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1、高等教育中介組織公共治理的模式與實現(xiàn)路徑 　　高等教育行政主管部門與中介組織之間的關系實質(zhì)上體現(xiàn)了國家與社會的關系，下面是小編搜集整理的一篇探究高等教育中介組織公共治理模式的論文范文，歡迎閱讀查看。 　　高等教育中介組織是一種在高校、政府、學生、家長以及各用人單位等不同主體之間進行中介性服務的非營利性社會組織，它可以幫助這些主體克服教育活動中因為"理性無知";或信息不對稱而出現(xiàn)的錯誤判斷與選擇。有學者認為，"20世紀高等教育最重要的發(fā)明是它的組織形式，即通過中介組織來緩和中央集權(quán)控制主要結(jié)構(gòu)本身";，在高等教育越來越民主化與國際化的時代，中

2、介組織的發(fā)展不但是高等教育發(fā)展的內(nèi)在需要，又是高等教育發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。但是，由于我國高等教育中介組織是在體制內(nèi)萌芽和發(fā)展起來的，還存在自主性不足、社會合法性缺失、運行機制不暢、專業(yè)化程度不夠等諸多問題。因此，如何通過治理結(jié)構(gòu)與機制優(yōu)化來促進中介組織的發(fā)展已成為我國高等教育現(xiàn)代化進程中重要的理論與現(xiàn)實問題。 　　一、高等教育中介組織公共治理的本質(zhì)意蘊 　　"治理";的概念是世界銀行在20世紀末的一次關于非洲發(fā)展會議上提出來的，后來，聯(lián)合國的相關機構(gòu)將"治理";的概念闡釋為："公私機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)

3、過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。"; 　　之后，治理的理念被組織行為學所吸納，并被作為一種優(yōu)化具有不同利益主體組織的結(jié)構(gòu)、提升組織效率的體系化理論而被廣泛運用。如美國學者弗里德瑞克森在《公共管理精神》(TheSpiritofPublicAdministration)中厘清了組織治理中的主體關系，在他看來，隨著社會民主化水平的提高，由國家控制社會的既有平衡關系已經(jīng)開始松動，國家的公共部門并不具有絕對的"上等";地位，而是開始與社會的私人部門、半公共部門一起處于縱橫交錯的網(wǎng)絡環(huán)境之中，他們之間很難區(qū)分上下級關系

4、，而是一種平等互動關系，各自代表社會的公共利益與私人利益，其責任擔當以及利益分享均處于平等合作狀態(tài)。可見，弗里德瑞克森將這種"治理";解析為一種公私協(xié)同的新型互動模式，其中政府不可能再將國家權(quán)力或行政權(quán)力以命令的形式來進行社會治理，而是要運用新型的治理工具和技巧來對社會進行引導，總之，國家不再是"獨大";的統(tǒng)治者，而是社會的領航者。 　　彼得森與梅特對"治理";與"管理";的真實內(nèi)涵進行了比較分析，他們認為："從概念范疇來看，治理比管理具有更為寬泛的內(nèi)涵，只要是那些和組織責任與職能的劃分、政策體系建構(gòu)、權(quán)力分配、決策過程、特殊情況處置等有密切關系的事項，都應該囊括到治理的范疇之中。"

5、; 　　而林伯格將組織的治理過程與公共行政管理聯(lián)系起來。他認為，治理活動不僅僅是一種經(jīng)濟行動者之間的整合性行動，也是國家對經(jīng)濟行動者進行控制的一種政治性活動，但是總體目標就是為了提升組織的經(jīng)濟效率和行動效率。可見，林伯格將治理看作為國家建構(gòu)經(jīng)濟的基本路徑，國家是治理的主體之一，國家意志影響了治理結(jié)構(gòu)的選擇。 　　基于上述理解，我們可以看出，組織治理行為不同于主體單邊性的管理活動，而是不同行為主體在平等互助的合作過程中逐步形成自主自治的網(wǎng)絡，實現(xiàn)價值取向與行為的整合，最終達到組織效益的最大化。在公共治理過程中，政府不再是"獨大";的管制者，而是要作為行動者起到整合、協(xié)調(diào)、合作

6、、引導以及管制等作用。而對于高等教育中介組織的治理而言，它是教育行政部門、中介組織、高校、用人單位和學生等利益相關者之間形成的一種新型互動關系，這些行動主體通過彼此干涉、相互博弈而建立的復雜的組織化自治網(wǎng)絡，其中，教育行政部門就是"領導者";，"治理型態(tài)也將形成從單一控制的垂直結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變成為多元核心的結(jié)構(gòu)";。 　　由于高等教育系統(tǒng)本身具有很強的開放性與發(fā)展性，高等教育的利益相關者一直處于不斷的變動之中，因此，高等教育中介組織的治理是動態(tài)發(fā)展的，是內(nèi)外部雙重互動治理的統(tǒng)一。 　　二、我國高等教育中介組織公共治理的模式選擇 　　相對于有著150多年歷史的西方高等教育

7、中介組織來說，我國高等教育中介組織的發(fā)展比較晚。1994年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出："為了保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學的研究與論證，要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機構(gòu)、高等學校設置和學位評議與咨詢機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)，發(fā)揮社會各界參與教育決策與管理的作用。";20多年來，盡管高等教育中介組織有所發(fā)展，但是，高等教育行政主管部門與中介組織的職能與效能均未得到有效發(fā)揮，究其原因林林總總，但是其中的核心原因是兩者之間的關系并未得到真正的厘清，雙方最佳的互動結(jié)合點難以確定，這是我國高等教育中介組織治理的現(xiàn)實基礎。 　　高等教育行政主管

8、部門與中介組織之間的關系實質(zhì)上體現(xiàn)了國家與社會的關系?？禃怨饨淌谡J為，建國以來，我國國家與社會的關系有三個歷史變遷階段：第一階段是從建國到"***";結(jié)束的27年，由于特有的國內(nèi)國際環(huán)境，我國對社會實行絕對控制;第二階段是從改革開放到現(xiàn)在，盡管國家還是處于主導地位，但是國家對社會的控制開始松動，社會組織或社會團體的力量得到發(fā)展，國家與社會團體開始建立初步的合作關系，社會中介組織開始擔當國家"第二行政系統(tǒng)";的職能;而未來的第三階段呈現(xiàn)出三個基本特征，即政府政權(quán)組織高效運轉(zhuǎn)、社會充分自主自治、政府主導的改革獲得成功。在這三個階段中，國家與社會的關系分別為國家合作主義、準國家合作主義以及社會合作主

9、義三種體制。 　　與這三種體制相對應，高等教育中介機構(gòu)分別為官方型、半官方型以及民間型等三種形式。 　　因此，我們也借用這一論斷將高等教育中介組織的治理也歸納為國家合作主義、準國家合作主義以及社會合作主義三種模式。國家合作主義模式中，國家具有絕對的社會控制權(quán)，包括高等教育中介組織在內(nèi)的一切社會性組織的合法性都來自于政府的行政許可，并且受國家權(quán)力所控制。而社會合作主義模式中，高等教育中介組織的地位在國家與社會的關系秩序中得到了應有的彰顯，它與教育行政部門的關系不再是一種隸屬關系，而是在平等自治狀態(tài)下主動靠近關系。從上述分析可以看出，基于國家合作主義的高教中介組織治理實質(zhì)上是一

10、種單一化的控制模式，而社會合作主義模式是一種多元主義的自治模式。在國家與社會關系的譜系中，所謂的準國家合作主義并不是一種完整的或者具有穩(wěn)定特征的治理模式，而是一種兼具國家合作主義與社會合作主義特征的過渡性模式，具有官方控制與民間自治的二重屬性。 　　我們國家與社會的關系正處于第二階段向第三階段轉(zhuǎn)換時期，我國自由競爭的經(jīng)濟社會體制不健全，社會自主自治程度不高，因此，高等教育中介組織治理不可能采用純粹的社會合作主義模式，而是要立足現(xiàn)實國情、著眼未來發(fā)展的需要而采用"準國家合作主義";與"社會合作主義";雙重混合模式。在高等教育中介組織的治理結(jié)構(gòu)要突出"民營官督";特色，即重新定位教育行政

11、機構(gòu)與中介組織之間的關系，通過合適的制度安排來提升高等教育中介組織結(jié)構(gòu)與行為的自主度，使其最大程度地體現(xiàn)社會利益;而教育行政主管部門要消解原有的控制性思維，通過民主化手段來減少合作中的各種阻力、規(guī)范中介組織的外部行為、引導和促進中介機構(gòu)更好地承擔高等教育管理職能。 　　三、我國高等教育中介組織公共治理的實現(xiàn)路徑 　　公共治理不僅需要選擇正確的宏觀模式，更要根據(jù)我國轉(zhuǎn)型社會的特點來選擇恰當?shù)奈⒂^手段，恰當?shù)暮暧^模式保證了公共治理的準確性，而正確的微觀手段保障了公共治理的有效性，高等教育中介組織的治理莫過如此。 　　1.以"民營官督";為核心重新定位政府與高等教育中介

12、組織的行政關系 　　在社會轉(zhuǎn)型過程中，高校的主體地位得到法律的確認，它與政府之間的摩擦也隨之出現(xiàn)，而高等教育中介組織作為一個緩沖機構(gòu)，可以通過監(jiān)督、評估等手段維護高校的自主自律，或者承接政府職能來減少政府與高校間的摩擦。但是，我國高等教育中介機構(gòu)并非自發(fā)生成的，而是在政府推動下產(chǎn)生的，因此，它們具有半官方的屬性，如大多數(shù)的專業(yè)學會以及近幾年在江蘇、上海、廣東等地出現(xiàn)的高等教育評估機構(gòu)等無不具有官方背景。半官方屬性導致了高等教育中介組織的法律地位與功能定位模糊，其橋梁作用不明顯，"反而成為行政機構(gòu)改革人員分流的渠道，最終淪為一種新的官僚機構(gòu)";。 　　高等教育中介組織的本質(zhì)是

13、獨立于政府的民間自治組織，而不是政府的附屬物。因此，高等教育中介組織的治理需要其中介性與獨立性本質(zhì)，以"民營官督";為核心來重塑它與政府的行政關系。這種新穎的"民營官督";關系的深層意蘊在于，將高等教育中介機構(gòu)從原來隸屬于教育行政管理部門的關系中剝離出來，以一種獨立、自主、自治的主體形態(tài)與政府建立一種緊密的合作關系，使各自的專業(yè)所長與組織目標得到發(fā)揮與實現(xiàn)。以高等教育專業(yè)評估組織為例，其成員往往由高校中相關專業(yè)的專家、行業(yè)企業(yè)中的專家與管理者等組成，他們既懂得相關專業(yè)的學科要求，又了解企業(yè)對相關人才的規(guī)格要求，他們代替教育行政主管部門進行專業(yè)評估可以促進高校專業(yè)教學質(zhì)量的提升、滿足行業(yè)對人才的

14、需求，使國家、高校、企業(yè)以及學生的利益都得到保障，其中介性、服務性、民間自主性都得到了體現(xiàn)。 　　因此，教育行政主管部門需要通過制度創(chuàng)新來促進這些中介性組織發(fā)揮自身在資源、信息和組織等方面的優(yōu)勢。在這種制度變遷過程中，教育行政主管部門應該轉(zhuǎn)變原有的控制性角色定位，以"領航者";的角色來積極引導與規(guī)范這些中介組織從"他律性";組織向"自律性";組織轉(zhuǎn)型。具體來說主要有三個主要途徑：首先是政府應該通過立法或制度形式勘定自己的權(quán)力邊界，確保中介組織在機構(gòu)設置、人員產(chǎn)生、經(jīng)費籌措等活動中的自主、自立與自律，當前，我國特別需要通過立法建立和完善關乎高等教育中介組織保護和救濟的行政復議與行政訴訟

15、等制度;其次是政府需要通過賦權(quán)的方式進行"公務分權(quán)";，使高等教育中介組織享有一定的管理權(quán)力;再次是政府既要一手抓中介組織的培育扶持，又要一手抓中介組織的監(jiān)督管理，要結(jié)合我國東、中、西部地區(qū)社會管理成熟度差異以及高等教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，對不同地域、不同發(fā)展階段高等教育中介組織的培育與管理應有側(cè)重。在我國既有的國情下，既要保證政府實現(xiàn)機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，又要保障高等教育中介組織的自主協(xié)調(diào)和自律發(fā)展，通過政策調(diào)整對高等教育中介組織進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化與行為規(guī)范，以提升自主自律能力。如英國就通過立法形式督促包括高等教育中介組織實行會務與財務公開，接受公眾監(jiān)督;法國對高等教育中介組織有很嚴格的審查、統(tǒng)計與評

16、估制度等，這些措施都值得我們借鑒。 　　2.以"分類管理";為手段完善高等教育中介組織的外部治理結(jié)構(gòu) 　　我國當前社會治理的核心取向應該是賦權(quán)而不是放權(quán)。賦權(quán)就是政府將某種權(quán)力賦予某個行為主體，而放權(quán)是將政府既有的權(quán)力通過"委托—代理";方式暫時交給某個行為主體，但是，"放權(quán)";意味著權(quán)力可以在一個不確定的時期被政府"收回";，因此，在治理過程中經(jīng)常遭遇"放則亂，統(tǒng)則死";的尷尬境遇，這正好是"準國家合作主義";治理模式的重要特征。為了避免這種怪圈，我們可以按照"分類管理";的方法完善高等教育中介組織的治理結(jié)構(gòu)。 　　"分類管理";的第一個含義就是根據(jù)

17、高等教育中介組織的業(yè)務性質(zhì)進行行政歸口管理。2000年民政部《關于重新確認社會團體業(yè)務主管單位的通知》將所有全國性社會團體歸口到20多個行政部門管理，并賦予地方縣級以上黨委、政府根據(jù)當?shù)厍闆r對專業(yè)性學會或社會組織進行業(yè)務管理的權(quán)力。盡管這一政策具有一定的合理性，但是"集權(quán)化行政管理";的痕跡也十分明顯，忽視了對高等教育中介組織的固有特性與發(fā)展性。從業(yè)務性質(zhì)來看，高等教育中介組織大致可以分為學術(shù)型中介組織與管理型中介組織兩大類，前者如教學指導委員會、專業(yè)聯(lián)合會、聯(lián)誼會等，后者如高等教育評估機構(gòu)、教育考試院等。學術(shù)型中介組織的主要作用是促進學術(shù)交流，純屬于民間組織;管理型中介組織多數(shù)脫胎于政府機構(gòu)

18、，承擔政府的某種行政職能，屬于事業(yè)性單位。兩種中介組織的活動范疇、行為模式、權(quán)力架構(gòu)都存在一定的差異性，如果統(tǒng)一按照政府行政管理模式進行管理就會出現(xiàn)活力不足甚至結(jié)構(gòu)僵化現(xiàn)象。因此，我們應該要區(qū)分兩種不同性質(zhì)類型的高等教育中介組織，將學術(shù)型中介組織的行政管理歸屬于相應級別的民政部門，而將管理型中介組織的行政管理權(quán)歸屬于相應的政府職能部門，才能降低高等教育中介組織的治理重心，提升其社會合法性，更好地促進兩種中介組織的發(fā)展，完善結(jié)構(gòu)。 　　"分類管理";的第二個含義就是要建立"行會管理制度";。高等教育中介組織的主要活動往往與高深學問密切相關，一般行政管理部門很難對這些中介組織的業(yè)務進行實

19、質(zhì)性的指導，造成名義上的多頭管理而實際上的管理空缺，結(jié)果是行政部門的管理效率與認同程度降低?；诖?，我們需要借鑒經(jīng)濟領域中的行會制度，按照中介組織的業(yè)務類別建立高等教育中介行會，如建立高等教育評估行業(yè)委員會、高等教育咨詢行業(yè)委員會、高等教育招生行業(yè)委員會等，這些行業(yè)委員會在業(yè)務范圍、區(qū)域以及所有制方面可以是單一的也可以是多重的，他們著重對高等教育中介機構(gòu)進行業(yè)務指導與業(yè)務管理，規(guī)范同業(yè)競爭行為。這樣政府部門對高等教育中介組織實行的是"業(yè)外";管理，主要審核業(yè)務行為在價值取向或程序等方面是否合乎法律法規(guī)，而行業(yè)委員會對中介組織實行"業(yè)內(nèi)";管理，著重對高等教育中介組織的業(yè)務水平進行指導。同時，為

20、了防止行會組織規(guī)模過小、合法性不夠等情況的出現(xiàn)，需要借鑒德國與法國的"強制入會";制度，讓所有的高等教育中介組織加入到相應的行會之中。另外，根據(jù)部分高等教育中介組織的業(yè)務范圍存在跨越多行業(yè)的特點，因此，要允許和鼓勵他們擁有多重會員資格，以提升這些中介組織的治理活性。 　　總體來說，分類管理可以使我國高等教育中介組織、政府、行會之間建立起"縱橫交錯";的雙重治理結(jié)構(gòu)機制，三者之間的互動關系得到確認。 　　3.以"自立自主";為目標完善高等教育中介組織的內(nèi)部治理機制 　　中介組織具有很強的獨立性與公益性，并且獨立性是公益性的前提。我國高等教育中介組織的發(fā)展歷史不長，獨

21、立性以及承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力不強。就目前的情況來看，我們在完善高等教育中介組織治理結(jié)構(gòu)的同時，還需要通過多種方法優(yōu)化內(nèi)部治理機制。 　　首先，針對高等教育中介組織"權(quán)威性資源缺乏";的現(xiàn)狀，政府要建立專門的發(fā)展基金，通過購買服務的方法完善它們的自立機制。我國正處于高等教育中介組織起步階段，政府要有"大社會、小政府";的新思維，通過政策傾斜或制度創(chuàng)新來推動高等教育中介組織的發(fā)展。如各級政府要通過財政撥款的形式成立本級專門的高等教育中介組織發(fā)展基金;要建立高等教育中介組織的服務制度，要在對高等教育中介行業(yè)進行詳細調(diào)查、統(tǒng)計的基礎上擬訂高等教育中介行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、明確劃定政府的哪些職能需

22、要向中介組織轉(zhuǎn)移、如何向中介組織轉(zhuǎn)移等，"淡化自身在專業(yè)性領域內(nèi)的直接管理職能，為教育中介組織的發(fā)展和壯大提供廣闊的空間和舞臺";;另外，政府需要建立高等教育中介組織監(jiān)督懲戒與"逆向選擇";機制，對服務質(zhì)量高、履職效果好的中介組織實行獎勵性政策，相反就要通過制度迫使其自我改正甚至退出市場。 　　其次，政府要建立問責制，以完善高等教育中介組織的自律機制。政府應該通過制度來敦促高等教育中介組織公布自己對公共責任的履行情況，如資金的使用狀況、業(yè)務范圍與程序的正當性和規(guī)范性、履責效益狀況等。政府劃定哪些信息需要主動公開哪些信息可以接受政府或者公眾查詢。當前，我國高等教育中介組織的公共履責情況

23、不透明，如一些省份的教育考試院承擔了很多社會性學業(yè)評價的職責，理應向社會公布相應考試的經(jīng)費收支狀況、考試的信度與效度等，但是，目前鮮有機構(gòu)公布相應數(shù)據(jù)，其中部分原因是教育考試院還屬于政府機構(gòu)的事業(yè)單位，沒有信息公開的意識;還有部分原因是政府缺少制度規(guī)約。又如一些高等教育專業(yè)評估機構(gòu)是由院校專家、行業(yè)企業(yè)專家、政府人員等組成的中介性組織，他們對高校的專業(yè)水平進行評估后往往僅以評估公布結(jié)果為終點，并沒有向社會公眾提供具體數(shù)據(jù)與信息，也不接受公眾的查詢與置疑，而西方發(fā)達國家通過制度化的措施要求教育中介組織借助于互聯(lián)網(wǎng)、媒體、簡報等手段公開自己的社會履責情況。 　　再次，要借鑒《公司組織法》

24、在組織內(nèi)部建立健全的理(董)事會制度，優(yōu)化高等教育中介組織的自主機制。既要讓更多的專業(yè)人員成為內(nèi)部理事會的成員，又要完善理事會的議事制度，通過民主選舉的方式產(chǎn)生相應的理事或者董事，讓他們真正地具有實際權(quán)力和權(quán)威，成為中介組織內(nèi)部治理的主要力量;對內(nèi)行使重大決策權(quán)，對外代表組織從事業(yè)務活動;還要成立常務理事會，使之擁有臨時召集會議的權(quán)力，行使理事會閉會期間的職權(quán)，協(xié)助和監(jiān)督理事長履行職務。 　　參考文獻： 　　[1][美]伯頓·克拉克.高等教育系統(tǒng)———學術(shù)組織的跨國研究[M].王承緒譯.杭州：杭州大學出版社，1994：305. 　　[2]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].倫敦：牛津大學出版社，1995：23.