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1、檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督 檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督 2015/08/31 “人類政治文明發(fā)展的歷史，實際上就是一部公權(quán)力運(yùn)行方式不斷文明化的歷史”。而強(qiáng)化對公權(quán)力的監(jiān)督與制約則是引導(dǎo)其邁向民主、文明的必由之路。行政執(zhí)法權(quán)作為廣泛滲透社會生活各個層面的行政權(quán)，具有天然的擴(kuò)張性，在實踐中亦可能出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不當(dāng)、適法錯誤、違法侵權(quán)、蔑法失職等現(xiàn)象。因而，必須受到相應(yīng)的監(jiān)督與制約，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督作用，不僅有利于保障法律的正確實施，維護(hù)法制統(tǒng)一與

2、法律尊嚴(yán)，且更能彰顯出法律監(jiān)督的原本意涵。恰如孟德斯鳩的經(jīng)典名句所言，一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，直到有界限的地方為止。也正因如此，在文明的政治環(huán)境中，不應(yīng)存在不受控制的絕對權(quán)力。 一、檢察機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有意涵 (一)檢察機(jī)關(guān)是中國唯一的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)法律監(jiān)督是中國特色檢察制度的標(biāo)志。［2］不過，盡管法律監(jiān)督已是中國法治建設(shè)中的常用術(shù)語，但學(xué)界對法律監(jiān)督的理解卻有著不同的版本。有的文獻(xiàn)從“廣義”和“狹義”的角度分別闡述法律監(jiān)督，認(rèn)為“廣義的法律監(jiān)督是泛指一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進(jìn)行的檢察和督促，甚或檢查和指導(dǎo)。而狹義的法律監(jiān)督則是專指國家

3、檢察機(jī)關(guān)(有的指稱有關(guān)國家機(jī)關(guān))依法定程序和法定權(quán)限對法的創(chuàng)制或?qū)嵤┑暮戏ㄐ运M(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督促和指導(dǎo)?！笨梢姡皬V義”和“狹義”的解釋之間最大的不同體現(xiàn)在監(jiān)督主體的范圍上，因而，也有學(xué)者提出“法律監(jiān)督權(quán)力一元化和法律監(jiān)督權(quán)利多元化”的觀點(diǎn)，并主張堅持法律監(jiān)督權(quán)力的一元論。［5］有學(xué)者將法律監(jiān)督視為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也即只有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督才能定義為法律監(jiān)督，并認(rèn)為“法律監(jiān)督只有以權(quán)力為基礎(chǔ)，才能賦予其有效性，才能真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用?！保?］在此，尚且不究法律監(jiān)督權(quán)到底應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有或者應(yīng)為更廣泛的主體享有，但必須明確一點(diǎn):檢察機(jī)關(guān)是中國唯一專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督

4、機(jī)關(guān)，在確保法律的正確實施，維護(hù)法制統(tǒng)一與法律尊嚴(yán)時有著明顯的優(yōu)勢。其一，檢察機(jī)關(guān)是唯一由《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然這一規(guī)定并不排斥其他主體參與法律監(jiān)督，因為當(dāng)“監(jiān)督”作為一種普遍的權(quán)利享有時是不應(yīng)受到限制的，但是法律明確規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么就意味著這種監(jiān)督不同于作為“權(quán)利”來理解的監(jiān)督，這種監(jiān)督的職責(zé)性更強(qiáng)。其二，檢察機(jī)關(guān)履職的主動性和應(yīng)為性乃至權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)性與其他社會監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)利時的隨意性與選擇性乃至權(quán)利與責(zé)任的分離性截然不同，前者突出監(jiān)督主體履職的專門性、主動性、必然性及嚴(yán)肅性，后者則更突出自發(fā)任意性。顯然，前者更能凸顯法

5、律監(jiān)督的法定效力，對于監(jiān)督和約束行政執(zhí)法活動中的違法或失職行為更具威懾力。其三，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督時有著更大的制度優(yōu)越性，它不僅是專門主體，有著專門的履職程序、手段，并會產(chǎn)生特定的效果，并且其配備專職化的工作人員，具備專業(yè)化的法律知識體系，精通開展監(jiān)督的相關(guān)業(yè)務(wù)。這種專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠更好地對行政執(zhí)法活動進(jìn)行深入和全面的監(jiān)督及評價，主張法律監(jiān)督主體的專門性，能夠促進(jìn)法律監(jiān)督主體與其承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)的專業(yè)性有效結(jié)合。因為“在權(quán)力運(yùn)行的過程中，特別是對法律的統(tǒng)一實施和執(zhí)行，必然需要一個專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督制約、制衡職能，以防止權(quán)力腐敗，保證其正常的運(yùn)行?！? (二)控權(quán)護(hù)民是檢

6、察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的行政執(zhí)法權(quán)本身具有腐蝕性，如若不受制約，必然會有被濫用的可能。現(xiàn)實中不乏存在行政執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象，如行政執(zhí)法主體“以言代法、以權(quán)壓法”或者實施了超越法定職權(quán)的行為;行政執(zhí)法主體出于個人偏私惡意執(zhí)法，隨意行使自由裁量權(quán);甚或行政執(zhí)法主體錯誤適用法律導(dǎo)致行政相對人權(quán)益受損等。也因為如此，行政執(zhí)法權(quán)的行使必然需要一項足以與之形成制衡的力量對其進(jìn)行監(jiān)督與約束，而檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展的法律監(jiān)督正是這樣一種制約意義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，并且這種制約意義上的行政執(zhí)法監(jiān)督指向的是政治民主、行政合法以及國家、集體乃至公民個人合法權(quán)益獲得保護(hù)。盡管執(zhí)法和守法都是法律監(jiān)督的對象

7、，但相對于執(zhí)法來說，守法更強(qiáng)調(diào)義務(wù)性，而執(zhí)法則不僅僅是一種義務(wù)，更是一種權(quán)力。何況掌控行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員并非都是天使，行政權(quán)的公定力和優(yōu)益性決定了行政相對方的弱勢地位。因而，控權(quán)護(hù)民是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的，是由行政執(zhí)法權(quán)的侵權(quán)可能性所決定了的。其次，行政執(zhí)法主體理應(yīng)是法律監(jiān)督的重點(diǎn)對象，因為擁有公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其公職人員濫用權(quán)力才是對民主和法治的最大威脅和最大破壞，并且權(quán)力的普遍影響力更是強(qiáng)化了惡意行使權(quán)力的負(fù)面結(jié)果，因而，法律監(jiān)督應(yīng)更多地側(cè)重對權(quán)力擁有者和行使者濫用權(quán)力進(jìn)行防范，如此，才能更好地保護(hù)公共福祉。 (三)十八屆四中全會《決定》賦予檢察機(jī)關(guān)

8、法律監(jiān)督之新責(zé)黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)以高度的政治責(zé)任感投入到法治建設(shè)當(dāng)中去，切實擔(dān)負(fù)起實踐者、推動者的角色和責(zé)任?！稕Q定》從多角度對規(guī)范公權(quán)力和制約公權(quán)力做出了詳細(xì)規(guī)定。其中就包括“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效。”強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)法治建設(shè)，必須以約束和規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)要積極回應(yīng)群眾對限制、規(guī)范和制約權(quán)力及保護(hù)自身權(quán)利的期待，更加注重對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，指出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！薄稕Q定》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的表述既賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之新的履職

9、要求，也為檢察機(jī)關(guān)開展行政行為檢察監(jiān)督充裕了政治基礎(chǔ)。其一，《決定》中指明對行政活動進(jìn)行監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)該主動而為。其二，《決定》中強(qiáng)調(diào)不僅要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，更著重強(qiáng)調(diào)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。其三，檢察機(jī)關(guān)對行政行為開展法律監(jiān)督，既包括違法行政行為，也包括不作為行為。反映到行政執(zhí)法活動中，則體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為。其四，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為開展法律監(jiān)督可涵蓋行政行為全過程，而不局限于事后監(jiān)督。且檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督表現(xiàn)為督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)糾正違法?！稕Q定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，但并未明確

10、是否該向行政公益訴訟延伸，不過，檢察機(jī)關(guān)這項新的法律職能的發(fā)展成熟必定能夠為行政公益訴訟的發(fā)展提供參考。 二、檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的現(xiàn)實瓶頸 (一)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的法律依據(jù)不充分目前我國憲法、法律、行政法規(guī)中都有內(nèi)容涉及到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，其中，《憲法》和《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睙o疑明確了人民檢察院作為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊地位，也意味著承擔(dān)專門的法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對法律實施的各領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，自然也包括對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督?！吨伟补芾硖幜P法》中規(guī)定公安機(jī)關(guān)及人民警察辦理治安案件時不嚴(yán)格執(zhí)法或

11、存在違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)檢舉，而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理，但具體如何處理卻并未予以進(jìn)一步明示，同時也表明檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的這一監(jiān)督是被動的。在我國《刑法》和《刑事訴訟法》中也能為檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展監(jiān)督找到依據(jù)，即當(dāng)行政執(zhí)法人員的違法行為構(gòu)成犯罪時，檢察機(jī)關(guān)可依法追究其瀆職的刑事責(zé)任。此外，國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中第十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中也明確了檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出檢察意見。以上

12、這些法律文本皆可作為檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督的直接依據(jù)，但遺憾的是現(xiàn)有法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定要么不夠具體，缺乏可操作性;要么責(zé)任不明確，缺乏責(zé)任性;要么監(jiān)督方式單一甚或乏力，缺乏制約力;要么限于事后監(jiān)督，缺乏時效性?？偟膩砜矗婕暗綑z察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法律法規(guī)對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作大都是只言片語，因而欠缺可操作性，致使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作在現(xiàn)實中往往被架空或被虛化。 (二)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的方式單一乏力檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督主要存在以下幾種方式:一是于行政訴訟中，通過監(jiān)督行政訴訟審判行為的同時，間接實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督。修改后的《行政訴訟法》第十一條、第九

13、十條不僅明確了檢察機(jī)關(guān)可對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行法律監(jiān)督，還增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的具體方式，即地方各級人民檢察可選擇向同級人民法院提出檢察建議，也可選擇提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。并明文規(guī)定“地方各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”這種變動無疑賦予了檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督時更大的靈活性，但這畢竟是一種間接監(jiān)督，而非檢察機(jī)關(guān)直接對行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，因而這種監(jiān)督方式是被動和滯后的。二是于刑事訴訟中，通過偵查和起訴相結(jié)合的方式來實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。三是通過督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的方式

14、對行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督。不過，這兩種監(jiān)督均為事后監(jiān)督，缺乏及時矯正違法，預(yù)防違法的價值功能。更何況，由于《行政處罰法》中并未明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位以及檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的具體方式，因而是否督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件取決于檢察機(jī)關(guān)的主動性以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合意愿，如此，難以杜絕行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移，以罰代刑”的問題。［8］四是通過提出檢察建議的方式來進(jìn)行監(jiān)督，但建議的效力是有待商榷的，因為建議本身并不具有要求對方執(zhí)行的強(qiáng)制力。因為檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察建議履行其法律監(jiān)督的職責(zé)，但卻不能完全替代行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定，因而檢察建議僅適合用作參考。但檢察機(jī)關(guān)作為國家唯一專門的法律監(jiān)督

15、機(jī)關(guān)，其在開展法律監(jiān)督工作時行使的是憲法賦予的檢察權(quán)，這一權(quán)力的行使必須有與之配套的強(qiáng)有力的法律手段來確保實效。而檢察建議顯然沒有強(qiáng)有力的法律手段來確保其被采納或尊重，因而不免在實踐中陷于尷尬境地，有損檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督威信。五是通過發(fā)出糾正違法通知的方式進(jìn)行監(jiān)督。亦即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實施了損害國家和社會公共利益的違法行政行為時，通過及時向行政機(jī)關(guān)發(fā)出書面通知，要求其在規(guī)定期限內(nèi)予以糾正。但這種方式與檢察建議存在相似的弊端，因為通知的效力尚無定論。 (三)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的獨(dú)立性未獲保障“獨(dú)立、廉正和稱職都是一個要厲行法治的司法制度的標(biāo)志?！保?］盡管憲法明確規(guī)定“人民檢察院依照法

16、律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！笔藢盟闹腥珪稕Q定》中也強(qiáng)調(diào)“各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)?！钡珜嵢坏姆ㄖ螌嵺`與應(yīng)然的法規(guī)文本之間往往存在差距。一直以來，地方人民政府對同級檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)和財政權(quán)的事實掌控，致使法律地位并不低于同級人民政府的檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時其影響力不僅弱于行政權(quán)，而且實際的政治地位也低于同級人民政府甚至遜色于政府的某個組成部門。除了人事權(quán)和財政權(quán)，行政機(jī)關(guān)的人員隊伍乃至其所掌握的資源都是檢察機(jī)關(guān)所不能媲美的，因而檢察機(jī)關(guān)在對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督工作時往往居于博弈的劣勢。故而也就出現(xiàn)了一種失衡的局面:一方面，行政執(zhí)法活

17、動潛在的侵權(quán)和尋租性決定了現(xiàn)實中的確需要強(qiáng)有力的監(jiān)督來確保執(zhí)法權(quán)的正確行使，如工商、物價、煙草、質(zhì)監(jiān)等等行政單位的執(zhí)法權(quán)幾乎涵蓋了人民日常生活的各個方面，執(zhí)法活動的社會影響力不言而喻，但“野蠻執(zhí)法”與“怠于執(zhí)法”現(xiàn)象并不鮮見，激發(fā)了各種社會矛盾。而另一方面，檢察機(jī)關(guān)在試圖對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的龐雜執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督時，客觀上卻存在著力量薄弱，受制于人，獨(dú)立性不足以及資源匱乏的問題?？偟膩碚f，不論是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督法律依據(jù)不足的問題，還是監(jiān)督方式單一乏力的問題，抑或檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性未獲保障的問題，當(dāng)然還包括檢察機(jī)關(guān)自身可能存在的積極性不高，信息流通障礙或?qū)I(yè)能力不足等問題都致使檢察機(jī)關(guān)這一唯

18、一的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時遭受桎梏。不過，造成行政執(zhí)法法律監(jiān)督諸多瓶頸的一個極為關(guān)鍵的原因是現(xiàn)有制度設(shè)計不合理，難以確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。如現(xiàn)有法律在規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)時沒有設(shè)定被監(jiān)督者接受監(jiān)督的義務(wù)以及違反該種義務(wù)可能引起的法律后果;而《人民檢察院組織法》雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法時可通知其予以糾正，但是同樣未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在接到相關(guān)糾正違法通知后應(yīng)如何行動。因而，制度缺陷是致使檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督效果不理想的重要原因。 三、檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督的制度設(shè)計 (一)明確檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍如前所述，控制權(quán)力是檢察機(jī)關(guān)

19、對行政執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的，因為“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”［10］。所以，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在避免行政執(zhí)法權(quán)濫用上，且應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動監(jiān)督的特點(diǎn)。但同時，需避免檢察機(jī)關(guān)妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會管理事務(wù)時的能動性與自主性，畢竟行政執(zhí)法權(quán)的專業(yè)性和技術(shù)性以及為確保行政執(zhí)法實效所需的獨(dú)立性決定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之必要的尊重。因此，就需要為檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督框定范圍，對于涉及國家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政執(zhí)法活動無疑應(yīng)確定為法律監(jiān)督的重點(diǎn)對象，如涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為;社會影響較大涉及公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行

20、政強(qiáng)制行為;嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為;對行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送而不移送的行為。［11］依據(jù)十八屆四中全會《決定》的規(guī)定，除以上提到的四類行為外，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為，因為執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為同樣可能對國家及社會公共利益造成重大影響。在明確行政執(zhí)法監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，側(cè)重從三個方面對行政執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督:一是監(jiān)督執(zhí)法主體的身份是否合法以及執(zhí)法主體所采取的具體執(zhí)法行為是否在其法定職責(zé)內(nèi);二是監(jiān)督行政執(zhí)法的內(nèi)容與依據(jù)，確定行政執(zhí)法主體賦予權(quán)利和撤銷權(quán)利的行為，設(shè)定或免除義務(wù)的行為是否適當(dāng)且合法;三是監(jiān)督行政執(zhí)

21、法是否遵循了法律規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格遵守的程序。 (二)完善檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的途徑現(xiàn)有法律對檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定過于抽象且缺乏相應(yīng)的配套措施是致使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段乏力的重要原因，因而積極探索并完善行政執(zhí)法活動監(jiān)督的途徑和方式，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提供明確具體的法律依據(jù)，如適用條件、對象、步驟以及配套措施等等，即是賦予了檢察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)督職責(zé)的先決條件。就督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件而言，盡管檢察機(jī)關(guān)可以通過此種方式對行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督，但前提是檢察機(jī)關(guān)必須有效獲取到相關(guān)的執(zhí)法信息，亦即需要暢通檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的信息溝通，應(yīng)“著眼于兩者銜接的程序機(jī)制，建立和完善涉嫌犯

22、罪案件的移送、受理與處理機(jī)制，證據(jù)收集與轉(zhuǎn)換制度以及相配套的信息交流機(jī)制、聯(lián)席會議機(jī)制和提前介入制度?！保?2］就檢察建議而言，需進(jìn)一步明確檢察建議的法律效力及使用范圍，由于檢察建議不帶有強(qiáng)制性，因此更適宜于行政執(zhí)法行為損害公共利益或弱勢群體利益程度較輕的情形，或者針對可以彌補(bǔ)損失的情形以建議的方式督促行政執(zhí)法主體糾正或停止違法行為，或者針對行政執(zhí)法中存在的漏洞，給與行政執(zhí)法主體相應(yīng)的完善建議，并且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收到《檢察建議書》后需在一定時限內(nèi)答復(fù)檢察院。就糾正違法通知而言，其可適用于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)明顯違法，后果較為嚴(yán)重的情形，如主要證據(jù)明顯不足、適法錯誤、超越職權(quán)、違反法定程序或濫用職權(quán)等情形

23、，并且應(yīng)對執(zhí)法機(jī)關(guān)到期未予回復(fù)的情形做出具體處理規(guī)定，提升執(zhí)法機(jī)關(guān)對《糾正違法通知書》的重視程度。就督促執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)而言，其主要適用于執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法及疏于職守的情形，但這種監(jiān)督方式需要與其他監(jiān)督方式相結(jié)合以強(qiáng)化其督促作用，譬如可考慮將督促執(zhí)法作為提起行政公益訴訟的前置步驟。雖然目前尚未建立起行政公益訴訟制度，但十八屆四中全會已提出要積極探索公益訴訟制度，這必將為建立行政公益訴訟制度鋪設(shè)道路。而要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，那么逐步探索建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度亦將是今后法治道路中不可回避的問題。 (三)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性十八屆四中會全會《決定》中指出“各級黨

24、政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)?！敝厣炅藱z察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的重要性也就是說應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以提升行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制約力。但是獨(dú)立性的強(qiáng)化并非簡單地將檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)和財政權(quán)從地方政府獨(dú)立開來，因為理想的獨(dú)立需要多方努力才能實現(xiàn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅決抵制一切妨礙檢察監(jiān)督的不正當(dāng)干預(yù)，但另一方面，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)以公正與高效的履職面貌樹立自身權(quán)威。也就是說，在賦予檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督更多獨(dú)立性的同時，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任感以及使命感，加強(qiáng)對法律監(jiān)督的監(jiān)督，以督促檢察機(jī)關(guān)積極履職。而人大作為檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)積極維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，在人大行使監(jiān)督職能時避免對

25、檢察機(jī)關(guān)橫加干涉，加強(qiáng)并改善人大對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，使其對檢察機(jī)關(guān)依法積極開展法律監(jiān)督工作形成必要的壓力，同時給與必要的支持。此外，應(yīng)改變檢察機(jī)關(guān)人、財、物受制于人民政府的現(xiàn)狀，適當(dāng)強(qiáng)化上級檢察機(jī)關(guān)在決定檢察長人選中的作用，逐步降低檢察機(jī)關(guān)對地方財政供給的依賴，將中央財政作為檢察機(jī)關(guān)的主要經(jīng)費(fèi)來源，并以具有約束力的規(guī)范性文件將檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)供給體制予以確立。 (四)營建檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的保障體系1.完善法律法規(guī)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動的權(quán)威性。盡管毫無疑問，檢察機(jī)關(guān)是國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定檢

26、察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政執(zhí)法活動實施法律監(jiān)督，與此形成鮮明對比的是在《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》中卻分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政訴訟和刑事訴訟實施監(jiān)督，并同時規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動實施監(jiān)督的具體步驟。這對于檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作來說不能不視為一種缺憾，因而有必要在相關(guān)法律中逐一明確檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法實施監(jiān)督時所享有的權(quán)利，如對行政處罰享有知情權(quán)，對行政處罰案卷材料享有調(diào)取權(quán)等。不僅如此，還應(yīng)同時設(shè)定被監(jiān)督者接受監(jiān)督的義務(wù)以及違反此種義務(wù)所應(yīng)面對的法律后果，如通報或向組織人事部門制發(fā)檢察建議等，對違反義務(wù)人造成一定的負(fù)面影響以督促其接受和配合監(jiān)督。2.建立行政執(zhí)法信息共享與通報制度。依據(jù)四中全

27、會《決定》中的指示，檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為，并且法律監(jiān)督可涵蓋行政行為全過程，而不局限于事后監(jiān)督，也就是說檢察機(jī)關(guān)需對行政執(zhí)法活動進(jìn)行全面監(jiān)督，而實施全面監(jiān)督的前提是檢察機(jī)關(guān)必須獲取到相關(guān)的執(zhí)法信息，故此，應(yīng)建立行政執(zhí)法信息通報與核查制度。暢通行政執(zhí)法程序材料的移交，建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法信息共享平臺，使得檢察機(jī)關(guān)得以定期或者不定期地了解和掌握行政執(zhí)法情況。此外，應(yīng)建立信息通報制度:一方面，行政執(zhí)法主體應(yīng)主動通報可能涉及國家利益和公共利益的執(zhí)法情況，以便于檢察機(jī)關(guān)及時充分地掌握執(zhí)法信息。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其上

28、級主管部門乃至其他具有行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)、部門通報行政執(zhí)法法律監(jiān)督的情況，共同協(xié)商與化解行政執(zhí)法過程中可能遇到的難題。3.構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)督合力。由于現(xiàn)有法律法規(guī)中并未明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須接受或采納檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議或糾正違法通知，因而，在實踐中，往往會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督后，卻沒有收到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的任何反饋信息，這相當(dāng)于間接否定了法律監(jiān)督的效果，故此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以形成對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力。一是應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一定的時限內(nèi)對是否采納檢察建議給予答復(fù)。二是應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在接到糾正違法通知后拒不矯正違法行為的情形，檢察機(jī)關(guān)可建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)忽視法律監(jiān)督的行為做出處理。三是應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與組織人事部門的溝通協(xié)作。對于濫用行政執(zhí)法權(quán)或者怠于執(zhí)法的人員，檢察機(jī)關(guān)可以檢察建議的形式向組織人事部門建議不予提拔或者暫緩任用。盡管檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督行政執(zhí)法活動的過程發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是唯有加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與各部門間的協(xié)調(diào)配合，才能形成一個良性的權(quán)力互動與制衡機(jī)制。