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1、中介組織發(fā)展的問(wèn)題及對(duì)策探究 摘要:社區(qū)中介組織的發(fā)展是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的需要，能帶動(dòng)居民的廣泛參與，為當(dāng)今社區(qū)治理注入新的活力，具有重大意義。不可否認(rèn)，武漢市當(dāng)前社區(qū)中介組織有了初步發(fā)展，但從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看還存在著諸多問(wèn)題。為此，提出了相應(yīng)的建議以更好地培育和發(fā)展社區(qū)中介組織。 關(guān)鍵詞:社區(qū)中介組織；武漢市 作為穩(wěn)妥的資源分配平臺(tái)，社區(qū)組織是社區(qū)良性治理的重要保證。在社區(qū)組織體系中，社區(qū)中介組織越來(lái)越受到人們的重視和關(guān)注。城市社區(qū)中介組織在推進(jìn)城市管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中具有重要的作用，能全面提高城市現(xiàn)代化管理水平和為人民群眾的工作、生活和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造安全、

2、整潔、方便、舒適的社會(huì)環(huán)境。 1概念界定 社區(qū)中介組織，是指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織（社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)）和居民個(gè)體之間的組織。社區(qū)中介組織具有4個(gè)方面的特征：社區(qū)性、獨(dú)立性、非營(yíng)利性、志愿性。根據(jù)這些特點(diǎn)，社區(qū)中介組織大致可以分為3類：一是活動(dòng)類，其特點(diǎn)是以休閑或文化娛樂(lè)為主。如養(yǎng)花協(xié)會(huì)、讀書會(huì)、秧歌隊(duì)等。二是維權(quán)類，其目的在于合法權(quán)益的表達(dá)和維護(hù)。如業(yè)主委員會(huì)是就居民物業(yè)方面的利益與物業(yè)公司打交道；老年人協(xié)會(huì)代表老年人利益，為老年人的利益奔走；婦女協(xié)會(huì)代表婦女同志的利益，為婦女的利益著想。三是

3、服務(wù)類，其功能是為社區(qū)居民提供服務(wù)。如社區(qū)志愿者組織、社區(qū)互助組。至于在武漢市社區(qū)內(nèi)活動(dòng)的社區(qū)服務(wù)中心、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)和關(guān)心下一代工作委員會(huì)等組織，是社會(huì)中介組織延伸到社區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，是自上而下組成的，與居民因需要自下而上組建的社區(qū)中介組織不同，因而筆者認(rèn)為這些組織不應(yīng)當(dāng)列入社區(qū)中介組織的范疇。 2發(fā)展社區(qū)中介組織的重要意義 社區(qū)中介組織的發(fā)展具有重大意義。首先，社區(qū)中介組織的發(fā)展有利于提高政府的效率和效果。從“社區(qū)建設(shè)”到最近提出的“和諧社會(huì)”，政府不斷增加支持力度并且在探索提高社區(qū)居民生活水平的途徑。通過(guò)發(fā)展社區(qū)中介組織，社區(qū)居民可以要求在當(dāng)前社區(qū)治理中體現(xiàn)其需

4、求，尤其是通過(guò)社區(qū)中介組織可以更加充分地參與政府政策制定和執(zhí)行過(guò)程。進(jìn)一步而言，政府可以委托社區(qū)中介組織或同它們簽訂合同，由它們以經(jīng)濟(jì)有效的方式向社區(qū)提供公共服務(wù)。由于社區(qū)中介組織對(duì)社區(qū)需求更了解，更能順應(yīng)居民需求。政府把這些服務(wù)承包給社區(qū)中介組織，這種政府干預(yù)模式的效果更好，更節(jié)省費(fèi)用。其次，社區(qū)中介組織的發(fā)展可以促進(jìn)公民社會(huì)與社會(huì)資本的發(fā)育。社區(qū)中介組織的發(fā)展將會(huì)提高社區(qū)居民的談判能力，從而使各級(jí)政府公共產(chǎn)品的配置更加合理有效。另外，一些機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)中介組織感興趣的原因，是它們重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在利用當(dāng)前的社會(huì)機(jī)遇和克服制約因素方面所發(fā)揮的作用。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)讓社區(qū)居民互相聯(lián)系并結(jié)合在一起，增進(jìn)了社

5、區(qū)社會(huì)資本的發(fā)育。 總而言之，社區(qū)中介組織的發(fā)展是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的需要，能帶動(dòng)居民的廣泛參與，為當(dāng)今社區(qū)治理注入新的活力。 3社區(qū)中介組織發(fā)展存在的問(wèn)題 基于以上認(rèn)識(shí)，2002年下半年，武漢市委、市政府啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)新方案：在中心城區(qū)883個(gè)社區(qū)實(shí)施“社區(qū)建設(shè)883行動(dòng)計(jì)劃”，在改造社區(qū)環(huán)境的同時(shí)，另一個(gè)目標(biāo)就是“四到社區(qū)”即就業(yè)和社會(huì)保障到社區(qū)、城市管理到社區(qū)、社會(huì)治安綜合治理到社區(qū)、社會(huì)服務(wù)到社區(qū)。在“社區(qū)建設(shè)883行動(dòng)計(jì)劃”的吸引下，一批社區(qū)中介組織在社區(qū)成長(zhǎng)或者活躍起來(lái)。就目前來(lái)看，武漢市社區(qū)中介組織發(fā)展大致呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：社區(qū)中介組織在數(shù)量上迅速增加；發(fā)展較

6、快的社區(qū)中介組織多集中在就業(yè)與再就業(yè)以及社區(qū)內(nèi)“居民較為關(guān)注的服務(wù)項(xiàng)目方面；社區(qū)居委會(huì)利用自身信息集散的優(yōu)勢(shì)發(fā)展了一批社區(qū)中介組織，比如社區(qū)家政服務(wù)中心等。然而處于起步階段的社區(qū)中介組織在發(fā)展中必然存在著許多不足。 首先，社區(qū)中介組織發(fā)展缺乏明確的法律框架。對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的成立和日常管理，我國(guó)法律作出了比較明確的規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體在成立時(shí)，要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌辦。同時(shí)法律規(guī)定其人員、場(chǎng)所和資金及民事行為能力等方面的條件。例如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作

7、報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?，?月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查工作報(bào)告的內(nèi)容包括：遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策的情況、依照條例履行登記手續(xù)的情況、按照章程開展活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況。其他成立與發(fā)展的要求詳見附件。 但是總的來(lái)看，現(xiàn)有的法律框架對(duì)于社區(qū)中介組織的設(shè)立和管理存在審批環(huán)節(jié)過(guò)多、獲得審批難度過(guò)大等方面的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，在武昌區(qū)中介組織中，在民政部門正式注冊(cè)的占29.0%，在街道登記備案的占32.3%，未辦任何手續(xù)的占35.5%。社區(qū)中介組織只有不到三分之一在民政部門進(jìn)行了登記注冊(cè)，這一方面是由于注冊(cè)者自身法律理念的缺失，另一方面也折射出現(xiàn)有法律框架

8、的尷尬。 其次，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，阻礙了社區(qū)中介組織的發(fā)展?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)對(duì)社區(qū)中介組織的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，但問(wèn)卷調(diào)查反映的情況很不樂(lè)觀。在108個(gè)明確回答了該問(wèn)題的社區(qū)中介組織中，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)充足的僅1個(gè)，占0.9%；認(rèn)為比較充足的9個(gè)，占7.8%。而存在經(jīng)費(fèi)困難的組織卻占到84.4%，其中經(jīng)費(fèi)十分困難的62個(gè)，占53.4%。因此經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中介組織解決經(jīng)費(fèi)困難的方法有很多，如社會(huì)募捐（3.4%）、政府資助（10.3%）、市場(chǎng)集資（2.6%）、有償服務(wù)（0%）、會(huì)費(fèi)（14.7%）、負(fù)責(zé)人籌措（6.9%）等，但是這些方法都不能真正解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。實(shí)際上44.8%

9、的組織表示沒有明確的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。而事實(shí)上服務(wù)類社區(qū)中介組織大多通過(guò)有償服務(wù)獲得經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充，但是調(diào)查中沒有人承認(rèn)這一點(diǎn)。 再次，活動(dòng)場(chǎng)地不足也限制了社區(qū)中介組織的發(fā)展?；顒?dòng)場(chǎng)地是社區(qū)中介組織開展活動(dòng)不可缺少的要素。在被調(diào)查的116個(gè)中介組織中，72個(gè)有固定活動(dòng)場(chǎng)地，24個(gè)有活動(dòng)場(chǎng)地但不固定，13個(gè)完全沒有活動(dòng)場(chǎng)地，另外還有7個(gè)組織沒有回答。需要說(shuō)明的是，一些文化健身娛樂(lè)類組織的活動(dòng)場(chǎng)地主要是路邊、公園、廣場(chǎng)、超市門口、小區(qū)內(nèi)、小學(xué)內(nèi)等露天公共空間。如司門口的兩支晨練隊(duì)，在社區(qū)內(nèi)沒有活動(dòng)空間，寒冬時(shí)節(jié)老人們只好跑到公園練習(xí)。部分社區(qū)的老年人沒有自己的活動(dòng)場(chǎng)地，平時(shí)就到大操場(chǎng)練習(xí)，但是下雨天就“沒轍”

10、了。某些地處偏僻的小社區(qū)，老年人只好在馬路上鍛煉。也有一些社區(qū)中介組織主要利用社區(qū)活動(dòng)室開展活動(dòng)，如部分歌唱隊(duì)、談心會(huì)等。目前服務(wù)類組織主要依靠市場(chǎng)或政府提供的免費(fèi)社區(qū)服務(wù)中心等，來(lái)解決活動(dòng)（辦公）場(chǎng)地問(wèn)題。維權(quán)類組織活動(dòng)較少，主要利用社區(qū)辦公室開會(huì)，討論、組織活動(dòng)。場(chǎng)地不夠目前還是困擾社區(qū)中介組織發(fā)展的一大難題，而這個(gè)難題也是社區(qū)中介組織自身難以克服的，需要借助政府的規(guī)劃和社區(qū)單位的協(xié)助，才有可能解決。 另外，內(nèi)部管理問(wèn)題制約了社區(qū)中介組織的發(fā)展。在調(diào)查的116個(gè)社區(qū)中，社區(qū)中介組織的管理模式大多數(shù)為簡(jiǎn)單的兩層管理（占74.1%），只有一些大型的老年協(xié)會(huì)或社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行三層（共12

11、個(gè)，占10.3%）或三層以上管理共6個(gè)，占5.2%）;“說(shuō)不清楚和沒填的”共10個(gè)，占10.3%）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，67個(gè)組織有正式的章程，39個(gè)沒有章程。年終要向社區(qū)或政府部門匯報(bào)工作、上交總結(jié)材料的組織有70個(gè)（占60.3%），不需匯報(bào)工作的有29個(gè)（占22.4%），另外20個(gè)沒有回答。60.9%的組織認(rèn)為已經(jīng)“實(shí)現(xiàn)了民主管理”；36.4%的組織“重大事情全體會(huì)員商量，一般事情由負(fù)責(zé)人決定”。在組織負(fù)責(zé)人產(chǎn)生的方式上，6.0%是政府指定的，46.6%是社區(qū)指定的，20.7%是等額選舉產(chǎn)生的，6.9%是差額選舉產(chǎn)生的。還有8個(gè)組織不知道自己的負(fù)責(zé)人從何而來(lái)。社區(qū)中介組織規(guī)模不大，便于管理，便于成員

12、間面對(duì)面溝通。簡(jiǎn)單的兩層管理模式靈活且適應(yīng)性強(qiáng)。成員共同協(xié)商管理社區(qū)組織，民主決策，增強(qiáng)了組織的凝聚力和歸屬感。然而，這些管理上的優(yōu)點(diǎn)很容易被負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)所抵消。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由社區(qū)指定的負(fù)責(zé)人已經(jīng)占到接近一半，在實(shí)行選舉的社區(qū)組織中，等額選舉的比例遠(yuǎn)超過(guò)差額選舉，幾乎是其3倍，更有甚者，8個(gè)組織的成員竟然不知道其負(fù)責(zé)人是怎么產(chǎn)生的。沒有選舉，就難以代表民意，就不能真正體現(xiàn)中介組織的自治性、民間性等特點(diǎn)，最終也難以承擔(dān)社區(qū)中介組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)功能。當(dāng)然，武漢市社區(qū)中介組織還存在著對(duì)社區(qū)中介組織發(fā)展的培訓(xùn)及指導(dǎo)缺乏，以及社區(qū)社會(huì)資本的發(fā)育水平不高等限制因素。 4對(duì)發(fā)展社區(qū)中介組織

13、的建議 （1）完善法律及政策框架。頒布的法律和相關(guān)管理規(guī)定應(yīng)結(jié)合社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀和各地實(shí)際情況，堅(jiān)持靈活性原則，將利益相關(guān)者的行為納入其中，從而既實(shí)現(xiàn)組織自身的發(fā)展，也為其更好地提供公共服務(wù)創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，應(yīng)該明確政府、社區(qū)中介組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利。責(zé)任和利益，合理劃分各自權(quán)限，政府應(yīng)依循“市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)和社會(huì)管理”的職能改革路徑，充分調(diào)動(dòng)民間力量實(shí)現(xiàn)自治，將本屬于居民自主權(quán)的部分回歸至其應(yīng)有面目。 （2）規(guī)范注冊(cè)、管理和監(jiān)督。社區(qū)中介組織在注冊(cè)過(guò)程中應(yīng)遵循“刪繁就簡(jiǎn)”的原則，明確其成立時(shí)具備的條件和提交的文件，不再由街居委會(huì)逐級(jí)上報(bào)，增加審批鏈條，應(yīng)變審批制為核準(zhǔn)制，從而

14、降低其初始的設(shè)立成本。 在管理模式上，可以嘗試由社區(qū)居委會(huì)對(duì)其進(jìn)行管理的方式，這樣居委會(huì)逐漸從繁雜的行政事務(wù)中解放出來(lái)，專注于整個(gè)社區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展模式和路徑選擇。【3】 在監(jiān)督方面，應(yīng)完善包括同業(yè)互律，內(nèi)部自律，外部他律等監(jiān)督方式在內(nèi)的監(jiān)督體系。充分發(fā)揮外部輿論和獨(dú)立審計(jì)和監(jiān)察部門的作用，同時(shí)應(yīng)盡早完善中介組織營(yíng)運(yùn)的信息披露制度，明確其信息公開的內(nèi)容和方式：包括其事務(wù)辦理的公開透明，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，服務(wù)對(duì)象的構(gòu)成等等。 （3）建立多渠道的資源獲取和使用機(jī)制。目前，社會(huì)捐助（主要包括有獎(jiǎng)募捐基金的投入、社區(qū)服務(wù)收入的再投入、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位的職員、個(gè)人捐贈(zèng)等）是

15、社區(qū)中介組織的重要資金來(lái)源。隨著社區(qū)公民參與意識(shí)的提高，社會(huì)捐助的資金將不斷增長(zhǎng)。另一種資金來(lái)源于社區(qū)內(nèi)部居民繳納的會(huì)費(fèi)或者類似收入，如部分的有償服務(wù)所收取的費(fèi)用。同時(shí)可以考慮抽取一定比例的各級(jí)政府社區(qū)預(yù)算資金、民政事業(yè)費(fèi)中的部分福利費(fèi)、已成為分支產(chǎn)業(yè)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目上交的管理費(fèi)和社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐收入中的部分資金，建立“社區(qū)發(fā)展基金”。 在人力資源的獲取上，要充分發(fā)揮德才兼?zhèn)涞耐诵菁捌渌e置人員的作用，同時(shí)也考慮可以從一部分從事社區(qū)掛職鍛煉的大學(xué)生和具有志愿與獻(xiàn)身精神的其他人員之中選聘，同時(shí)建立合理有效的考核體系，對(duì)中介組織的運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行考核，從而確定人員的工作業(yè)績(jī)。 在資源的使用上，要建立資源使用的信息公開和審計(jì)制度，完善現(xiàn)有的《非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，提高資源的使用效率。