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公文寫作/調(diào)研報告 關(guān)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失現(xiàn)狀的調(diào)查報告 　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū) 　　法院人才流失現(xiàn)狀的 　　調(diào)查報告 　　湖南省市中院課題組 　　在內(nèi)地，由于改革開放力度不夠，那些經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，其人才流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重，并已經(jīng)引起最高層的關(guān)注。今年，最高人民法院將內(nèi)地法院人才流失問題作為重點調(diào)研課題之一。市作為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，法院人才流失情形較為突出，并已經(jīng)成為影響該地區(qū)法院深化改革和向前發(fā)展的一個緊迫性問題。為了確保法院改革和發(fā)展進(jìn)一步順利進(jìn)行，中院組成了專門課題組，對全市法院人才流失情況及隊伍現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計調(diào)查和分析，并在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，針對流失原因和隊伍現(xiàn)狀提出一些防治措施和建議?，F(xiàn)將調(diào)查研究的情況總結(jié)匯報如下： 　　一、調(diào)查經(jīng)過和主要方法 　　為了搞好本次調(diào)研，中院高度重視，動用二級法院的力量共同完成。首先，成立專門課題調(diào)查小組，進(jìn)行專門調(diào)研；其次，動員全市9縣3區(qū)共12個基層法院初步進(jìn)行摸底調(diào)查，以便全面掌握全市法院人才流失情況及隊伍現(xiàn)狀的第一手資料；最后，進(jìn)行深入調(diào)查了解，找出法院人才流失的主要方向和原因，并通過仔細(xì)分析隊伍的現(xiàn)狀，研究出一些對策，最終形成了此調(diào)查報告。 　　一是成立課題調(diào)研小組，研究出調(diào)查的總體思路、范圍和方向。課題組由中院黨組成員、政治部主任＃＃＃任組長，研究室主任◆◆◆為副組長，并在一基層法院挑選一名調(diào)研專干為成員。課題組確定了調(diào)查提綱，設(shè)置出統(tǒng)計表格和問卷，從調(diào)查人才流失的時間、范圍、方向、原因、隊伍現(xiàn)狀及人才流失現(xiàn)象對當(dāng)前在崗中青年法官的心理影響等六個方面著手調(diào)研。 　　二是在全市范圍內(nèi)開展大規(guī)模的調(diào)查研究。4月上旬，市中院正式下文通知各基層法院按設(shè)計的表格正確統(tǒng)計數(shù)據(jù)，然后對全院三十五歲以下青年在崗法官進(jìn)行不記名問卷調(diào)查，并要初步形成調(diào)查匯報材料，于4月18日前，將所有材料上報中院。 　　三是4月下旬，課題組將各基層法院上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面匯總，爾后，又深入到人才流失現(xiàn)象較為典型、極具代表性的一個基層法院進(jìn)行重點調(diào)研。 　　四是通過采取表格統(tǒng)計分析、問卷調(diào)查及點面結(jié)合等方法，進(jìn)行調(diào)查研究，終于較為準(zhǔn)確地找出了當(dāng)前內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失現(xiàn)象的主要原因，以及應(yīng)當(dāng)如何解決這些不利因素，進(jìn)而提升目前法院人才素質(zhì)，提出一些建議，以供領(lǐng)導(dǎo)決策時參考。 　　二、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失現(xiàn)狀及思考 　　（一）人才流失情況統(tǒng)計與分析。 　　全市共12個基層法院，其中有9個上報了數(shù)據(jù)和材料。首先，我們對9個基層法院上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，1999年至2003年共5年時間，法院共流失人員55人（不含離、病、退休及辭退人員），其中具有法官資格者42人，其他人員13人。在流失的法官人員中，全日制法律本科成員9人，其他學(xué)歷者33人。通過上述數(shù)字顯示，我們可以得出：法院的人才流失，主要是高素質(zhì)法官隊伍的流失。 　　然后，我們從流失的主要方向上來看：流向黨政機(jī)關(guān)31人，其中法官25人；流向沿海地區(qū)7人，其中法官6人；考取碩士研究生7人，均為法官；流向高薪企、事業(yè)單位2人，其中法官1人；流向律師行業(yè)1人，為法官；流向其他方面7人，其中法官2人。在以上6個方面中，法院人才流失的主要方向依序為黨政機(jī)關(guān)、沿海地區(qū)及考取研究生。 　　其次，我們從流失年份上來看：1999年流失人員12人，均為法官；2000年流失人員15人，其中法官6人；2001年流失人員8人，其中法官7人；2002年流失人員6人，均為法官；2003年流失人員14人，其中法官11人。在5個年份中，以1999年、2000年、2003年流失幅度較大，其中1999年與2003年法官流失人數(shù)均超過10人。然而2000、2001、2002三年法官流失數(shù)量基本持平，均在6－7人左右，但到2003年流失又忽然增至11人，可見當(dāng)前法官流失量又呈上升趨勢。 　　最后，我們從流失率方面看：9個基層法院現(xiàn)有在崗人員共計728人，其中法官397人，全日制法律本科成員23人，由此，我們可以得出法院人才流失率為7%，其中法官人才流失率為11%，其他人員流失率為4%，而全日制法律本科人員流失率高達(dá)28%。很顯然，法院人才流失的總體趨勢，是人才素質(zhì)越高，流失量越大。 　　（二）法院新增人員統(tǒng)計與分析。 　　1999年至2003年，9個法院共新增人員64人，其中新增法官8人，具有法律本科學(xué)歷者36人。其中1999年新增23人，沒有新增法官；2000年新增12人，其中新增法官1人；2001年新增13人，其中新增法官2人；2002年新增6人，其中新增法官4人；2003年新增10人，其中新增法官1人。從近5年新增人員統(tǒng)計數(shù)字來看，具有法官資格的人員相對非常少，尤其與法官流失量相比，相差5倍以上，并且其他新增人員素質(zhì)情況又如何呢？從其中一個基層法院的匯報材料上看，五年來，該院共調(diào)入4人，其中1人是照顧解決交流領(lǐng)導(dǎo)干部家屬，1人是高等院校畢業(yè)生，2人是轉(zhuǎn)業(yè)軍人。因此，即使是《法官法》修改之后，法院人才隊伍仍未有明顯提高，高素質(zhì)法官人才準(zhǔn)入得到控制，其他低素質(zhì)人才大量涌入，這種怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，與法院人才準(zhǔn)入機(jī)制的缺陷有著莫大的關(guān)系。 　?。ㄈ┓ㄔ喝瞬帕魇г蛘{(diào)查研究。 　　法院人才流失為何會如此嚴(yán)重（這里主要是流失量與新增量相比較而言）？為了查明其原因，我們動用了集體智慧，主要通過對三十五歲以下青年法官進(jìn)行了問卷式調(diào)查來了解。因為人的行為是受人的思想控制的，要想了解法官不想呆在法院，只想往外走，就必須得了解其切身感受和真實的想法，而法院流失人員絕大部分是一些中青年法官，故而了解目前在崗的三十五歲以下青年法官的思想動態(tài)，是找出法院人才流失原因最佳的途徑，是尋求對策的實事依據(jù)。 　　9個縣、區(qū)基層法院共對87名三十五歲以下青年法官進(jìn)行了問卷調(diào)查，發(fā)放問卷87份，收回問卷60份。問卷內(nèi)容共涉及八個方面。下面先將這60份問卷所回答內(nèi)容進(jìn)行匯總。1、對當(dāng)前法院各項因素的看法（滿意程度）：①政治待遇滿意1人，基本滿意6人，不滿意53人；②經(jīng)濟(jì)待遇基本滿意6人，不滿意54人；③社會地位滿意3人，基本滿意25人，不滿意32人；④工作環(huán)境滿意8人，基本滿意17人，不滿意35人；⑤生存環(huán)境滿意4人，基本滿意21人，不滿意35人。2、對各項因素中最不滿意的典型事例：95%認(rèn)為政治待遇太低，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)都無法比，有的提出“副科級是個寶，不到退休撈不到，甚至退休都撈不到?！?、符合條件時愿往發(fā)展的方向：①沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院44人；②黨政機(jī)關(guān)10人；③高薪企、事業(yè)單位18人；④專職律師7人；⑤考碩士研究生7人；⑥安心本職工作3人。4、對當(dāng)前法院人才流失的看法：90%認(rèn)為是大勢所趨，是人往高處走，水往低去流的必然結(jié)果。5、法院人才流失的根本原因：被調(diào)查者普遍認(rèn)為政治、經(jīng)濟(jì)待遇低、司法不獨(dú)立、能力得不到發(fā)揮，難以體會到成就感。6、對防止法院人才流失的建議：①提高政治、經(jīng)濟(jì)待遇；②落實法院憲法地位，實現(xiàn)司法獨(dú)立。7、對法院人才現(xiàn)狀的看法：①法官整體素質(zhì)不高，良莠不齊；②復(fù)合型人才太少；③高學(xué)歷、高素質(zhì)人才少；④中青年法官少，有些法院開始出現(xiàn)人才斷層。8、提升法院人才素質(zhì)的建議：①精練法官員額；②強(qiáng)化法官培訓(xùn)；③建立健全人才引入機(jī)制。 　　通過對60份問卷的匯總統(tǒng)計，我們可以得出幾個事實。1、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的社會地位不高、經(jīng)濟(jì)待遇低下、人才吸引力不夠，在被調(diào)查的人員中，88%的法官認(rèn)為政治地位差，90%的法官認(rèn)為經(jīng)濟(jì)待遇差。2、法官的處境較為艱難，思想壓力、工作壓力、生活壓力都很大，思想極不穩(wěn)定，在被調(diào)查者之中，僅有5%的法官能安心本職工作。3、法院人才現(xiàn)狀堪憂，高素質(zhì)、復(fù)合型法官少。中青年法官開始出現(xiàn)斷層。4、法院人才機(jī)制不健全，高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才不想進(jìn)來，低學(xué)歷、低素質(zhì)的人才出不去，導(dǎo)致人才青黃不接的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。 　　通過對人才流失數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，并根據(jù)所得出的四個事實，再結(jié)合歸納被調(diào)查法官的看法和觀點，我們可以得出內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失的主要原因有： 　　1、人民法院的憲法地位沒有得到有效的落實。其具體表現(xiàn)在，法院的司法獨(dú)立仍是一句空話，司法權(quán)受到行政權(quán)的有力挑戰(zhàn)，司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由政府供給，人員編制由政府決定，工作條件的改善、物質(zhì)裝備的更新須經(jīng)政府批準(zhǔn)，政府掐住司法機(jī)關(guān)的脖子，司法想獨(dú)立皆不能。因此，權(quán)大于法，權(quán)干預(yù)法，司法根本無法獨(dú)立，故而地方保護(hù)主義的滋生，關(guān)系案、人情案的泛濫，就不可能避免。 　　2、《法官法》沒有得到貫徹落實，法官的級別名存實亡，無法穩(wěn)定目前法官隊伍。其具體表現(xiàn)在：法院解決政治待遇沒有優(yōu)勢?！斗ü俜ā冯m然修改數(shù)年之久，可法官的政治待遇根本未能真正得到具體體現(xiàn)，在目前法院仍參照行政級別管理體制下，與黨委、政府機(jī)關(guān)相比，法院法官解決職級相對而言要困難得多。在被調(diào)查者問卷中，大部分人提出，基層法院法官要想解決副科級是非常困難的事，有的法官當(dāng)庭長十多年，都無法解決副科級，倒是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員，一般三年左右就能解決副科級，故而心理很不平衡，一心只想離開法院。 　　3、法官的經(jīng)濟(jì)待遇不是得到提高，相對而言有下降的趨勢，巨大的生活壓力下迫使高素質(zhì)法官人才外流。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法官而言，其每月工資與其他收入共計1000元左右，與國家統(tǒng)計局公布的國家職工月平均工資1229.8元相比，相差200多元。由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，國家職工月平均工資增長幅度亦大，而法官的經(jīng)濟(jì)待遇增加相對較慢，以至法官的經(jīng)濟(jì)待遇離平均線越來越遠(yuǎn)。難怪，在被調(diào)查的法官中，有的提出現(xiàn)在每個月幾百元的工資，難以養(yǎng)家糊口，就別提什么“讓法官過上比較體面的生活”了。同時，法官的經(jīng)濟(jì)待遇跟不上形勢的發(fā)展，使得法官這樣一種高尚、神圣、高貴的一門職業(yè)，竟然開始受到社會上一部分人的歧視。如有法官在問卷中，對最不滿意的典型事例就是有人這么說：“法院、法官算什么，五、六百元一個月的工資！”語氣中帶有很強(qiáng)烈的蔑視，相信每位法官聽后都非常氣憤和心寒。所以說，法院內(nèi)有能力的人才就想跳出法院，而社會上那些高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才也不愿進(jìn)法院，與法院經(jīng)濟(jì)待遇差，還要受到社會歧視不無關(guān)系。 　　4、法院司法環(huán)境差，法官的工作、生活壓力大，法官想留，都害怕留。目前法院司法環(huán)境不是有所好轉(zhuǎn)，而是明顯惡化。法院司法獨(dú)立的口號非常響，但卻雷聲大、雨點小，法院不僅要受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)、政府的經(jīng)濟(jì)控制、人大有力監(jiān)督，還要受新聞媒體的大量曝光和“誤導(dǎo)”，更要受到暴力抗法者的嚴(yán)重威脅，職業(yè)、地位及人身安全難以得到保障。法院聚集社會焦點，大事小事攬于一身，因而法官的工作壓力大、思想負(fù)擔(dān)重，緊張程度比一般黨政機(jī)關(guān)高，但政治、經(jīng)濟(jì)待遇卻相對要差，故“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，或者少吃草”這樣一種違背自然生存法則事實的存在，使得法官心理害怕，想留，都不敢留下來。 　　5、法院人才機(jī)制不健全，無法培養(yǎng)出高素質(zhì)人才，使得一些有志之士，通過自身努力，考研而出，不愿意再進(jìn)來。高學(xué)歷、高素質(zhì)人才不愿進(jìn)來，中等人才素質(zhì)卻提不高，低素質(zhì)人才又出不去，是法院人才機(jī)制缺陷的具體表現(xiàn)。對于內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院來講，高學(xué)歷、高素質(zhì)人才是非常稀少的，他們根本就不屑一顧，就中級法院也很難招到高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才，如某中院連續(xù)二年招研究生學(xué)歷者，第一年還有十余人問津，有二人報名，到第二年卻只有1人問津，無1人報名，其從基層法院遴選法官時，對其條件和要求被迫降格錄用，已嚴(yán)重影響到了法院的進(jìn)一步改革和發(fā)展。因此，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院來講，中等學(xué)歷、中等素質(zhì)的中檔次人才較多，然而，由于經(jīng)費(fèi)緊張，法院很少對這一絕大部分法官進(jìn)行培訓(xùn)、輪訓(xùn)，有的法官進(jìn)入法院十余載，就一直埋頭苦干，從未得到過正規(guī)的培訓(xùn)，他們提出參加培訓(xùn)也是一種福利，他們卻從未享受過，素質(zhì)談何提高。既然在法院內(nèi)部無法提升個人的素質(zhì)，使得一些有志之士，刻苦攻讀，考研而去，不再回來，導(dǎo)致人才流失。 　　三、防止經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院人才流失及提升隊伍素質(zhì)的對策思考 　　法院的法官作為社會生活中主體的一員，從哲學(xué)和社會學(xué)意義上看，一方面他是社會統(tǒng)治秩序的特定維護(hù)者，另一方面也是社會生活中的自然人。前者決定了法官的社會組織本質(zhì)，后者決定了法官的個性自然本質(zhì)。其社會組織本質(zhì)與個性自然本質(zhì)構(gòu)成法官這一特定社會角色的雙重人格載體。作為普通社會成員的法官，其行為必然會受到來自社會諸多方面的影響。前面，我們通過調(diào)查了解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院法官的思想動態(tài)極不穩(wěn)定性，因而，為了讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的法官隊伍建設(shè)與肖揚(yáng)院長提出的法官職業(yè)化要求相適應(yīng)，確保法官隊伍的穩(wěn)定。我們將從以下四個方面提出一些對策： 　?。ㄒ唬┞鋵嵢嗣穹ㄔ簯椪匚唬袑嵦岣叻ü偕鐣匚?，讓法官一職成為法律工作者一生為之追求和奮斗的目標(biāo)。落實法院憲政地位，其實質(zhì)就是要保證法院司法獨(dú)立，其審理案件不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。當(dāng)然，我們提出的法院司法獨(dú)立并不是要法院脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)相互制衡，而是要法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵守權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，排除來自行政機(jī)關(guān)和其他單位及個人的干涉，以確保司法權(quán)威，樹立法院威信。提高法官社會地位，就是要切實落實《法官法》的規(guī)定，國家應(yīng)根據(jù)審判工作特點，盡快出臺法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，然后嚴(yán)格按法官等級執(zhí)行，不應(yīng)再去套用行政級別。在英國，凡任命法官者，均會由女王授予爵士稱號，以顯示法官的身份地位，在我國，可以類似規(guī)定凡被任命法官者，可以享受某種社會榮譽(yù)或某項高規(guī)格的政治待遇，以隆法官社會地位。在前面調(diào)查法官的流失方向時，42名法官中流向黨政機(jī)關(guān)者達(dá)25人，占人才流失總量的59.5%，這一事實表明，法院政治地位差、法官社會地位低，是導(dǎo)致法官人才流失的最主要原因之一，所以再不盡快落實經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的政治地位，提高法官的社會地位，內(nèi)地法院人才流失就會越來越嚴(yán)重，最終導(dǎo)致人才枯竭。 　　（二）建立健全法院人才保障機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)從五個方面著手。第一，建立法官職業(yè)權(quán)力保障機(jī)制，建立法官司法豁免制度，保障法官不因客觀原因所致的裁判錯誤而受到責(zé)任追究，消除法官的后顧之憂。第二，建立法官職業(yè)地位保障機(jī)制。中基層法院法官的任命應(yīng)當(dāng)提級，并且法官一經(jīng)任命錄用，除正常工作變動外，非因法定事由、經(jīng)法定程序，任何單位、部門不得將其免職、辭退、降職或處分，以保證法官地位和身份的穩(wěn)定性，增強(qiáng)法官職業(yè)的神圣和尊貴。第三，建立法官職業(yè)收入保障機(jī)制。提高法官基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)，一般為公務(wù)員3至5倍，然后，再實行法官等級津貼，對精英法官增加特殊津貼。第四，建立法官職業(yè)安全保障機(jī)制。要為每位法官辦理職業(yè)安全綜合保險，增強(qiáng)法官抗御職業(yè)風(fēng)險的能力，切實保障其職業(yè)安全。第五，建立法官職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。建立法官教育培訓(xùn)專項經(jīng)費(fèi)，定期、定時對每位法官進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法官每年開展研討辯論和外出調(diào)研等活動，切實提高法官的綜合素質(zhì)。 　?。ㄈ┙⒎ü偃瞬帕鲃訖C(jī)制。該機(jī)制分為法官職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和法官退出機(jī)制。對準(zhǔn)入機(jī)制，就是要提高法院門檻，嚴(yán)格按《法官法》的規(guī)定條件，必須通過全國統(tǒng)一司法考試方能取得擔(dān)任法官的資格。退出機(jī)制就是對不合格或違法違紀(jì)不宜再擔(dān)任法官的人員，應(yīng)當(dāng)疏通出口將其分流出去，以保證整個法官隊伍的素質(zhì)水準(zhǔn)和純潔性。 　?。ㄋ模┙⒔∪ü俾殬I(yè)監(jiān)督機(jī)制。要求每位法官必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，主動接受人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及人民群眾的民主監(jiān)督，要制定既能嚴(yán)肅查處法官違法違紀(jì)行為，又能充分保障法官申訴、控告權(quán)利的機(jī)制和程序，切實維護(hù)法官的合法權(quán)益。