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1、外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度法律研究 摘要：本文通過對我國外來物種入侵、外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的概念界定的梳理，分析出我國外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度存在的缺陷，最后通過從完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法、完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法的角度提出我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的建議。 關(guān)鍵詞：外來物種；風(fēng)險(xiǎn)評估；生物多樣性 一、外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的概念界定 （一）外來物種入侵及其危害 1．外來物種入侵的含義：自上世紀(jì)八十年代開始，隨著國際社會對于生物多樣性的不斷關(guān)注與重視，外來物種入侵成為關(guān)注的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。其實(shí)，所謂的外來物種入侵就是兼具外來物種與入侵性兩個(gè)特點(diǎn)。也就是說，所研究或指向的物種

2、并非一國或一地區(qū)本土化的產(chǎn)物，在此基礎(chǔ)上該物種通過自然力的作用或人為因素的干預(yù)從原有的生態(tài)環(huán)境進(jìn)入到另外一個(gè)全新的生態(tài)環(huán)境的過程的總和。由于該外來物種在全新的生態(tài)環(huán)境中不斷的進(jìn)行繁殖與擴(kuò)散，使得原有的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到影響，并對當(dāng)?shù)氐纳锏亩鄻有孕纬芍苯踊蜷g接的排擠、壓制等不良影響的狀態(tài)。究其實(shí)質(zhì)而言，即物種突破了自己原有的自然分布范圍和分布位置，加入到另一自然分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的過程。 2．我國外來物種入侵的環(huán)境危害：我國地大物博，受外來物種入侵的影響，對于環(huán)境會產(chǎn)生重大的危害，具體來講，體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種的入侵破壞了原始生態(tài)環(huán)境的自然性和完整性。原始生態(tài)環(huán)境的形成具有相對

3、的穩(wěn)定性，外來物種入侵勢必會對這種原本的相對穩(wěn)定造成很大影響，其本身具備的自然性和完整性也難以維系。其次，外來物種的入侵對于整個(gè)的生態(tài)系統(tǒng)形成了挑戰(zhàn)。外來物種的入侵，在很大程度上打破了原有生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，其不斷地對本地物種的生存空間的占用，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的可承受度。再次，外來物種的入侵使動植物的多樣性受到危害，嚴(yán)重影響并阻礙了物種間多樣性的遺傳。同時(shí)，外來物種還具有改變和破壞本地物種生物進(jìn)化的潛在威脅。 （二）外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的界定 1．外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的內(nèi)涵：外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度又被稱作環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)制度，通過對外來物種傳入到造成不確定影響、結(jié)果的過程中對不特定事件所進(jìn)行

4、的識別認(rèn)證、評估預(yù)測、突發(fā)處理等，以最低的成本將外來物種入侵的不利后果降低到最小程度。由于外來物種入侵是一個(gè)復(fù)雜漫長的鏈?zhǔn)桨l(fā)展過程，從風(fēng)險(xiǎn)評估制度的初衷來講，在外來物種傳入、定居、繁殖、潛伏、異變、擴(kuò)散等不同階段的發(fā)展過程時(shí)間段確立不同的外來物種檢疫控制階段，在最大程度和最大范圍內(nèi)形成對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的識別、防范、預(yù)警，甚至是直接采取對應(yīng)的解決措施。簡單來說，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是當(dāng)前解決和應(yīng)對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，主要包括風(fēng)險(xiǎn)程序啟動、產(chǎn)生危害識別、具體風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)管理等重要環(huán)節(jié)。 2．外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的必要性：結(jié)合當(dāng)前外來物種入侵的現(xiàn)狀，總的來講，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制

5、度的建立具有很大的必要性，具體來講體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的建立，有助于提高大家對于外來物種入侵對我國現(xiàn)有專家學(xué)者的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)意識，避免由于不合理的集體行為或個(gè)人偏好影響甚至破壞既有的生物生存系統(tǒng)。其次，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是對外來物種進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫相關(guān)工作人員進(jìn)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行依據(jù)，是屏蔽或抵御不可控制外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必要制度建設(shè)。最后，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是我們保護(hù)本土生物、定居、繁殖和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的有效屏障，是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可控、生物多樣性與遺傳多樣性維系的保障。 二、我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度存在的缺陷 （一）缺乏完善的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制

6、度立法 1．立法存在漏洞，現(xiàn)行規(guī)定不完整：盡管我國現(xiàn)存有一些關(guān)于外來物種入侵的相關(guān)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)也多見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)規(guī)范中，對于外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)也起到了一定的抑制作用，但總的來講，對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)并未形成很好的控制效果，究其實(shí)質(zhì)而言，是由于目前的法律規(guī)范體系中尚不存在專門針對和有效防范外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范性法律制度。具體來說，在動植物衛(wèi)生檢疫方面的法律規(guī)定目前也僅停留在1992年修訂的《植物檢疫條例》、1995年版《植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則》、1996年版年版《進(jìn)出境動植物檢疫法》，這些法律規(guī)范形成時(shí)間相對久遠(yuǎn)，對新近這些年出現(xiàn)的外來物種入侵鮮有涉及。另

7、外，對于環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的規(guī)范中，也只限于1993年版《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、1997年版《野生植物保護(hù)條例》、1999年版《海洋環(huán)境保護(hù)法》、2006年版《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等，就其規(guī)范內(nèi)容而言也不夠完整。 2．立法原則未體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則：目前我國防范外來物種入侵的法律規(guī)范只是散見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)，而且尚不存在專門的防范外來物種入侵的法律規(guī)范，外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的立法依據(jù)就更加無從談起。故對于外來物種入侵的立法原則尚不明確。就前述動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)規(guī)范的立法原則而言，通常注重在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損

8、害擔(dān)責(zé)等層面進(jìn)行原則設(shè)立，不可否認(rèn)這些原則對于外來物種入侵的立法原則確實(shí)存在影響，但基于我國尚未建立對外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估的機(jī)制建設(shè)、綜合管理機(jī)制建設(shè)、追蹤檢測機(jī)制建設(shè)等配套的其他機(jī)制建設(shè)。因此，對于主張損害原則為主的立法原則存在不完善的設(shè)計(jì)，在未來構(gòu)建我國外來物種入侵的專項(xiàng)法律規(guī)范制度中加以明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以確保日后具體的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)。 3．引種責(zé)任不明確，處罰制度未健全：就當(dāng)前我國現(xiàn)存的對于外來物種入侵的立法規(guī)制多由《植物檢疫條例》、《野生動物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等法律加以保障實(shí)施。這些法律中涉及到外來物種

9、入侵風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)責(zé)任并沒有被具體定位化，所以因涉及外來物種入侵所引起的侵害后果主張相關(guān)人員或相關(guān)單位的責(zé)任的時(shí)候，引入的責(zé)任不明確。同時(shí)，正是由于該外來物種入侵責(zé)任規(guī)定不夠明確，因此，由此規(guī)則產(chǎn)生的處罰制度同樣沒有明確的劃分，具體的處罰也尚未得到健全的制度，這樣就難以保障因外來物種入侵造成原有生態(tài)環(huán)境破壞而主張的合法利益難以得到有效救濟(jì)和保障。 （二）缺乏專門的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu) 1．風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)不明確：按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估制度來講，對由于人為和自然因素影響所產(chǎn)生的可預(yù)測性的事件對人身安全和生態(tài)環(huán)境造成影響或損害評估后提出預(yù)測、應(yīng)急和減緩的措施，在整個(gè)過程中，由國家專門的環(huán)境負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

10、而早在2004年，我國已建立了由農(nóng)業(yè)部牽頭，原國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)境保護(hù)部）、國家質(zhì)檢總局、國家林業(yè)局、科技部、海關(guān)總署、國家海洋局等相關(guān)部門參加的全國外來生物防治協(xié)作組，成立了外來物種管理辦公室，主要負(fù)責(zé)研究建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。農(nóng)業(yè)部也成立了外來入侵生物預(yù)防與控制研究中心，為外來入侵生物防治提供組織和技術(shù)保障。但這種“九龍治水”式的多部門共同管轄，各自在管轄領(lǐng)域工作，導(dǎo)致工作效率低下，各部門之間存在“縫隙”，覆蓋面有重復(fù)、有遺漏。但是至今仍未有一個(gè)確定的專門的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，此問題亟待解決。 2．風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)組織體系不完善：由于外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)尚不明確，對于現(xiàn)有法律規(guī)制制度下的風(fēng)

11、險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)組織體系也難以清晰的界定。目前外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估組織機(jī)構(gòu)相對分散，與之管理最接近的組織體系建設(shè)是環(huán)境資源保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度的組織體系，由于外來物種入侵是環(huán)境資源保護(hù)工作內(nèi)容的一部分，其具有自身風(fēng)險(xiǎn)評估的特點(diǎn)，直接將環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度的組織體系加以適用顯然不妥，而當(dāng)前我國對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的組織體系建設(shè)需要加快速度。 三、我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的完善 （一）完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法 1．以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為立法原則：完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法，對完善我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度具有指導(dǎo)意義。相對一般環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的產(chǎn)生和發(fā)展，外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和不可預(yù)測性更

12、大，需要將以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的立法原則加以確定，同時(shí)輔助原始生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護(hù)原則、公眾參與原則、環(huán)境信用原則等相關(guān)的基礎(chǔ)原則建設(shè)。如此，對于防治外來物種入侵，構(gòu)建外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度就具有立法的指導(dǎo)意義。 2．制定專門的外來物種入侵立法：結(jié)合國外其他國家對于外來物種入侵的立法規(guī)范而言，我國很有必要建立國家層面上的專門的防治外來物種入侵立法。這部專門性的立法規(guī)范的出臺對于完善我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度具有重要的價(jià)值和意義。它是我們將外來物種風(fēng)險(xiǎn)的立法指導(dǎo)思想和立法實(shí)踐結(jié)合的重要成果，也是未來處理外來物種風(fēng)險(xiǎn)的有效執(zhí)行依據(jù)。 3．明確引入責(zé)任，建立獎懲制度：明確引入外來物種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，擴(kuò)大公眾

13、參與的程度，建立對外來物種入侵的獎懲制度是落實(shí)外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的行之有效的保障機(jī)制。外來物種入侵固然存在造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的可能，但也存在有改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可能性。所以，對于外來物種的入侵所產(chǎn)生的正反兩方面的影響效果，因此，在制定外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的時(shí)候分別制定不同標(biāo)準(zhǔn)的獎懲制度。 （二）完善外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法 1．建立專門的外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)：建立專門的外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)是保障完善外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法的重要實(shí)現(xiàn)途徑，只有具備了相對應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，才能保證外來物種入侵法律制度得以有效踐行。具體來講，可以參照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)進(jìn)行，但需要注意

14、的是一定要結(jié)合外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)有效管控的自身特點(diǎn)進(jìn)行，不能盲目復(fù)制。 2．明確風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)組成、責(zé)任范圍：結(jié)合我國行政體系和實(shí)際國情，明確外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)組成與責(zé)任范圍，是有效落實(shí)外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，各國相互間的聯(lián)系更為緊密，為了保障風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)職能的有效實(shí)現(xiàn)，對于該機(jī)構(gòu)建設(shè)的系統(tǒng)構(gòu)成要有明確的劃分，同時(shí)確立對應(yīng)的責(zé)任范圍，防止對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任的相互推諉和相互爭取現(xiàn)象出現(xiàn)，有效保證機(jī)構(gòu)間對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)防范、評估與治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 參考文獻(xiàn)： 【1】汪勁．抵御外來物種入侵：我國立法模式的合理選擇——基于國際社會與

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