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報告范文/調(diào)查報告 公共財政覆蓋農(nóng)村問題研究報告 　　「標題注釋」為了實際了解當前公共財政覆蓋農(nóng)村情況，客觀地研究公共財政覆蓋農(nóng)村的政策，財政部農(nóng)業(yè)司于2003年7月初派出4個調(diào)查組赴浙江、陜西、四川、河南進行調(diào)研。 　　本項研究的一些具體例證即來自4個調(diào)查組的調(diào)查報告。課題組成員：諸利明、余蔚平、盧貴敏、張巖松、吳振鵬、文秋良、魏維、劉克勇、呂書奇、韓玉、吳孔凡、林澤昌、丁麗麗 　　「內(nèi)容提要」本報告首先探討了農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，在此基礎上，結(jié)合4省典型縣的實際調(diào)查情況，描述了當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺的現(xiàn)狀，探討了在轉(zhuǎn)型期公共財政覆蓋農(nóng)村的幾個基本問題，進而提出了一些可供選擇的公共財政覆蓋農(nóng)村的建議。 　　「關(guān)鍵詞」公共財政/農(nóng)村公共產(chǎn)品/財政支出/研究 　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建設小康社會的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有了長足的進步，國家經(jīng)濟實力不斷增強，特別是實施積極財政政策以來，公共基礎設施建設步伐加快，但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，“三農(nóng)”問題成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。因此，實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅對于實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略，而且對于實現(xiàn)中華民族的偉大復興和整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實意義。 　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定 　　公共產(chǎn)品相對私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調(diào)節(jié)，無法由私人提供。就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言，應該享受同城市居民無差別的公共產(chǎn)品和公共服務，在這個意義上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入低積累的弱勢群體。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實情況看，由政府公共財政覆蓋的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務，農(nóng)村公共基礎設施（鄉(xiāng)村道路、清潔飲水）、生態(tài)環(huán)境建設和保護、大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎設施建設（水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測檢測系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)）、農(nóng)業(yè)科技進步（基礎研究、重大技術(shù)成果的中試和推廣示范）、農(nóng)村抗災救災、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。另一類是準公共產(chǎn)品，即農(nóng)村基礎教育、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村科技文化等。 　　二、公共財政覆蓋農(nóng)村現(xiàn)狀 　　從目前財政支出的范圍看，公共財政基本涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務領域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉(xiāng)差距較大；區(qū)域差異明顯，東部地區(qū)農(nóng)村公共基礎設施建設和公共服務狀況有所改善，中西部地區(qū)相對落后，公共財政覆蓋范圍狹窄，問題比較集中，矛盾比較尖銳。 　?。ㄒ唬┺r(nóng)村公共基礎設施建設方面 　?。ǘ┺r(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面（注：全國資料來自財政部社保司“關(guān)于農(nóng)村公共衛(wèi)生問題”課題報告） 　?。ㄈ┺r(nóng)村教育方面 　　（四）農(nóng)村社會保障問題 　　盡管民政部正在研究對農(nóng)村特困戶的救助辦法，但目前農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險制度只是在一些地區(qū)起步。如北京、上海、浙江、山東等已經(jīng)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，將農(nóng)村特困人口納入最低生活保障范圍，廣西2003年出臺了農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險制度。但上述地區(qū)農(nóng)村人口只占全國農(nóng)村人口16.56％，農(nóng)村社會保障覆蓋面非常低。 　　（五）農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技進步方面 　　目前，國家財政對農(nóng)業(yè)基礎建設和農(nóng)業(yè)科技進步方面的支持已經(jīng)體現(xiàn)在各個科目的預算安排上，但投入總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，有效性不強。既有缺位，也有越位。越位主要是財政供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員過多，用于農(nóng)產(chǎn)品流通領域的支出過多，一些本該由市場調(diào)節(jié)或由私人部門提供的產(chǎn)品或服務也由政府財政負擔。而農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等投入在政府財政支出中所占比重很低。 　　（六）農(nóng)村基層機構(gòu)運轉(zhuǎn)方面 　　由于財政困難，中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的辦公經(jīng)費標準低，運轉(zhuǎn)發(fā)生困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資大多是“裸體工資”，并且不能正常發(fā)放。 　　辦法籌資，往往難度大，很難議成一件事。河南省西平縣最大的村也不過3000多人，建一所小學教學樓，大約需要30萬元左右，靠“一事一議”籌集資金，大約需要7—8年。修一條鄉(xiāng)村道路，大約需要集資10年以上。并且，全體村民大會不會那么順利表決通過。我們走訪的9個村，只有一個村辦成了“一事一議”，為改造村小學籌集了一部分資金。 　　三、公共財政覆蓋農(nóng)村需要考慮的幾個問題 　　我國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，國家財力有限，公共財政體制框架尚在完善之中，因此，公共財政覆蓋農(nóng)村也是一個漸進的過程。在這個過程中有以下幾個問題需要認真考慮。 　?。ㄒ唬┏掷m(xù)工業(yè)化和城市化 　　我國正處在全面建設小康社會和工業(yè)化、城市化進程不斷加快的歷史時期。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進，我國城鄉(xiāng)資源配置結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等不可避免地要發(fā)生很大的變化，這是一個客觀的必然趨勢，也是實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略的必然選擇。因此，公共財政覆蓋農(nóng)村必須適應這一趨勢，推動工業(yè)化、城市化進程。公共財政資源在城鄉(xiāng)之間的配置要適當，避免從一個極端走向另一個極端。 　?。ǘ┕藏斦采w農(nóng)村的成本問題 　?。ㄈ┏青l(xiāng)差別的客觀存在 　　從我國的實際情況看，縮小發(fā)展不平衡的差距，可以說是“全面小康”最重要的內(nèi)涵之一。但應當強調(diào)的是，在一個相當長的歷史時期內(nèi)，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說，這種差距也是城市化的動力之一。黨的十六大報告提出的全面建設小康社會的一個目標是，“工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步得到扭轉(zhuǎn)”。所以，改善農(nóng)村公共服務，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步解決農(nóng)村公共服務滯后的問題，逐步扭轉(zhuǎn)“三大差別”，而不能強求農(nóng)村道路、飲水、學校、文體、路燈、垃圾站等公共事務達到與城市一樣的標準，這是不切實際和不現(xiàn)實的。 　?。ㄋ模┑貐^(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異 　　（五）財政體制和財力格局 　?。﹨^(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾 　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和公共服務的改善，農(nóng)民生活水平的提高，既有生理意義上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越來越高程度滿足的問題，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實現(xiàn)的問題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現(xiàn)自己的理想抱負等，即“促進人的全面發(fā)展”。在我國廣大農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務短缺的問題非常嚴重，不要說實現(xiàn)人的全面發(fā)展，就連基本的衣食住行問題也沒有完全解決。我國財政經(jīng)濟實力還不雄厚，解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農(nóng)民問題、農(nóng)村問題，難度很大，任務十分艱巨。在思想認識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準備。在策略上，要著眼長遠，立足當前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。 　?。ㄆ撸┱叩南到y(tǒng)設計問題 　　“三農(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局看，“三農(nóng)”是一個非常重要的組成部分，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合；從“三農(nóng)”自身看，要把解決“三農(nóng)”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設計農(nóng)村公共財政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財政資源配置，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。 　　四、公共財政覆蓋農(nóng)村的建議 　?。ㄒ唬┱{(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財政對農(nóng)村的投入力度 　　調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在存量調(diào)整和增量調(diào)整上同時做*，重點是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)” 　?。ǘ┖侠泶_定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序 　　國家財力有限決定了公共財政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先序。排序的基本原則應該是：先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。 　　二是減少子女上學費用。河南省西平縣高達93.33％的農(nóng)戶對此問題關(guān)注；陜西省大荔縣87％的農(nóng)戶對此問題關(guān)注；陜西省寶雞縣83.3％的農(nóng)戶對此問題關(guān)注：浙江省上虞市80％的農(nóng)戶對此問題關(guān)注。三是增加教育投資修繕校舍和提高師資水平。河南省農(nóng)民對此關(guān)注率達到92.22％；陜西省寶雞縣農(nóng)民的關(guān)注率達到88.9％；浙江省上虞市農(nóng)戶的關(guān)注率達到80％；陜西省大荔縣農(nóng)民關(guān)注率達到63％。四是增加醫(yī)療點，減輕看病負擔。陜西省寶雞縣農(nóng)戶對此關(guān)注率達到90.7％；河南省農(nóng)戶的關(guān)注率為72.22％；陜西省大荔縣農(nóng)戶對此關(guān)注率為70.4％；浙江省上虞市農(nóng)民對此關(guān)注率達到61％。五是幫助發(fā)展生產(chǎn)、開展技術(shù)培訓等。 　　根據(jù)確定的排序原則，結(jié)合對浙江、四川、陜西、河南四省的調(diào)查，我們認為當前公共財政覆蓋農(nóng)村的基本優(yōu)先序，東部地區(qū)主要是：第一，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系和農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度。第二，加強農(nóng)村義務教育，重點是農(nóng)村中小學必要設備的配置和師資隊伍的培訓。第三，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障制度。第四，農(nóng)村文化建設。中西部地區(qū)主要是：第一，保障基層機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。主要是編制內(nèi)的人員工資支出和公用經(jīng)費支出。這是做好農(nóng)村工作的最基本前提。第二，確保農(nóng)村義務教育政策的全面貫徹落實。現(xiàn)階段重點是中小學危房改造、必要教學設備的配置、教學公用經(jīng)費的補助和師資隊伍的培訓。第三，支持鄉(xiāng)村道路建設和清潔飲水主要設施建設。第四，支持農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設。 　　現(xiàn)階段的重點是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設、農(nóng)村大病醫(yī)療救助、改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境。 　　第五，逐步建立農(nóng)村社會保障制度，支持弱勢群體發(fā)展?，F(xiàn)階段主要是農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險試點、農(nóng)村扶貧開發(fā)。第六，農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技進步。重點放在中部糧食主產(chǎn)區(qū)。在已有的基礎上，重點支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設、農(nóng)業(yè)信息體系建設、重要農(nóng)業(yè)科研項目和農(nóng)業(yè)科技推廣項目、探索農(nóng)民就業(yè)技能培訓等。 　?。ㄈ┰谡咴O計上要留下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的接口 　　使農(nóng)村居民享受國民待遇，享受同城市居民一樣的公共服務是經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠目標，這就意味著最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務的制度安排。然而，這一目標的實現(xiàn)是一個逐步推進的過程，這就要求在最初的關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策設計方面考慮未來城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要。 　?。ㄋ模┥罨r(nóng)村管理體制改革，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整 　　進一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理機構(gòu)改革，把減人和減事結(jié)合起來，逐步減少村委會承擔的政務活動，取消村委會的“政務職能”，這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權(quán)力，維護農(nóng)民利益。 　　同時，要按照工業(yè)化、城市化進程的客觀要求，加快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實行并村聯(lián)組，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的減留對象、數(shù)量、規(guī)模以及未來村鎮(zhèn)的分布、間距、位置等。 　?。ㄎ澹┽槍Σ煌貐^(qū)發(fā)展實際，制定不同地區(qū)公共財政覆蓋農(nóng)村的政策，建立合理的公共產(chǎn)品投資分擔機制 　　從大的區(qū)域比較，我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平基本上呈遞減之勢，對中央、省級財政依賴程度遞增，加上各地區(qū)農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求情況不盡相同，公共財政覆蓋農(nóng)村的政策應因地制宜、區(qū)別對待?，F(xiàn)階段，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政比較困難，公共財政覆蓋農(nóng)村的支出，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領域的發(fā)展職責讓渡給市場調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府；東部地區(qū)地方財政財力較強，公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要由省、縣鄉(xiāng)財政負擔，但作為政策引導，中央財政對于東部地區(qū)應給予適當補助。 　　村道路建設支出方面，目前中央財政的支出渠道主要有預算內(nèi)交通基本建設資金、國債資金、車輛購置稅、財政扶貧資金（主要是以工代賑資金），2003年為187億元，中央財政在中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設投入已經(jīng)占大頭，今后除國債資金適當增加投入外，重點是將現(xiàn)有資金進行整合，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。同時，鄉(xiāng)村道路建設要與行政村布局調(diào)整結(jié)合起來。 　　農(nóng)村教育支出方面，目前地方財政特別是縣級財政支出占有相當大的比重，中央財政和省一級財政在落實“教育新增支出主要用于農(nóng)村”政策的基礎上，要調(diào)整現(xiàn)有教育支出結(jié)構(gòu)，增加對農(nóng)村教育的投入，近期重點是農(nóng)村中小學危房改造和教學設備的配置、師資隊伍培訓和低收入家庭教育補助。中小學危房改造和教學設備配置要與中小學布局調(diào)整結(jié)合起來。 　　農(nóng)村社會保障支出方面，鼓勵有條件地方探索最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和農(nóng)民工社會保障制度，建立政府對農(nóng)村特困家庭規(guī)范的救助制度，各級財政要給予相應的資金支持。 　　農(nóng)村基層機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出方面，在深化縣鄉(xiāng)行政體制改革的基礎上，中央財政和省一級財政要適當加大對中西部地區(qū)縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。 　?。┙⒚裰鲄⑴c的公共產(chǎn)品供給決策機制和“第三方”實施的運行機制 　　公共財政提供的公共產(chǎn)品和公共服務是否符合農(nóng)村大部分居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。因此，公共財政覆蓋農(nóng)村，需要不斷推進農(nóng)村基層民主制度建設，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品投資決策程序，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資決策程序由“自上而下”向“自下而上” 　　轉(zhuǎn)變。要從制度上確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來決定公共產(chǎn)品投資范圍和投資方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機制。同時，公共產(chǎn)品和服務的提供，實行“第三方” 　　實施、政府部門和農(nóng)民進行監(jiān)督的方式，提高政策實施的質(zhì)量，避免由“條條”決策，由“條條”搞“工程”、搞“行動”等不切實際的做法。 　?。ㄆ撸┲鸩浇⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度 　　進一步完善農(nóng)村稅費改革制度，穩(wěn)定國家和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，在此基礎上，按照“先規(guī)范、后降率、再轉(zhuǎn)制”的原則，分步實施。第一步，利用繼續(xù)實施積極財政政策的時機，在確保農(nóng)村稅費改革及逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅措施取得預期效果的基礎上，降低農(nóng)業(yè)稅稅負，力爭在本屆政府任期內(nèi)將農(nóng)民稅收負擔降低到3.5％左右，同時明確規(guī)定征收的農(nóng)業(yè)稅全部返回用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設。第二步，隨著土地資源稅、所得稅和增殖稅等稅制的完善，取消農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。