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1、我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究(1) 一、問題提出　　1998年以來，作為國家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國債投資在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效抵御了亞洲金融危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整?！　≡谖鞑?，作為國債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，

2、完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資（江西省截止2000年的國債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項(xiàng)目效益分析，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。　　在獲得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀地看到國債資金在管理使用過

3、程中存在的問題。由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件等方面相似，國家對(duì)西部在安排國債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡(jiǎn)稱2001年）國債專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國債項(xiàng)目的國債資金管理使用情況的專項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國債資金管理

4、使用中存在的主要問題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：　　1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過有目的的變更；將國債項(xiàng)目與非國債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì)；將國債資金與其它建

5、設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項(xiàng)目、資金與非國債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的。　　2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍　一些項(xiàng)目單位“無視”國債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲?jì)）中已變得“不是問題”。　　3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性研究工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠　主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過程中變更面寬

6、、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項(xiàng)目中，有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱其為項(xiàng)目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。　　4.建設(shè)單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度中存在問題較多　如違反“專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng)；違規(guī)列支工程費(fèi)用等?！　?.配套資金到位

7、率低　從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時(shí)問題，較突出的苗圃建設(shè)類項(xiàng)目100%存在配套資金不到位（或到位不及時(shí)）問題。　　6.國債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍　由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)

8、目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問題?！　?dǎo)致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國當(dāng)前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。　　二、我國當(dāng)前國債資金管理使用問題成因的理論分析　　國債資金是重要的財(cái)政資金，國債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！　?.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與

9、項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一　　　國債項(xiàng)目作為國家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲鴤?xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債

10、政策被世界各國普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國債投資的實(shí)踐中，要想使國債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)人或局部需求；投資性，要求通過國債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為；基礎(chǔ)性，要求國債項(xiàng)目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益[1].　　但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來源。因此，“重項(xiàng)目

11、建設(shè)，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯(cuò)誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲鴤?xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國債資金為目的“濫報(bào)”

12、國債項(xiàng)目，然后再以國債項(xiàng)目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯(cuò)誤觀念反映在國債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項(xiàng)目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].　　2.國債項(xiàng)目管理制度滯后　　　在國債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：　?。?）項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。國債項(xiàng)目（尤其是大中型國債項(xiàng)目）的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投

13、資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門匯總，然后上報(bào)國家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門?！　∫罁?jù)國債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來自兩方面：“小項(xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào)；一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息?！靶№?xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、

14、客觀性無法有效保障。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門，如：在病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷（即國債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠?！　〈送?，由于國債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平

15、衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國債投資的初衷，國債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免?！　。?）國債項(xiàng)目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來自兩個(gè)渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金；按規(guī)定，國債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問題?！　∽鳛槲覈鴩鴤顿Y政策，從總體上考慮國債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投

16、資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對(duì)投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)?！?，要么占用其它用途資金滿足國債項(xiàng)目需要。因此，這些

17、地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].　　其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。

18、在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國債項(xiàng)目渴望的“被逼無奈”之舉，但當(dāng)一些“無奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說為國債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂?！　。?）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開設(shè)國債專項(xiàng)資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].共2頁: 1 [2] 下一頁 論文出處(作者):關(guān)于我國發(fā)行地方公債的探討