政系統(tǒng)的規(guī)則之治提供外

25、部保障資源。另外，筆者在上文已經(jīng)指出，以公眾參與為表現(xiàn)形式的行政民主化只是1種弱形式，既不是真正的共和，也不是真正的民主，而只是行政過程向公民社會(huì)延伸的1個(gè)觸角。這個(gè)觸角很重要，它會(huì)同時(shí)對(duì)公民社會(huì)與行政系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響，但它并不能改變2者的核心結(jié)構(gòu)。政治體制改革能夠改變這樣的核心結(jié)構(gòu)。所以，湖南省的《規(guī)定》能夠促進(jìn)行政決策的理性化與可接受性就可以了，對(duì)它寄予過高期望會(huì)使公眾對(duì)基本的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解，并可能同時(shí)妨礙民主與法治在其他兩個(gè)分支的關(guān)鍵性展開。 　　結(jié)語(yǔ) 　　湖南是1個(gè)人杰地靈的地方，此次率先進(jìn)行省級(jí)行政程序立法是它在全國(guó)性的行政現(xiàn)代化改革過程中的1次重要展示。《規(guī)

26、定》本身的產(chǎn)生程序是符合《規(guī)定》的規(guī)范精神和結(jié)構(gòu)的，這里面貫穿著湖南官方、學(xué)界及1部分民眾對(duì)1種新的公共行政模式的理解與期望。行政公開原則和公眾參與原則是《規(guī)定》的靈魂，是“飛天兩翼”。由于奠定了這樣的價(jià)值基礎(chǔ)，我們有理由期望湖南省能夠在該法的實(shí)施過程中如同此次立法1樣高高地翱翔在中國(guó)行政文明與法治文明的藍(lán)天下。以1部省政府規(guī)章，能夠有如此的氣度，產(chǎn)生出如此尊重學(xué)術(shù)和勉力新政的行政程序規(guī)則體系，是1種“合力”的證明，更是1種“方向”的證明。 　　已經(jīng)在路上，這就是成就！至于制度配套與實(shí)踐評(píng)估，理性的湖南人和理性的法學(xué)人會(huì)如同當(dāng)初立法1樣認(rèn)真地對(duì)待！ 　　北大法律信息網(wǎng)