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第三章 行政主體 第一節(jié) 行政主體概述,一、行政主體的涵義 在我國，行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔由此而產生的相應法律責任的組織。根據這一定義可以看出，行政主體的基本內容和特征主要有： 1、行政主體是一種組織，而不是個人。 2、行政主體是享有和實施國家行政權的組織。 3、行政主體是能以自己的名義實施行政管理的組織。 4、行政主體是能獨立地承擔法律責任的組織。 二、行政主體與相關概念的區(qū)別 1、行政主體與行政法律關系主體 2、行政主體與行政機關 3、行政主體與行為主體 4、行政主體與公務員,第二節(jié) 國家行政機關,一、國家行政機關的涵義 國家行政機關，是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。 首先，行政機關是國家機關，是由國家設置，代表國家，行使國家職能的機關。這一點使它與政黨、社會組織、團體相區(qū)別。其次，行政機關是行使國家行政職能的國家機關。這一點使它與立法機關、司法機關相區(qū)別。再次，行政機關是依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。 行政機關具有雙重性質：相對于國家權力機關，它是執(zhí)行機關；相對于行政相對人，它是行政主體。行政機關與其他國家機關比較，具有如下特征： 1、行使國家行政職權，管理國家行政事務 2、行政機關在組織體系上實行領導—從屬制 3、行政機關在決策體制上一般實行首長負責制 4、行政機關行使職能通常是主動的、經常的和不間斷的 5、行政機關最經常、最直接、最廣泛地與個人、組織打交道,,二、行政機關的分類 （一）一般行政機關與部門行政機關 （二）職能性行政機關與專業(yè)性行政機關 （三）常設性行政機關與非常設性行政機關 （四）專門執(zhí)法機關與普通管理機關 （五）首長制行政機關與委員制行政機關 （六）派出行政機關與被派出行政機關 三、行政機關的職責、職權與管理手段 這里所研究的行政機關的職責、職權和管理手段，是指行政機關的一般職責、職權和管理手段，而不是指某一具體、單個的行政機關的職責、職權和管理手段。甚至這種職責、職權和管理手段不只是行政機關所獨具的，而且為其他行政主體所共同具有。,,（一）行政機關的一般職責 憲法和行政組織法規(guī)定了不同層級、不同種類、不同管理領域的各種行政機關的不同具體職責。將行政機關的所有這些具體職責加以歸納、抽象，可以概括為以下一些職責： 1、保障國家安全；2、維護社會秩序；3、保障和促進經濟發(fā)展；4、保障和促進文化進步；5、健全和發(fā)展社會保障和社會福利；6、保護和改善人類生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。 （二）行政機關的主要職權 行政機關為履行其職責，必須具有相應的職權。職權是職責的保障。根據憲法和組織法的有關規(guī)定，行政機關的主要職權一般有： 1、行政立法權；2、行政命令權；3、行政處理權；4、行政監(jiān)督權；5、行政裁決權；6、行政強制權；7、行政處罰權。,,(三）行政機關的主要管理手段 行政機關的職權是行政機關職責履行的保障，行政機關管理手段則是行政機關職權行使的表現(xiàn)形式。有些管理手段是行政職權的直接表現(xiàn)形式，如制定法規(guī)和發(fā)布命令、禁令的手段，是行政立法權和行政命令權的直接表現(xiàn)形式；有些管理手段則是行政職權的間接表現(xiàn)形式，如編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃，是行政命令和行政處理權的間接表現(xiàn)形式，行政合同、行政指導是行政處理權的間接表現(xiàn)形式，等等。根據現(xiàn)代行政法的一些規(guī)定和現(xiàn)代行政管理的一般實踐，行政機關運用的主要行政管理手段有如下十項： 1、制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令；2、編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃；3、實施行政許可；4、征收稅費和給予財政資助；5、調查統(tǒng)計和發(fā)布信息情報；6、處理和裁決爭議、糾紛；7、采取行政強制措施；8、實施行政制裁；9、簽訂行政合同；10、提供行政指導。 四、我國現(xiàn)行行政機關的體系 1、中央行政機關；2、一般地方行政機關；3、民族自治地方行政機關；4、特別行政區(qū)的行政機關,第三節(jié) 其他行使行政職能的組織,一、法律、法規(guī)授權的組織 （一）法律、法規(guī)授權組織的概念 法律、法規(guī)授權的組織，是指依具體法律、法規(guī)授權而行使特定行政職能的非國家機關組織。 首先，法律、法規(guī)授權的組織是指非國家機關的組織。他們不同于行政機關，不具有國家機關的地位。它們只有在行使法律、法規(guī)所授行政職能時，才享有國家行政權力和承擔行政法律責任，在非行使法律、法規(guī)授權時，它們只是一般的民事主體，享有民事權利和承擔民事義務。 其次，法律、法規(guī)授權的組織行使的是特定行政職能而非一般行政職能。所謂特定職能，即限于相應法律法規(guī)明確規(guī)定的某項具體職能或某種具體事項，其范圍通常是很窄的、有限的。正是行政機關則行使國家的一般行政職能，不限于某種具體領域或某種具體事項。 再次，法律、法規(guī)授權的組織行使的職能為具體法律法規(guī)所授，而非行政組織法所授，且具體法律法規(guī)對相應組織的授權通常是有限的，通常限于辦理某一具體行政事務，該行政事務完成，相應授權即結束。,,（二）法律、法規(guī)授權組織行使行政職能的意義 1、根據民主發(fā)展的趨勢，國家職能將不斷向社會轉移。 2、社會進入“行政國”階段以后，行政職能大量增加，這些職能如果都由國家行政機關集中行使，勢必助長官僚主義、腐敗和權力的濫用。因此，國家應盡可能將一部分可能社會化的行政職能社會化。 3、有些行政職能由社會組織行使比行政機關行使更適合。因為社會組織更接近行政相對人，對相應領域行政相對人的情況更熟悉，其管理行為更易于為相對人所接受。 4、某些國有企事業(yè)單位和其他社會組織，其所行使的職能，除了其本身的生產經營或社會事務、社會活動的性質以外，同時又具一定的公行政性質，如公立學校向社會招生，開除學生學籍，律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會頒發(fā)或吊銷其協(xié)會成員的職業(yè)執(zhí)照等行為，均具有公行政性質。這些具有公行政性質的職能因與相應企事業(yè)單位、社會組織的其他職能緊密相聯(lián)系，所以法律法規(guī)通常將這些職能授予相應企事業(yè)單位或社會組織行使，或者法律、法規(guī)在調整企事業(yè)單位、社會組織的其他行為時，一并調整這些公行政行為。,,（三）被授權組織的條件和范圍 目前，法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定被授權組織的條件。根據行政法的基本原則和一般原理，相應組織應具備下述條件，法律、法規(guī)才能授權其行使一定的行政職能：（1）相應組織應與所授權行使的行政職能無利害關系；（2）相應組織應具備了解和掌握與所行使行政職能有關的法律、法規(guī)和有關技術知識的工作人員；（3）相應組織應具備所授行政職能行使所需要的基本設備和條件；（4）對于某些特別行政職能，被授權組織還應具備某些特別的條件，如保密、安全、技術、經驗以及工作人員的特殊素質要求等。 至于被授權組織的范圍，在實踐中是相當廣泛的。根據我國現(xiàn)行法律、法規(guī)授權的情況，可大致歸納為以下幾類： 1、社會團體 2、事業(yè)與企業(yè)組織 3、基層群眾性自治組織 4、有關的技術檢驗、鑒定機構,,（四）被授權組織的法律地位 1、被授權組織在行使法律、法規(guī)所授行政職能時，是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位。 2、被授權組織以自己名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。 3、被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體的地位。,,二、行政機關委托的組織 （一）行政機關委托組織的概念 行政機關委托的組織，是指受行政機關委托行使一定行政職能的非國家機關的組織。 第一，受委托的組織不是行政機關，也不是其他國家機關，它們的基本職能不是行使行政職能或其他國家職能，而是從事其他非國家職能性質的活動。他們經常性的工作不是執(zhí)行國家公務，而是從事非國家公務的其他工作。 第二，受委托的組織僅能根據委托行使一定行政職能，而不能行使一般的行政職能。 第三，受委托的組織行使一定的行政職能是基于行政機關的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權。 第四，受委托組織與委任行政機關的關系不同于行政機關內部的委托、代理關系。,,（二）受委托組織的條件和范圍 在現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政處罰法第一次明確規(guī)定了受委托（行使行政處罰權的）組織的條件： 1、受委托組織應是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。 2、受委托組織具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員。 3、受委托組織履行受委托只能需要進行技術檢查或者技術鑒定的，其應有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。 被委托組織的范圍大致同于被授權組織的范圍。 （三）受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，其行使一定行政職能必須以委托行政機關的名義進行，且由委托行政機關對其行為向外部承擔法律責任。,第四節(jié) 國家公務員,一、國家公務員概述 （一）國家公務員的概念 國家公務員，是指國家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各級國家行政機關中工作的，依法行使國家行政權、執(zhí)行國家公務的人員。由此可以看出： 首先，國家公務員是經法定方式和程序任用的人員。其次，國家公務員是在中央和地方各級國家行政機關中工作的人員。最后，國家公務員是指行政機關中依法行使國家行政權、執(zhí)行國家公務的人員。 （二）國家公務員的分類 在西方國家，國家公務員通常分為政務類和業(yè)務類公務員兩大類。我國不實行政黨輪流執(zhí)政的多黨制度，所以公務員也沒有政務類和業(yè)務類的劃分。根據《國家公務員暫行條例》的規(guī)定，我國國家公務員分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員。此外，還分為領導職務公務員和非領導職務公務員。,,（三）國家公務員的法律地位 在外部行政管理法律關系中，國家公務員代表行政機關，以所在行政機關的名義行使國家行政權，其行為的結果歸屬于相應行政機關。外部行政管理法律關系是行政機關與作為行政相對人的個人、組織發(fā)生的關系，而不是國家公務員與相對人發(fā)生的關系。國家公務員在行政管理法律關系中并非作為一方當事人出現(xiàn)，不具有一方當事人的資格。 在行政訴訟法律關系中，國家公務員既不能作原告，也不能作被告，不具有訴訟當事人的地位。根據行政訴訟法的規(guī)定，只有公民、法人和其他組織認為行政機關具體行政行為侵犯其合法權益時，才能提起行政訴訟，取得行政訴訟的原告資格。只有作出具體行政行為的行政機關或通過行政復議改變原具體行政行為的復議機關才能被訴和取得行政訴訟被告的資格。 當然，國家公務員在非處于公務員地位時，可以成為行政相對人，作為外部行政法律關系一方主體與行政機關發(fā)生關系，對行政機關的拘役行政行為不服，可以提起行政訴訟，成為行政訴訟的原告。,,在內部行政法律關系中，國家公務員則可以以公務員的名義作為一方當事人與行政機關發(fā)生法律關系。例如，行政機關對公務員進行考核、獎懲、晉升、確定工資福利待遇 ；公務員要求改善工作條件 、工資待遇，對考核、獎懲、晉升結果不服，向行政機關提出申訴等，這些行為所引起的行政法律關系都是以國家公務員為一方當事人，國家行政機關為另一方當事人的內部行政法律關系。對于因內部行政法律關系發(fā)生的爭議，一般由行政機關本系統(tǒng)處理，不能提起行政訴訟。 在行政法制監(jiān)督法律關系中，國家公務員可以作為監(jiān)督對象與監(jiān)督主體發(fā)生關系，成為關系的一方當事人。例如，行政監(jiān)察機關可以對所有公務員進行監(jiān)督；國家權力機關可以通過質詢、特別調查、罷免等形式對作為政府組成人員的公務員進行監(jiān)督；人民法院在對具體行政行為進行司法審查過程中，亦可通過司法建議等形式間接對公務員進行監(jiān)督。,,二、公務員法律關系 公務員法律關系，是指一般公民經過一定的法律程序成為公務員，基于所擔任的行政職務而與國家之間構成的權利義務關系。同時也包括公務員作為行政主體的代表與行政相對方的關系。 （一）公務員與國家行政機關的關系 1、行政機關的職權、職責、權限和優(yōu)先權及于公務員。 2、公務員在分享行政機關的職權、優(yōu)先權和分擔行政機關的職責、權限時，行政機關有權對分享和分擔物進行“再分配”。 3、公務員實施行政管理活動，必須以行政機關的名義，按行政機關的意志進行。 4、為保障公務員以行政機關的名義并按照行政機關的意志從事公務活動，行政機關可以在法律范圍內規(guī)定公務員的紀律，并實施監(jiān)督權和獎懲權。 （二）公務員作為行政主體的代表與行政相對方的關系 公務員作為行政主體的代表并以行政主體的名義對相對方實施管理，并依法采用各種強制手段。,,三、公務員法律關系的發(fā)生、變更和消滅 公務員法律關系的發(fā)生有以下四種情形：（1）考任；（2）選任；（3）委任；（4）調任。 公務員法律關系的變更也包括四種情形：（1）晉升；（2）降職；（3）交流；（4）撤職。 導致公務員法律關系消滅的原因有法定原因和事實原因兩種： 1、法定原因包括：（1）開除；（2）辭職；（3）辭退；（4）調出；（5）退休；（6）離休；（7）刑事處分。 2、事實原因包括：死亡和喪失國籍。 四、公務員的雙重身份及其劃分 （一）公務員的雙重身份 （二）公務員身份的劃分(1、時間；2、職責界限；3、公益；4、目的、意志） （三）公務標志,,五、國家公務員的權利和義務 （一）國家公務員的權利 1、身份保障權；2、依法執(zhí)行公務權；3、獲得勞動報酬、福利待遇的權利；4、參加培訓的權利；5、提出批評和建議的權利；6、提出申訴和控告的權利；7、辭職的權利；8、憲法、法律規(guī)定的其他權利。 （二）國家公務員的義務 1、遵守憲法、法律和法規(guī)；2、依法執(zhí)行公務；3、忠于職守、盡職盡責；4、服從命令；5、維護國家的安全、榮譽和利益，保守國家和工作秘密；6、克己奉公，遵守職業(yè)道德。,