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1、第一章公共管理導(dǎo)論 c 第一節(jié)　公共管理的意義 公共管理學(xué)作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來說，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。隨著信息社會的逐漸發(fā)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來越不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，伴隨著政府再造運(yùn)動的發(fā)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。但何謂公共管理，可以說是眾說紛壇，不能定于一案。雖然人們很難給公共管理下一個明確的定義，對因其定義有助于我們理解公共管理的性質(zhì)與范圍，所以本節(jié)將以時間為線索來檢視不同時期人們對公共管理的理解。 皮瑞和克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管理制工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職

2、業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。 卡爾森和歐爾姆認(rèn)為公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……他將人力、財(cái)力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合?？柹蜌W爾姆還對公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說明。這些不同包括傾向于將管理視為類同管理等六個方面。 奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識

3、和技巧。 波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對政治權(quán)威的管理。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。 休斯的觀點(diǎn) 與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。

4、 本書認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。據(jù)此，本書認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于：1、公共管理承認(rèn)政府部門治理的合法性。2、公共管理強(qiáng)調(diào)政府對社會的治理的主要責(zé)任。3、公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任。4、公共管理強(qiáng)調(diào)多元價值。5、公共管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性。6、公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注

5、管理戰(zhàn)略、管理方法。7、公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)。8、公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。 第二節(jié)　公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑 （一）公共管理學(xué)的發(fā)展 公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代，當(dāng)時行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。在英國，1968年的富爾頓報告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。具體來說，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因，既有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。1、在學(xué)科發(fā)展方面。行政學(xué)主要經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個階段。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點(diǎn)，它忽視了

6、公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，導(dǎo)致了由管理而無行政的窘境。2、在現(xiàn)實(shí)背景方面。主要有政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色以及社會對政府的不滿；經(jīng)濟(jì)因素和財(cái)政壓力；社會問題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響等原因。在這種背景下，一批學(xué)者又發(fā)展出了不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。 （二）公共管理的研究途徑 依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。

7、 （三）公共管理學(xué)的特質(zhì) 目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不同的見解。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)：1、公共管理是以整合性的概念。2、公共管理是將私部門的管理手段運(yùn)用于公部門。3、公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。5、公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。6、公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。7、公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。 第三節(jié)　公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別 公共管理有何性質(zhì)，或者說到底在哪些方面區(qū)別于私部門的管理，這是一個一直爭論不休的問題。有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差

8、別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。從規(guī)范的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。 具體來講，二者的差異可以從如下幾個圍度來認(rèn)識：1、政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。公共管理以國家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。2、多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。3、公共利益與私人利益。4、法的支配與意思自治。對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。5、政府與市場。6、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。 公共

9、管理與私部門管理的確存在種差別，但也不能過分?jǐn)U大二者之間的差異。公共管理和私管理的學(xué)者和實(shí)踐者，都應(yīng)該以開放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)和借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同發(fā)展的目的。 第四節(jié)　新公共管理 自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。這種變化，并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。那么新公共管理到底是什么呢？ 著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個特點(diǎn)：即時的專業(yè)管理；目標(biāo)明確與績效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部

10、門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。 法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途徑的方式處理問題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式”；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。 從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心觀點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地

11、改革政府，實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時尚早。 第五節(jié)　公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn) 政府仍然是我們這個時代的核心治理者或管理者。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。一句話，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。 具體來說，這些挑戰(zhàn)包括：1、關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題。安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的

12、政府治理至為關(guān)鍵。 2、關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題。政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說他要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性。 3、關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題。一個有效的政府和一個較為完備的市場機(jī)制是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個機(jī)輪。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場機(jī)制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來。 4、關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題。對于政府治理而言，全球化是機(jī)會，也是挑戰(zhàn)。 5、關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要。面對著人類日益增

13、長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。 6、關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題。 7、如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。 8、關(guān)于重振政府的治理能力問題。如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會價格采用集體行動的能力。 9、關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題。 10、如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題。問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機(jī)會；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。 11、公共管理如何應(yīng)付復(fù)

14、雜、不確定與變革的問題。社會科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識到，人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。 12、重建公共管理的道德秩序。社會學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進(jìn)。面對21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。 第二章 公共管理者的角色與知能 第一節(jié)　作為一般管理者的角色 管理理論者和實(shí)踐者長期以來一直都在探討和界定管理者做什么以及怎么做。著名的管理學(xué)大師亨利明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。1、古典學(xué)派。他們將管理者的角色用一套綜合

15、的職能予以描述。2、偉人學(xué)派。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)和個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。3、企業(yè)家學(xué)派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會的發(fā)現(xiàn)者。4、決策理論學(xué)派。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。5、領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績效的因素。6、領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。7、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。8、工作活動學(xué)派。運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動。 哈佛大學(xué)教授、管理

16、學(xué)大師明茨伯格對管理中的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報方面的工作和決策方面的工作。1、人際關(guān)系方面的角色。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者。2、信息方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來源。信息角色包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。3、決策方面的角色。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。管理者對他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有

17、全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。這是個角色構(gòu)成一個整體，組織之所以需要管理者，不僅是因?yàn)橹贫鹊牟煌晟菩院铜h(huán)境的變化性，而且是需要一個正式的權(quán)威來擔(dān)任某些基本的、經(jīng)常的責(zé)任。 在20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。 通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性和瑣碎性；管理者處于組織的焦點(diǎn)地位；管理者是權(quán)力和責(zé)

18、任的混合體。 第二節(jié)　作為公共管理者的特殊角色 前一節(jié)　對一般管理者指責(zé)和角色的描述在多大程度上與如今的公共管理者的思考、情感和作為相吻合呢？管理都會涉及到對組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與一般管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。 對公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。在這許多論述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述最具有典范性。在他們看來，公共管理者應(yīng)扮

19、演以下角色： 1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。 2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。 3、賢明少數(shù)的角色。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。 4、平衡論的角色。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。 5、扮演分析者和教育者的角色。公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。 總之

20、，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價值的、正當(dāng)?shù)慕巧?，而不能將自己混同于一般管理者? 第三節(jié)　公共管理者的技能 公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，指后天發(fā)展起來的、處理特定人、事、物的能力。管理技能不同于業(yè)務(wù)能力，一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。那么一個好的管理者究竟應(yīng)具備何種技能，對此許多學(xué)者進(jìn)行了規(guī)范的以及實(shí)證的研究，綜合而言，公共管理者的技能主要包括以下幾個方面： 1、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。 2、

21、人際關(guān)系能力。正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于協(xié)作人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。 3、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。 4、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。 5、溝通技能?？梢赃@樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。 總之，一個

22、成功的公共管理者必須具備上述五個方面的管理技能。當(dāng)然，不同層次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差異。 第四節(jié)　有效的公共管理者 對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。有效的公共管理者要有哪些基本的特質(zhì)呢？總體而言，主要有以下幾點(diǎn)： 1、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因?yàn)椋补芾碚呓璐丝梢哉J(rèn)識自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。 2、有效

23、的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。假若有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，有效地公共管理者就絕對不會令人討厭。 3、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因?yàn)檫@種人在積極推動某項(xiàng)運(yùn)動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為“政治家型官僚”，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開闊的胸懷。 4、有效的公共管理者必須具有耐心。這是由公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費(fèi)時所決定的。 5、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。這樣就可以使其在管理中

24、能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能溝通盤考慮，通盤打算。 6、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。 7、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。 第五節(jié)　面向未來的、具有前瞻力的公共管理者 我們正生活在一個變革的時代，這種變革的復(fù)雜性越來越強(qiáng)烈，使我們的環(huán)境變得越來越動蕩，這一環(huán)境對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這種挑戰(zhàn)呢？著名的公共管理學(xué)大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見解。 1、未來的公共管理者必

25、須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會。 2、未來的公共管理者必須具有前瞻性管理的態(tài)度和能力，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外”的管理能力。 3、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。他們應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)視為一種“形塑”和“架橋”的過程。 4、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。 5、未來的社會要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)造和創(chuàng)造性。 6、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。公共管理者將通過發(fā)展共有的價值、相互理解進(jìn)行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶狻? 7、信息技術(shù)將改

26、變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須了解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。 8、為了管理紛繁復(fù)雜的歧例以及悖理，未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不確定性的哲學(xué)和技術(shù)。 9、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。 第三章 公共部門的角色 第一節(jié)　公共部門的性質(zhì)與需要 傳統(tǒng)上，在實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)的國家，人們習(xí)慣于將整個社會分為兩大部門：公共部門和私人部門或者政府與市場部門。其中公共部門與私人部門的核心差別在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴

27、力的機(jī)關(guān)。雖然公共部門和私人部門通常被人們看作是分離的，但將他們視為相互排斥的領(lǐng)域的劃分可能是武斷的。事實(shí)上，任何一個經(jīng)濟(jì)和社會，都是公共部門和私人部門的有機(jī)結(jié)合，二者之間也是相互依賴的。 對于一個社會為什么需要公共部門，人們可以從不同的方面予以解釋和回答。政治學(xué)家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價值的機(jī)制。如果沒有這套機(jī)制，社會就會在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度揭示了各個部門存在必要性。他認(rèn)為，市場機(jī)制無法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用是需要政府的一個重要原因。具體來說： 1、市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與

28、產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。 2、在那由于成本降低而使得競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。 3、沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。 4、某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特點(diǎn)的貨物，即使排除了競爭上的原因，也無法通過市場得到供應(yīng)，需要政府來解決。 5、因市場體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配，須進(jìn)行社會價值的調(diào)節(jié)。 6、市場機(jī)制，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價水平和社會期望的經(jīng)濟(jì)增長，需要公共政策。 7、從公共和私人的觀點(diǎn)看，估價將來消費(fèi)所需的貼現(xiàn)率是不可能的。 馬斯格雷夫的觀點(diǎn)為公共部門的經(jīng)

29、濟(jì)存在提供了好的注解。 第二節(jié)　市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù) 市場是買賣雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價格的場合。市場機(jī)制通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機(jī)制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作在實(shí)際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設(shè)，因而就有了市場失靈。市場失靈包括兩種情況：一是市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有： 1、公共產(chǎn)品的提供。市場化的資源配置是以消費(fèi)者的偏好為依據(jù)的，對于消費(fèi)者偏好在市場上反映不出的商品和服務(wù)，市場則根本無法進(jìn)行資源的分配。這種消費(fèi)者偏好在市場上反

30、映不出的商品與服務(wù)即是公共物品。完全依靠市場體系，消費(fèi)者往往得不到合乎社會需求的供應(yīng)量，為了保證合乎社會需求的供應(yīng)兩，應(yīng)當(dāng)在購買中，盡量減少由消費(fèi)者個人承擔(dān)的部分，由政府來補(bǔ)助其中不足的部分。 2、市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷。市場實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，相反，市場經(jīng)濟(jì)面臨的是不完全的競爭。并且，市場競爭往往會導(dǎo)致壟斷。實(shí)踐證明，市場自身是解決不了壟斷問題的。所以就需要政府針對因壟斷或其它競爭性因素的存在所引起的競爭的不完全性，采取有效的措施，保證競爭的有效性。 3、市場經(jīng)濟(jì)的外部性。市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市

31、場經(jīng)濟(jì)也會造成資源配置的障礙。最為顯著的障礙就是市場經(jīng)濟(jì)的外部性。所謂外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是指：“個人或廠商沒有承擔(dān)其行為的全部成本（消極的外在性）或沒有享有其全部利益（積極的外部性）時所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象?！保ㄋ沟俑窭澱Z）。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動或消費(fèi)者的消費(fèi)活動所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都會對資源配置產(chǎn)生影響。導(dǎo)致市場不足或過剩。對此，政府有必要發(fā)揮作用。 4、市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形勢進(jìn)行的。通過市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動急劇并大幅度變動的可能性。這種變動，危害到市場機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利影響。對此，市場自

32、身無法實(shí)現(xiàn)自動的調(diào)節(jié)，而需要政府來發(fā)揮作用。 5、市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。以市場機(jī)制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這種不平等無論是從社會公正、社會穩(wěn)定，還是從經(jīng)濟(jì)效率來看，均是不理想的。而需要政府進(jìn)行無損于資源最優(yōu)分配和經(jīng)濟(jì)效率的收入再分配。 總之，市場的作用是自發(fā)的和滯后的，它是以資源的極大浪費(fèi)為前提的，這就需要市場之外的主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，以克服市場自身的不足，以充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢。 第三節(jié)　市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能 對于市場經(jīng)濟(jì)中政府的職能問題，歷來是存在著廣泛的爭議，而且

33、事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強(qiáng)度。當(dāng)然，這并不意味著政府的一些基本職能是不可描述的。概括起來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的或基本的角色或職能主要有以下幾個方面： 1、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。政府為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制規(guī)則以及框架。它們包括：界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律和秩序的維持等。沒有游戲規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活的框架，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是不可能的。 2、組織各種各樣的

34、公共物品和服務(wù)的供給。公共物品的特性使得私人部門很少去提供，對此，政府必須介入。 3、公有資源和自然資源的保護(hù)。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息相關(guān)，但純粹的市場調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導(dǎo)致公有的悲劇，需要政府通過管制措施來加以保護(hù)。 4、社會沖突的調(diào)整和解決。政府存在的一個基本理由在于解決或消弭社會中的各種沖突，以維持社會的穩(wěn)定。 5、保護(hù)并維持市場競爭。政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭力或者對壟斷者實(shí)施管制，以保證市場有效性所需的競爭。 6、收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)是會產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會的公平，需要社會有一種公平再分配的機(jī)制。 7、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

35、。在市場經(jīng)濟(jì)中，充分就業(yè)和物價穩(wěn)定不會自動出現(xiàn)，政府的作用就在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。 在我們看來，上述七個方面的職能是政府的基本職能，稱其為基本職能是指這些職能是普遍的，甚至是跨時空的。當(dāng)然政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度、為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和治理供給會不斷發(fā)生變化的。 第四節(jié)　政府治理工具的選擇 （一）治理工具。治理工具又可以稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)?shù)卣闹卫砉ぞ哂心男┠兀渴┠偷屡c英格認(rèn)為按政府介入程度的不同，政策工具包括：政府部門直接提供

36、財(cái)貨與服務(wù)；政府部門委托其他部門提供；簽約外包；經(jīng)營特許權(quán)；補(bǔ)助；抵用券；市場運(yùn)作；志愿服務(wù)；自我協(xié)助；政府販?zhǔn)鄣取? 學(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府治理工具是多元性的。主要有：命令條款；財(cái)政補(bǔ)助；管制規(guī)定；稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。 （二）政府治理工具的選擇。很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。運(yùn)用和治理工具，政府干預(yù)市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對市場的依賴程度，相對成本等綜合因素而定。 然而，通過對各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)非贏利組織提供

37、公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)放松管制等。 第五節(jié)　政府失靈 所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。一般說來，政府失靈的類型和原因在于以下幾個方面： 1、成本和收益的分離：過剩和成本過高。政府活動缺乏價格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價值同生產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費(fèi)的可能性大為增加。實(shí)際上，政府活動的一個趨勢就是明顯的多余成本。 2、政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。由于理性選民的無知、利益集團(tuán)對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。 3、內(nèi)部性問題。公共組織

38、為了進(jìn)行起內(nèi)部的管理，需要發(fā)展它們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。正如外部性因素對市場經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部性意味著私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計(jì)算。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預(yù)算增長、大機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價值的產(chǎn)品或權(quán)利。 4、政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。 5、另一種分配的不公正。由政府活動產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值和

39、權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會。 6、尋租。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，個人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動，或者追求非生產(chǎn)性利潤的活動。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)。 7、政策執(zhí)行的無效率。在實(shí)踐中，由于各種因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無效率。 8、所有制殘缺。“所有制殘缺”這個概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對那些用來確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。國家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。 從以上方面來看，政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場機(jī)制一樣，

40、在許多方面是笨拙的，政府干預(yù)本身也可能是不奏效的。認(rèn)識到這一點(diǎn)，對于政府治理是十分重要的。 第六節(jié) 矯正政府失靈和市場失靈的策略 （一）市場的自由化、促進(jìn)化和活潑化 市場的自由化是指政府對已經(jīng)存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運(yùn)用。 市場的促進(jìn)化是指原本的市場機(jī)制不存在或者失靈，即沒有價格機(jī)制能夠促進(jìn)有效的交易，政府提供價格措施，使市場機(jī)制發(fā)揮作用。 市場的活潑化是指對財(cái)貨的重新分配。 （二）誘導(dǎo)機(jī)制與政策 誘導(dǎo)機(jī)制主要包括以下手段：1供給面的賦稅手段 2需求面的賦稅手段 3供給面的補(bǔ)助手段 4需求面的補(bǔ)助手段 （三） 政

41、府管制: 管制政策與機(jī)制是政府利用法規(guī)來規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。 （四）非市場的供給機(jī)制與政策 政府以非市場供給的方式主要包括兩種： 1政府直接供給 2政府間接供給 （五） 社會保險及社會救助機(jī)制與政策 第四章 公共部門戰(zhàn)略管理 第一節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) （一）戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領(lǐng)域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標(biāo)。在一般管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略就是一個組織的總目標(biāo)，它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局發(fā)展的方針、主要政策與任務(wù)。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。 對戰(zhàn)略管理，人們認(rèn)識的角度也不盡相同，有的學(xué)者從過程論的角度去界

42、定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。一般而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。也可以被界定為：制定、實(shí)施和評價使組織能夠達(dá)成目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。要注意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。 （二）戰(zhàn)略管理的基本特征。1、戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理為組織未來的發(fā)展設(shè)立愿景、規(guī)劃藍(lán)圖。2、戰(zhàn)略管理著重于較長遠(yuǎn)的、總體的謀略。3、戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機(jī)會及識別威脅的過程。戰(zhàn)略管理的一個基本宗旨就是利用外部機(jī)會和化解或回避外部威脅。4、戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。5、戰(zhàn)略管理是持續(xù)性

43、與循環(huán)型的過程。6、戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。 （三）公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理原本在私人部門的管理中受到重視，自20世紀(jì)80年代以來，戰(zhàn)略管理的問題越來越受到公共部門的重視。之所以如此，乃是出于以下方面的原因：1、更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。2、公共部門角色的變化。自20世紀(jì)80年代以來，“大政府”的觀念受到越來越多的質(zhì)疑，相反，“小政府”則越來越得到認(rèn)同。政府角色發(fā)生了變化，既要成為領(lǐng)航者而非劃槳者，因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的作用更加重要。3、國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。4、公共利益的挑戰(zhàn)。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長期利益與短期利益。這就是說，改革管理者要

44、有系統(tǒng)觀、整體觀、和長期觀。 第二節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理過程 戰(zhàn)略管理可以視為一種客觀、邏輯和系統(tǒng)的過程和步驟。它主要包括以下四個環(huán)節(jié)： 1、環(huán)境分析。環(huán)境包括一般環(huán)境和具體環(huán)境。前者是指社會的、一般的或宏觀層面的力量；后者指對公共組織的決策、管理發(fā)生直接影響的力量或因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，了解外部的機(jī)會和威脅。 2、戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。 3、戰(zhàn)略實(shí)施。戰(zhàn)略實(shí)施是建立和發(fā)展行動的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)

45、略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績效的過程。 4、戰(zhàn)略評估。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對戰(zhàn)略實(shí)施的績效進(jìn)行系統(tǒng)性評估的過程，從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機(jī)制。戰(zhàn)略評估的結(jié)果可以作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理依據(jù)。它主要涉及幾個方面的活動：檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會與威脅、優(yōu)勢與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。 戰(zhàn)略管理是一個過程，但這個過程并非形式主義的、呆板的特定安排或過于正式的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進(jìn)公共部門不斷的變革和學(xué)習(xí)，以適應(yīng)社會的發(fā)展。所以要使戰(zhàn)略管理過程盡可能地簡單和非程式化，要消除過于專業(yè)和神秘的計(jì)劃術(shù)語。 第三

46、節(jié)　公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 （一）戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性：稀少性、重大性、指導(dǎo)性和長遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃，一般來講，一個好的戰(zhàn)略計(jì)劃包括四個方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應(yīng)該說明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。 （二）戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包括以下幾個步驟：1、發(fā)展初步共識。目的在于區(qū)的主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識。2、確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。3、進(jìn)行SWOT分析。4、確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。5、

47、戰(zhàn)略選擇。 （三）SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具。SWOT分析是通過了解自己組織的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機(jī)會，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT分的主旨在于給出一個有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵組織調(diào)動其優(yōu)勢，以便利用機(jī)會，規(guī)避風(fēng)險。進(jìn)行SWOT分析的過程有八個步驟：1、列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會。2、列出組織的關(guān)鍵外部威脅。3、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢。4、列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)。5、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會相匹配，形成SO戰(zhàn)略。6、將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會相匹配，形成WO戰(zhàn)略。7、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略。8、

48、將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。經(jīng)過SWOT分析，一個組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配與選擇。 第四節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn) 戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應(yīng)用。從實(shí)務(wù)方面來看，戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時也有一些負(fù)面的缺點(diǎn)。 （一）戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果。許多學(xué)者對戰(zhàn)略管理在公共部門中的作用給予了充分的肯定。綜合而言，戰(zhàn)略管理對公共部門有下列正面的效果：1、提供戰(zhàn)略發(fā)展的方向。2、指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。通過戰(zhàn)略管理，可以將有限資源用于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的發(fā)展領(lǐng)域。3、強(qiáng)化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力。戰(zhàn)略

49、管理十分重視對環(huán)境的感知、分析和判斷，十分重視對外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強(qiáng)化組織的適應(yīng)能力。4、設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)。5、提供了控制和評估的基礎(chǔ)。 （二）公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制。戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用，的確存在著許多限制和困難。學(xué)者托夫特認(rèn)為主要包括：1、政府任期的短期性和行動取向。2、公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。3、公共規(guī)則制定使得參與雖然可以改進(jìn)接受的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題。4、可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢。5、創(chuàng)造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。6、由于預(yù)算約束和短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。7、與私部門相比，改革戰(zhàn)略

50、通常是通過組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)控制、人事制度和政策來實(shí)現(xiàn)的。 對于公共部門而言，以下幾個方面對于實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：1、公共管理者必須樹立長期觀。2、公共部門必須打破職責(zé)的限制，發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。3、重視更高層次問題。4、追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。5、殊途同歸。通過不同的方法或途徑達(dá)到類似的結(jié)果是可能的。得到成功的結(jié)果遠(yuǎn)比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。 第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評估 第一節(jié)　公共政策的性質(zhì) （一）公共政策的性質(zhì)。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政策是政府所選擇去

51、做或不做的任何事情；也有從狹義的角度認(rèn)為公共政策是執(zhí)行公共計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的政策決定。本書認(rèn)為，公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，所選擇的行動方案或不行動。公共政策的特質(zhì)包括：1、公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動。2、公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。3、公共政策是問題導(dǎo)向的。4、公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。 （二）公共政策的類型?，F(xiàn)代社會，隨著社會問題的復(fù)雜性和公民需求的不斷改變和多樣性，公共政策也日趨復(fù)雜和多樣化。為了幫助政策制定者理解不同政策的性質(zhì)和特色，提高政策制定的質(zhì)量，對公共政策的分類就是必要的。一般而言，可以將公共政策分為

52、以下四類： 1、管制性政策。這種政策類型是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動和處理不同利益的政策。 2、自我管制的政策。這是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動，而政府不加干預(yù)的政策類型。 3、分配性政策。將政策將利益、服務(wù)和成本、義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體享受和承擔(dān)的政策。 4、重分配政策。指政府將其某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或承擔(dān)的政策。 第二節(jié)　公共政策問題的建構(gòu) 公共政策的特質(zhì)之一是問題取向，也就是說公共政策密切關(guān)注解決和改善社會

53、問題。從某種意義上說，政策分析可以稱之為問題分析之學(xué)。分析者一旦找到了問題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過程中最致命的錯誤就是解決了一個錯誤的問題。 （一）政策問題的性質(zhì)。何謂政策問題，對此人民一直存在著爭論。簡單而言，本書認(rèn)為，所謂政策問題，就是經(jīng)由政策制定者（或分析者）認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決的公共問題。對于政策問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為“溫順的問題”。也即是說，傳統(tǒng)上對政策問題性質(zhì)的認(rèn)定，基本上是將政策問題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問題。這類問題所涉及的決策制定者較少，解決問題的方案有限；政策目標(biāo)的價值和偏好可以排列；每一種政策

54、的后果可以預(yù)知。實(shí)際上，當(dāng)代政府所遇到的政策問題，其性質(zhì)是復(fù)雜的。鄧恩認(rèn)為當(dāng)代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性和動態(tài)性等。許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣呤且环N開放性問題、復(fù)雜的問題或者是一種“劣性的問題”。這反映了當(dāng)?shù)卣邌栴}的復(fù)雜性。 （二）政策問題建構(gòu)的方法。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問題。解決此類問題決不能采用傳統(tǒng)的分析方法，而必須采用革新性的問題建構(gòu)方法。這種分析方法的特質(zhì)是：在認(rèn)定政策問題時，必須以積極的態(tài)度去迎接，以具有創(chuàng)意的判斷力和洞察力體會問題，以掌握問題的本質(zhì)。問題建構(gòu)的程序如下：1、以“問題感知”體悟“問題情境”。2、以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”。3、以“問題界定

55、”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問題”。4、以“問題陳述”建立“形勢問題”。問題建構(gòu)的程序中，不同的階段必然會使用不同的分析方法和理論基礎(chǔ)。 （三）政策問題診斷的誤差。公共政策學(xué)者史塔林曾指出問題診斷是可能遭遇的誤差的九個來源：1、組織結(jié)構(gòu)。2、意識形態(tài)。3、無知。4、信息太多。5、噪音干擾。6、時間落差。7、逃避問題。8、隱蔽問題。9、虛假問題等。 第三節(jié)　政策規(guī)劃與設(shè)計(jì) （一）政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是政府為了解決公共問題，采取科學(xué)方法，廣泛收集各種信息，設(shè)定一套行動選擇方案的動態(tài)過程。依據(jù)政策專家羅伯特梅葉的看法，政策規(guī)劃主要有以下五個特性：1、政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的。2、政策規(guī)劃的變革取向

56、。政策規(guī)劃必須要有“變動性”與“創(chuàng)新性”。3、政策規(guī)劃的選擇取向。4、政策規(guī)劃的理性取向。5、政策規(guī)劃的群體取向。 （二）政策規(guī)劃的原則。政策規(guī)劃人員在進(jìn)行政策方案的設(shè)計(jì)時，應(yīng)遵循何種原則，以便獲得可行的方案。學(xué)者卡普蘭曾提出以下政策規(guī)劃的原則：1、公正無偏的原則。2、人民受益原則。3、劣勢者利益最大化原則。4、分配普遍原則。5、持續(xù)進(jìn)行原則。6、人民自主原則。7、緊急處理原則。另外，公共管理和政策學(xué)者史諾林認(rèn)為，一項(xiàng)周全的政策設(shè)計(jì)應(yīng)把握以下六個原則：集中性、清晰性、變遷性、挑戰(zhàn)性、協(xié)調(diào)性和一致性。 （三）理性政策規(guī)劃的基本步驟。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是一個系統(tǒng)過程，在此過程中應(yīng)把握一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)

57、。政策學(xué)者梅葉認(rèn)為這些步驟包括：1、決定目標(biāo)。目標(biāo)是一種價值觀念。目標(biāo)的主要來源有：憲法的規(guī)定；法律的規(guī)定；行政首長的命令和指示等。2、估計(jì)需要。3、確定目的。目的是所欲實(shí)現(xiàn)的具體成果。4、設(shè)計(jì)方案。這是整個規(guī)劃的核心所在。5、評定后果。主要包括效益分析、可行性分析和平等分析等。5、選定方案。6、設(shè)計(jì)執(zhí)行。此階段主要包括設(shè)計(jì)執(zhí)行的程序以及執(zhí)行的責(zé)任。7、評估。8、回饋。 第四節(jié)　公共政策執(zhí)行 政策執(zhí)行研究學(xué)者普萊斯曼和瓦爾達(dá)夫斯特曾言“承諾會產(chǎn)生期待，但是無法兌現(xiàn)的承諾都會導(dǎo)致期望的破滅與失望”。政府的施政及政策貴在能夠徹底的執(zhí)行，否則將損害政府的威信。政府政策的執(zhí)行不僅有賴于完善的政策方

58、案，更有賴于有效的政策執(zhí)行。 （一）政策執(zhí)行的理論模式。1、自上而下的政策執(zhí)行模式。自上而下的政策執(zhí)行模式的理論來源于古典行政理論。古典行政理論認(rèn)為行政組織為集權(quán)、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關(guān)系，上級負(fù)責(zé)政策制定，下級負(fù)責(zé)執(zhí)行；政治與行政分離，政治負(fù)責(zé)制策制定，行政負(fù)責(zé)制策執(zhí)行；行政管理必須遵循科學(xué)管理的原則，以提高行政效率。政策學(xué)者納米木拉和思模伍德對自上而下的政策執(zhí)行模式的作過闡述。2、自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給與基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個

59、充分的自主空間，使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。這兩種方法各有優(yōu)劣。 （二）影響政策執(zhí)行力的因素分析。公共政策執(zhí)行的績效并非是單一因素決定的，而是諸多因素交互影響的產(chǎn)物。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，概括各家觀點(diǎn)，主要有以下幾個大的方面： 1、政策問題的性質(zhì)。政策問題的性質(zhì)涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標(biāo)的人口的特性等。 2、政策執(zhí)行的資源。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，都需要有一定的資源為支持和后盾。影響政策執(zhí)行的資源因素主要包括：人員、信息、設(shè)備和權(quán)威等。 3、政策溝通。有效的政策溝通是政策執(zhí)行的首要條件。一般而言，造成執(zhí)

60、行命令傳達(dá)錯誤或溝通不良的原因有兩個：執(zhí)行命令欠缺清晰性；執(zhí)行命令欠缺一致性。 4、政策執(zhí)行人員的意向。一般說來，執(zhí)行人員對政策的認(rèn)同度越高，執(zhí)行的效果就相對好一些。 5、政府組織結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)及運(yùn)作上是否科學(xué)、合理，直接影響著政策執(zhí)行的成敗，政府組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響主要有以下兩個方面：標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序；執(zhí)行權(quán)則分散化。 6、政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度。要使政策有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人員的順服政策。 7、經(jīng)濟(jì)、社會與政治環(huán)境。 第五節(jié)　公共政策評估 （一）評估的意義、特質(zhì)與功能。政策評估是政策評估人員利用可行的方法與技術(shù)，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，評估政策方案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程以及

61、執(zhí)行結(jié)果的活動。政策評估有以下四個基本特質(zhì)：以價值為焦點(diǎn)；價值與事實(shí)的互賴性；目前與過去取向；價值的雙重性。 政策評估具有非常重要的意義，它的基本功能在于向政府及社會提供政策績效的資訊，使政府重新審視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求改進(jìn)之道。同時它還可以作為形成政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。 （二）政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)。簡單而論，政策評估的標(biāo)準(zhǔn)是評估政策結(jié)果的特殊規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)。對于具體的不同的公共政策的評估，其具體的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)可能不盡相同，但從一般意義上，政策評估的標(biāo)準(zhǔn)包含以下幾個方面： 1、效能。效能指某項(xiàng)政策達(dá)成預(yù)期結(jié)果或影響的程度。 2、效率。效率是指政策產(chǎn)出與所使用成本的關(guān)系，通常以每單位成

62、本所產(chǎn)生的價值最大化或每單位產(chǎn)品所需要成本的最小化為評估的基礎(chǔ)。 3、充分。充分是指政策目標(biāo)達(dá)成后，消除問題的程度。 4、公正。公正是指政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會資源、利益以及成本公正分配的程度。 5、回應(yīng)性?；貞?yīng)性是指政策執(zhí)行結(jié)果滿足標(biāo)的團(tuán)體的需求、偏好或價值的程度。 6、適當(dāng)性。適當(dāng)性是指政策目標(biāo)的價值如何、對社會是否合適以及這些目標(biāo)所根據(jù)的假設(shè)的妥當(dāng)下如何。 （三）政策評估結(jié)果的處理方式。唐恩認(rèn)為對于政策評估結(jié)果的處理方式，歸納起來，大致有以下四種：政策方案調(diào)整；政策方案持續(xù)；政策方案終止；政策方案重組。 公共組織管理 第一節(jié) 組織的性質(zhì) 綜合各個時期組織理

63、論的觀點(diǎn)，我們可以從靜態(tài)、動態(tài)、生態(tài)和心態(tài)四個層面對組織含義加以分析說明： 靜態(tài)的組織觀 動態(tài)的組織觀 生態(tài)的組織觀 精神的（或心態(tài)的）組織觀 第二節(jié)　公共組織的特性 公共組織的特性是相對于私人組織而言的，公共組織與私人組織在組織與管理上有許多相似之處，但當(dāng)兩者在本質(zhì)上卻存在著相當(dāng)大的差異。公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點(diǎn)： 1、公共組織是以追求公共利益為其價值取向。公共組織的目的在于追求公共利益，其動機(jī)在于加強(qiáng)服務(wù)，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。 2、公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具有法律的權(quán)威。公共組織的活動必須在憲法或法律的規(guī)范下行動，這與私營組織有所不同

64、。而且，公共組織所制定與執(zhí)行法律是帶有權(quán)威性的。 3、公共組織權(quán)威的割裂。一般說來，政治越民主的國家，越注重政治權(quán)威的分立與制衡。行政部雖然較注重層級節(jié)制的權(quán)威，但相對地要接受來自于立法和司法部門以及轄區(qū)內(nèi)人民和各種利益團(tuán)體的監(jiān)督。 4、公共組織受到高度的公共監(jiān)督。公共組織的基本性質(zhì)是政治性的組織，其一舉一動都必須接受來自輿論或人民大眾的監(jiān)督，其所作所為必須向人民公開。 5、公共組織間的相互依賴性。公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運(yùn)作必須要在各級政府間的網(wǎng)絡(luò)中折衷協(xié)調(diào)。 6、公共組織政治因素的考慮。公共組織的行動必定發(fā)生在具有政治意涵的環(huán)境中，其各種行為不可避免地帶有政

65、治的意義。 7、公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量。公共組織的目標(biāo)就是要創(chuàng)造公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最為行政人員提醒自己負(fù)有公共責(zé)任以及必須為大多數(shù)人服務(wù)的一種象征符號。 8、公共組織的獨(dú)占性。政府所提供的財(cái)貨或服務(wù)大多是屬于公共財(cái)?shù)男再|(zhì)，由于公共財(cái)?shù)臒o排他性和無競爭性，很少有私人組織樂意提供，此外，有些公共工程的龐大性也使得只好由政府來承擔(dān)。 9、公共組織行為具有強(qiáng)制性。凡是在其職權(quán)范圍以內(nèi)的事務(wù)，皆有管轄權(quán)。 第三節(jié) 公共組織設(shè)計(jì)與管理的一般原則 公共組織設(shè)計(jì)與管理的原則有以下幾個方面： 1 統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo) 2 分層管理，分權(quán)治事 3 職

66、責(zé)明確，權(quán)責(zé)一致 4 以人為本，人性管理 5 經(jīng)濟(jì)效能，講求效率 6 適應(yīng)環(huán)境，保持彈性 7 顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展 第四節(jié)　傳統(tǒng)科層組織及其困境 現(xiàn)代國家的政府組織解釋高度正式化的、嚴(yán)格的層級節(jié)制的科層組織。韋伯認(rèn)為科層制組織包括以下特征：1、在科層組織中，每一位成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權(quán)。2、層級節(jié)制的權(quán)力體系。3、人員的工作行為以及人員見的工作關(guān)系，必須遵循法規(guī)的規(guī)定，不得摻雜個人好惡情感。4、科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長作合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也依法律明文規(guī)定，在注重專業(yè)分工的原則下，職位的獲得主要以技能為主。5、職業(yè)化傾向。6、人員有明文規(guī)定的、固定的薪酬。7、注重效率。 傳統(tǒng)的官僚組織雖然是一種理性的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，但其在預(yù)期的正面效果之外，也產(chǎn)生了始料不及的副作用，主要包括： 1、決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)。傳統(tǒng)官僚組織的特色之一就是決策權(quán)威的集中化，權(quán)力集中的現(xiàn)象反映了主管人員對員工的不信任和憂慮，這樣就加重了上級對下級失控的緊張和管理上的惡性循環(huán)。 2、專業(yè)分工原