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1、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價 2015/11/13 《經(jīng)濟社會體制比較雜志》2015年第五期 一、引言 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，為城市生產(chǎn)和居民生活提供基本物質(zhì)條件和公共服務(wù)。由于外部效應(yīng)的存在，基礎(chǔ)設(shè)施部門的私人成本(收益)與社會成本(收益)不一致，其私人部門成本不能得到完全的補償?！?012中國城市統(tǒng)計年鑒》相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的能源、交通和環(huán)保三個行業(yè)2011年的固定資產(chǎn)投資額合計為66945.8億元，

2、而這三個行業(yè)當(dāng)年增加值合計僅為35119.7億元。如果僅從經(jīng)濟收入的角度考察，顯然城市公共基礎(chǔ)設(shè)施部門的效益并不理想。然而，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品的重要性在于為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的條件，其對社會發(fā)展的影響要遠遠大于私人部門的經(jīng)濟利益。因此，與經(jīng)濟效益相比，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益進行考察能夠更好地反映其運營成果。20世紀80年代后期開始，隨著可持續(xù)發(fā)展觀和以人為本發(fā)展觀的確定，以論證大型基礎(chǔ)設(shè)施項目可行性為目的的社會影響分析得到一些國際機構(gòu)的認可，并逐漸發(fā)展成為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會影響評價(施國慶等，2003)。最初的社會評價關(guān)注大型基礎(chǔ)設(shè)施項目實施過程中可能產(chǎn)生的社會問題，

3、目的是盡量降低負面影響以保證項目的順利實施(薛曉娟，2005)。但是，隨著基礎(chǔ)設(shè)施項目對社會發(fā)展的有利影響不斷顯現(xiàn)，其社會效益(正面影響)開始受到學(xué)界的關(guān)注(吳宗法等，2002;ZhangXiaobo等，2004;Uchimura等，1993)，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施減貧效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)的研究逐漸成為重點領(lǐng)域，如有學(xué)者分別檢驗了印度、中國各地基礎(chǔ)設(shè)施的減貧效應(yīng)(Fans，2002;Kwon，2000;高穎等，2006;鞠晴江等，2006)，還有學(xué)者檢驗了基礎(chǔ)設(shè)施的就業(yè)效應(yīng)(Piyapong，2009;鄭振雄，2011)，所使用的方法包括C－D生產(chǎn)函數(shù)法、動態(tài)面板模型、CGE模型等，所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

4、以交通基礎(chǔ)設(shè)施為主。近年來，國內(nèi)的一些學(xué)者從經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民收入、環(huán)保乃至土地增值等更加廣義的范圍對城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益進行了分析(楊二杰，2010;郝志平，2004)，并有學(xué)者嘗試進行定量評價，方法包括模糊綜合評價(孫康等，2012)、模糊層次分析法(李慶瑞，2005)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型(駱有隆等，2004)和系統(tǒng)動力學(xué)方法(王宇寧等，2012;梅鳴等，2005)等。已有對于基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的評價并不系統(tǒng)和全面，研究的領(lǐng)域也存在局限，主要集中在交通運輸領(lǐng)域。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益是其公益屬性的基礎(chǔ)，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況進行評價，能夠更準確地反映其運營成果，為建設(shè)和運

5、營策略的選擇提供可資借鑒的依據(jù)。本文借鑒已有的研究經(jīng)驗(李忠富，2009)，將DEA方法引入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價研究中，采用基于二級目標(biāo)函數(shù)的DEA交叉效率模型，以我國35個大中城市為樣本，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況進行全面評價和分析研究。 二、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價方法與指標(biāo)體系 效益指效果和利益，其本質(zhì)是反映一種投入產(chǎn)出的對比關(guān)系。社會效益是指一項工程對就業(yè)、增加收入、提高生活水平等社會福利方面所作各種貢獻的總稱，是從全社會宏觀角度來考察效果和利益。因此，本文將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益定義為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對就業(yè)、增加收入、提高生活水平等社會福利所做的各種貢獻

6、，反映基礎(chǔ)設(shè)施部門資源利用、勞動消耗與全社會發(fā)展有益成果之間的對比關(guān)系。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施包括能源動力設(shè)施、水資源和供排水設(shè)施、道路交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施，生態(tài)環(huán)境設(shè)施和防減災(zāi)設(shè)施六個子系統(tǒng)(陳仲常等，2010;潘勝強等2007)，其社會效益的發(fā)揮主要通過以下途徑實現(xiàn):(1)收入效應(yīng)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施為其他社會部門的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供條件和中間產(chǎn)品，從而促進了整個社會總產(chǎn)出的增加，并直接表現(xiàn)為居民收入的增長和生活水平的提高。(2)就業(yè)效應(yīng)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施主要通過三種途徑帶動社會就業(yè)，一是本部門經(jīng)營管理活動所需要的直接人員投入，二是通過帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新增就業(yè)，三是作為市場交易的“潤滑劑”，為

7、再就業(yè)提供便捷條件，從而提高了再就業(yè)率。(3)減貧效應(yīng)。一方面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟增長的影響通過涓滴效應(yīng)提高了低收入者的收入水平，另一方面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，以及城市低收入群體的就業(yè)提供了條件，從而提高了城市低收入者及農(nóng)村貧困家庭的收入水平。(4)潛在效應(yīng)。除增加就業(yè)、提高收入等作用外，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施還通過提升人口素質(zhì)、發(fā)揮品牌效應(yīng)等方式提高了城市的軟實力。本文從投入—產(chǎn)出的角度對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益進行考察，選擇的指標(biāo)力求全面反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入水平及其對社會發(fā)展所產(chǎn)生的有益成果。綜合借鑒前人研究成果中有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平評價和基礎(chǔ)設(shè)施社會

8、效益分析的指標(biāo)，結(jié)合本文實證方法的適用性及數(shù)據(jù)的可得性，建立城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價指標(biāo)體系，如表1。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益評價指標(biāo)體系中，投入指標(biāo)由三部分組成:反映基礎(chǔ)設(shè)施部門資本投入的指標(biāo)x1;反映基礎(chǔ)設(shè)施部門勞動投入的指標(biāo)x2;反映基礎(chǔ)設(shè)施部門存量設(shè)施投入的指標(biāo)x3－x8。產(chǎn)出指標(biāo)的選取綜合考慮了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮社會效益的不同途徑以及衡量社會發(fā)展水平的相關(guān)標(biāo)準，包括反映國民收入總體狀況的指標(biāo)y1;反映全社會就業(yè)狀況的指標(biāo)y2;反映低收入者收入狀況的指標(biāo)y3;反映人口素質(zhì)的指標(biāo)y4。 三、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的動態(tài)評價 (一)樣本及數(shù)據(jù)考慮到樣本間的可比性，本文

9、選取全國35個大中城市作為評價單元，利用35個城市2008～2012年的面板數(shù)據(jù)來考察其社會效益狀況。相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)取自相應(yīng)年份《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，以及相關(guān)城市歷年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。 (二)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的總體分析本文運用對抗型交叉效率模型對中國35個大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況進行評價，MATLAB7.11.0軟件的分析結(jié)果如表2所示。1.評價結(jié)果的合理性分析由表2可見，與傳統(tǒng)CCＲ模型相比，利用DEA交叉效率模型所得到的評價結(jié)果中不存在多個決策單元同時有效的情況，且各年份效益水平最高的城市效率值也沒有達到1，

10、說明其公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出比并非完全有效，社會效益仍存在進一步提升的空間，這樣的結(jié)果更符合各城市的實際情況。2.城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況及變化趨勢分析對評價結(jié)果進一步分析可知，2008～2012年，中國35個大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益總體狀況不佳，各年份效率均值較低，即使均值最高的2008年也僅達到0.385。2008～2012年的5年間，中國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益整體狀況無明顯改善跡象，如果不考慮期間的輕微波動情況，其總體呈現(xiàn)下降趨勢。3.城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益與經(jīng)濟增長的背離2008年，中國政府為應(yīng)對美國金融危機，實施4萬億刺激計劃，這些資金大部分投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。經(jīng)過5年的運

11、行，中國經(jīng)濟高速增長的事實證明大規(guī)模刺激政策成效顯著。但實證結(jié)果顯示，5年來公共基礎(chǔ)設(shè)施最重要的作用———社會效益并沒有得到很好的實現(xiàn)。這表明，大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施投資雖然保證了經(jīng)濟增長的速度，但經(jīng)濟增長的質(zhì)量卻沒有因此得到提升，或者說經(jīng)濟增長的成果沒有體現(xiàn)在社會發(fā)展方面。這不僅涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施部門效益改善問題，而且涉及到整個社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。 (三)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的區(qū)域差異分析對中國35個大中城市社會效益狀況進行分區(qū)域考察，結(jié)果顯示，2008～2012年，屬于中部地區(qū)①的8個城市整體效益狀況最好;屬于西部地區(qū)的11個城市整體效益狀況最差;屬于東部地區(qū)的16個城市效益狀況

12、介于兩者之間。從總體趨勢情況來看，2008～2012年，東部地區(qū)和中部地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況呈現(xiàn)緩慢下降趨勢;西部地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況則呈現(xiàn)緩慢上升趨勢。出現(xiàn)這種情況的可能原因在于，東部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較早，已經(jīng)具備了比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件，基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的發(fā)揮也比較充分，目前處于邊際效益遞減階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入對社會發(fā)展的貢獻較中西部地區(qū)為弱;而受區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，近年來，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度加大，尤其是中部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進，社會效益十分顯著，公共基礎(chǔ)設(shè)施對社會發(fā)展的貢獻逐漸達到最佳效果;西部地區(qū)由于自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)等原因，盡管近年來對基礎(chǔ)設(shè)

13、施的投入在不斷加大，但基礎(chǔ)設(shè)施水平仍然明顯落后于國內(nèi)其他地區(qū)，對社會發(fā)展的貢獻尚未顯現(xiàn)，也正因為如此，西部地區(qū)處于邊際效益遞增階段，公共基礎(chǔ)設(shè)施對社會發(fā)展的作用將越來越明顯。由圖2～5可見，收入效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)遵從從東部地區(qū)向西部地區(qū)遞減的趨勢，說明收入效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在正相關(guān)關(guān)系;西部地區(qū)的減貧效應(yīng)明顯優(yōu)于中東部地區(qū)，說明城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對于西部地區(qū)減少貧困的作用十分顯著;中部地區(qū)潛在效應(yīng)顯著優(yōu)于東部地區(qū)和西部地區(qū)，且與社會效益的結(jié)果一致，說明潛在效應(yīng)對于社會效益的貢獻度相對較大，這一結(jié)果與當(dāng)前社會發(fā)展更注重軟實力的實際情況相吻合。 (四)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的個體

14、差異分析從具體城市來看，5個一線城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況均不理想，2008～2012年歷年排名均靠后，除了廣州和深圳的排名相對較好且表現(xiàn)出緩慢上升態(tài)勢外，北京、天津、上海3個直轄市歷年排名幾乎都在30名以外且呈現(xiàn)出不斷下滑的趨勢。另一個直轄市重慶的排名情況也不樂觀，在考察的5個年份中，有3個年份排在末位，但最后兩年的排名有提升趨勢。表現(xiàn)較好的城市大多為二線城市，其中，鄭州市表現(xiàn)最好，在考察的5個年份中有3個年份排名第一;福州、濟南、南昌3城市歷年排名均較理想;另外，合肥、西安兩個城市在考察期間表現(xiàn)出強勁的上升趨勢。三線城市中，呼和浩特表現(xiàn)最好，歷年排名較靠前;烏魯木齊在考察的5個年份中排名

15、幾乎全部在30名以后?？傮w來看，各城市間的差異有逐漸拉大的趨勢，2008年，表現(xiàn)最好的鄭州市與表現(xiàn)最差的重慶市之間效率值的差距為0.368，到2012年，表現(xiàn)最好的長沙市與表現(xiàn)最差的烏魯木齊市之間效率值的差距擴大到0.3795。上述情況表明，在一些城市中，存在公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況與經(jīng)濟發(fā)展水平不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。結(jié)合數(shù)據(jù)進一步分析發(fā)現(xiàn)，這3個直轄市的人口規(guī)模均達到或接近千萬級水平，說明一些大型城市由于承載了過多的發(fā)展壓力，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投入對于龐大的社會需求而言仍然表現(xiàn)為相對不足。 四、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的聚類分析 社會效益評價問題的一個重要目的在于為效益低下的決策單元提供改進

16、的目標(biāo)和方案，考慮到被評價單元在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模上可能存在的差異，本文借鑒以往研究中采用的聚類分析方法(郭磊，2011;胡倞，2013)，根據(jù)投入指標(biāo)對被評價單元進行分類，將具有相似投入規(guī)模的決策單元歸為一類，每一類中以效率值最高的決策單元作為其他決策單元調(diào)整投入結(jié)構(gòu)的標(biāo)桿。以2012年為例，中國35個大中城市按公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模進行聚類的評價結(jié)果如表4所示。由表4可見，投入規(guī)模相似的各組中不同城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況存在顯著差異，這為標(biāo)桿城市的選擇以及其他城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益的改善提供了可能。傳統(tǒng)分析認為，導(dǎo)致決策單元無效的原因可歸結(jié)為投入規(guī)模與投入結(jié)構(gòu)的扭曲，那么對于投入規(guī)模

17、相似的各決策單元來說，導(dǎo)致其效率差異的最可能原因就必然是投入結(jié)構(gòu)的不合理。因此，對于相對低效的城市來說，調(diào)節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)應(yīng)能改善其社會效益狀況。根據(jù)上表，廣州、南京、濟南和長沙可以被選擇為各組的標(biāo)桿城市，作為同組中其他城市調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)、在短期內(nèi)改善其社會效益狀況的標(biāo)準。對投入指標(biāo)的分析表明，中國35個大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模存在較大差異，且大致遵循從一線城市到三線城市遞減的規(guī)律，表明城市經(jīng)濟發(fā)展水平對公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模具有一定正向影響。但是，聚類評價結(jié)果顯示，與投入規(guī)模較低的城市相比，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模較高的城市社會效益狀況未表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢。例如，投入規(guī)模相對較高的上海

18、、北京、天津、重慶等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況明顯低于投入規(guī)模相對較小的長沙、鄭州、福州、石家莊等城市。這種狀況表明，一些城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況與投入規(guī)模存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。分析原因，本文認為，除投入結(jié)構(gòu)不合理外，與快速增長的城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比，公共基礎(chǔ)設(shè)施供給相對不足是導(dǎo)致其社會效益低下的主要原因。對于一些發(fā)展水平較高的城市而言，其社會經(jīng)濟發(fā)展壓力過大，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施承載能力相對不足。同時，基礎(chǔ)設(shè)施的相對穩(wěn)定性、規(guī)劃的系統(tǒng)性和建設(shè)的長周期性也客觀限制了其發(fā)展速度，無法隨投入規(guī)模的提高而及時調(diào)整。對于這些城市，只有采取功能疏導(dǎo)性的政策措施才能有效緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益低下的狀況。

19、 五、對策建議 通過實證分析可以看出，我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益狀況仍有待提高，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展是改善其社會效益的根本途徑。 (一)加大對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度實證研究表明，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施具有更好的社會效益，且處于邊際效益遞增階段，因此，加大對中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入力度能夠帶來更高的社會效益。特別是對于貧困狀況嚴重的西部地區(qū)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件更有助于貧困人口的就業(yè)和增收，不僅能夠間接提高西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且也有助于該區(qū)域的社會穩(wěn)定。另外，經(jīng)濟發(fā)展水平東高西低的區(qū)域不平衡格局在我國已經(jīng)持續(xù)了若干年，隨著科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)

20、發(fā)展等概念的提出，加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度。基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的前提條件和戰(zhàn)略起點。 (二)推進小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致部分中國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益低下的最主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的功能性矛盾，越是發(fā)達的城市社會經(jīng)濟活動強度越大，即使公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給已經(jīng)達到了客觀條件(土地、能源等)允許的上限，也無法完全滿足頻繁的社會經(jīng)濟活動的需求，從而使公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給表現(xiàn)為一種相對不足，無法實現(xiàn)支持社會快速發(fā)展的目的。這種情況下，功能疏導(dǎo)性的措施應(yīng)該被用來改善大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益低下狀況。一種有

21、效的做法是通過加大對城市周邊小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，使其分擔(dān)城市的部分承載功能。與城市中心相比，小城鎮(zhèn)雖然基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，但也因此擁有更高的邊際收益。加大對小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度是公共基礎(chǔ)設(shè)施投入政策調(diào)整的必然趨勢，同時也符合十八屆三中全會提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略要求。 (三)強化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的標(biāo)桿管理標(biāo)桿管理的實質(zhì)是尋找同類決策單元中的最佳范例，以此為基準通過比較、判斷、分析，從而找到自我改進的途徑和方法。對于公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益較差的城市而言，以社會效益表現(xiàn)較好的城市為標(biāo)桿，比較各自在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入方面存在的差異，并分析產(chǎn)生差異的可能原因，將有助于這些城市建立公共基礎(chǔ)設(shè)施投入數(shù)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整目標(biāo)，從而實現(xiàn)對城市環(huán)境的改善?？紤]到我國城市間發(fā)展不平衡，各城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模上存在較大差異，選擇與自身投入規(guī)模相適應(yīng)且效益狀況較好的城市為標(biāo)桿，對于效益狀況較差城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施社會效益改進行動具有更加現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。