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1,第五章 財政支出的一般理論,,,,,2, 2012 Bin HUANG,財政支出的基本概念,財政支出 亦常稱為“政府支出”或“政府預算支出” 它是政府為履行其職能而進行的各項開支，包括政府向社會提供的公共品和服務在內(nèi)消耗的一切費用的總和,3, 2012 Bin HUANG,財政支出原則,量入為出原則 政府財政支出規(guī)模的安排應根據(jù)財政收入的規(guī)模來確定，盡量保持財政收支平衡（next slide） “…第二十八條 地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字… ” （中華人民共和國預算法） 優(yōu)化支出結構原則 政府財政支出應正確安排財政支出中各類支出的比例關系，使其實現(xiàn)結構的最佳組合，從而促進國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)定和協(xié)調發(fā)展 兼顧公平與效率原則 公平原則 橫向公平 給予處于相同境遇的個人以相同的財政待遇 縱向公平 給予處于不同境遇的個人以有差別的財政待遇 效率原則 政府財政支出應有助于資源的合理優(yōu)化和配置，以促進經(jīng)濟效率的提高 外部效率 內(nèi)部效率,4, 2012 Bin HUANG,中國歷年政府財政收支,5, 2012 Bin HUANG,財政支出的分類：按支出用途分類,從靜態(tài)的價值構成上看（P.64） 消費性支出：為當期消費，不涉及下一期生產(chǎn)投入的費用 例如各類事業(yè)費（文教科學衛(wèi)生事業(yè)費、社會救濟費、行政管理費… 事業(yè)費包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費 積累性支出 為下期生產(chǎn)規(guī)模擴大再生產(chǎn)而積累的費用（資本） 例如，老科目中的“基本建設支出、流動資金支出、地質勘探支出、支農(nóng)支出…” 補償性支出 為彌補當期所消耗的社會資料的費用 例如，老科目中的“挖潛改造資金” 從動態(tài)的價值構成上看 投資性支出 包括以上所謂的“積累性支出”和“補償性支出” 消費性支出 同上,6, 2012 Bin HUANG,財政支出的分類：按支出用途分類,我國常用的預算科目設置和支出分類方法 2007年以前（next slide） 基本建設支出（積累性支出） 流動資金支出 挖潛改造資金（補償性支出） 科技三項費用（新產(chǎn)品試制費、中間試驗費和重大科研項目補助費，積累性支出） 地質勘探費 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出 文教科學事業(yè)費（消費性支出） … 2007年之后（next slide） 一般公共服務 外交 國防 公共安全 教育 科學技術 …,7, 2012 Bin HUANG,2006年中國財政統(tǒng)計年鑒預算決算收支統(tǒng)計科目,8, 2012 Bin HUANG,2008年中國財政統(tǒng)計年鑒預算決算收支統(tǒng)計科目,9, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：按國家職能分類,按照國家經(jīng)濟管理職能和社會管理職能的不同對財政支出進行分類 基本建設費 社會文教費 國防費 行政管理費 其他支出,10, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：按經(jīng)濟性質分類,以政府支出是否與商品和服務相交換為標準進行劃分 購買性支出：發(fā)生商品和服務交換，是政府的一種市場活動 社會消費性支出 包括，國防支出，行政支出，文教科衛(wèi)支出等 公共投資支出 包括各級政府的固定資產(chǎn)投資等 轉移性支出：未發(fā)生商品和服務交換，是政府一種非市場活動 是政府無償、單方面地向個人或企業(yè)的財政轉移，是一種非市場性的再分配活動 補助支出、捐贈支出和債務利息支出 購買性和轉移性支出的差別 作用差別 購買性支出對經(jīng)濟體中的生產(chǎn)和就業(yè)有直接的影響，而對于個人收入分配的影響是間接的；轉移性支出對于個人收入分配的影響則是直接的，而對于經(jīng)濟體中生產(chǎn)和就業(yè)的影響是間接的 約束力差別 購買性支出發(fā)生在市場，政府及其交易對象受市場交換規(guī)則約束較大，而轉移性支出則缺乏一定明確機制的約束,11, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：國際采用的標準,國際貨幣基金組織（IMF，International Monetary Fund）所采用的分類方法（Heller & Diamond，1990） 若以支出功能（例如部門）為劃分標準，政府財政支出可分為以下十類支出： （1）一般行政服務（general government services）；（2）國防；（3）教育；（4）健康；（5）社會保障與福利；（6）住房與社會福利設施（housing and community amenities）；（7）經(jīng)濟服務（economic services）；（8）農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、制造業(yè)與建筑業(yè)（mining, manufacturing and construction）；（9）電力、天然氣、水氣與水利（electricity, natural gas, steam, and water）；（10）道路、其他交通與通訊（roads, other transport, and communication） 若以支出的經(jīng)濟性質（或支出用途）為劃分標準，政府財政支出可分為以下七類支出： （1）工資與薪金；（2）其他商品和服務；（3）利息支付（interest payment）；（4）資助與其他財政轉移支付；（5）固定資產(chǎn)；（6）資本轉讓（capital transfers）；（7）貸出凈額（net lending） 2007年中國政府收支分類改革后的科目設置已與國際接近（P.67）,12, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：學術研究常用分類,“Sanz, I., & Velazquez, F. J. (2002). Determinants of the composition of government expenditure by functions. European Economy Group Working Papers no. 13/2002.”,13, 2012 Bin HUANG,衡量財政支出規(guī)模的兩個指標,絕對指標 以本國貨幣單位表示的財政支出的實際數(shù)額 無法反映出一個政府財政相對于該國經(jīng)濟總量的活動規(guī)模 未考慮物價指數(shù)對總量的影響 相對指標（next slide） 收入規(guī)模——財政收入占GDP或GNP的比重 支出規(guī)?！斦С稣糋DP或GNP的比重 為衡量財政活動規(guī)模，收入還是支出誰更為合適？ 在預算和決算統(tǒng)計口徑設置上，財政支出一般要寬于收入 中國的“財政收入”統(tǒng)計口徑主要包括稅收收入和少量收費的經(jīng)常性收入，不包括政府債務收入 中國的“財政支出”統(tǒng)計口徑則包含由債務收入所發(fā)生的支出 在財政活動發(fā)生的時間上，財政支出要遲于收入 財政收入比重反映的是國民財富集中于政府控制的程度，或者說是一國政府從經(jīng)濟總量中汲取財政的能力,14, 2012 Bin HUANG,中國歷年政府財政收支占GDP比例,15, 2012 Bin HUANG,衡量財政支出規(guī)模增長指標,財政支出增長率（next slide） 計算公式： 是一種絕對增長指標 財政支出增長彈性 計算公式： 特征 彈性系數(shù)大于1，富有彈性，財政支出增長速度高于GDP增長速度 彈性系數(shù)小于1，缺乏彈性，財政支出增長速度低于GDP增長速度 彈性系數(shù)等于1，單位彈性，財政支出增長速度與GDP增長速度相等 財政支出增長的邊際傾向 計算公式： 表示GDP每增加一單位，政府財政支出會增加多少？,16, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政收支增長率,17, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政支出增長彈性,18, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政支出增長的邊際傾向,19, 2012 Bin HUANG,財政支出規(guī)模增長的相關理論,對于政府財政支出規(guī)模變化的解釋包括兩種（Bailey，1995） 宏觀模型（macro models） 主要是對財政支出的長期發(fā)展做出解釋 Wagner’s law Peacock & Wiseman’s “displacement-inspection effect” Musgrave and Rostows Development Stage Model Baumols unbalanced growth model … 微觀模型（micro models） 主要是對財政支出構成中某一部分支出的規(guī)模變化做出解釋,20, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則（Wagner’s Law，1882）,瓦格納法則基本思想 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家職能不斷擴展，從而導致政府活動不斷增加，所需公共支出規(guī)模將不斷擴大 理論邏輯與論證 Wagner’s three functions of state (i) providing administration and protection; (ii) ensuring stability (iii) providing for the economic and social welfare of society as a whole; 工業(yè)化最顯著的特征是勞動分工 分工?傳統(tǒng)的社會關系崩潰?政府承擔起原先由家庭和社區(qū)所承擔的功能?政府加強管理和安全方面的職能 分工?新工業(yè)技術的產(chǎn)生?導致市場壟斷的出現(xiàn)?社會整體利益的下降?導致經(jīng)濟和社會不穩(wěn)定?政府加強在保證經(jīng)濟穩(wěn)定方面的職能 分工和工業(yè)化?人民對教育和健康等方面的社會福利需要增加?政府加強在社會福利方面的職能 后果 政府財政支出占GDP之比重會隨著工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增長 此種支出規(guī)模擴張并不是無止境的，在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度之后，支出規(guī)模會維持一定水平上（next slide） 局限性 假定政府是社會民眾利益的代言人 對多數(shù)國家長期財政支出規(guī)模變化的解釋有一定有效性，但其對于現(xiàn)實的解釋力，仍需置于具體的國別和發(fā)展階段來進行判斷和審視（next slide）,21, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,,,財政支出占GDP之比例,人均GDP,,22, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,23, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,24, 2012 Bin HUANG,Peacock & Wiseman（1961）的替代－審視假說,理論邏輯和論證 首先，公眾對于納稅具有厭惡感，并且他們對于納稅都有一個可忍耐度，此種可忍耐度的存在會極大地限制政府收入和支出規(guī)模的擴張； 其次，當社會發(fā)生劇烈動蕩（例如自然災害和戰(zhàn)爭）時，公眾將高稅率視為是應當?shù)?，對納稅的可忍耐度明顯提升，并且在社會動蕩所暴露的許多問題，也促使公眾重新審視政府的作用和職責，意識到增加政府干預的重要性。這使得在危機之后，公眾對于納稅的可忍耐度并不會回落，此時，政府的財政收入和支出水平便會維持與危機時相同的水平，也不會回落。此種由危機而導致公眾重新審視政府之作用，并對公眾對于納稅之忍耐度產(chǎn)生永久性影響的效應，稱為“審視效應（inspection effect）”； 其三，在社會動蕩期，私人部門支出會被大量新增的公共支出所替代，這即為 “替代效應（displacement effect）” ，在危機過后，私人部門支出逐步回升，而公共部門支出由于之前所說審視效應而不會回落，由此財政支出增長便會呈現(xiàn)出階梯狀； 其四，在危機時，權力會集中于政府，并且此種集權化趨向亦不會隨著危機的度過而發(fā)生回落和逆轉,25, 2012 Bin HUANG,Musgrave & Rostow的經(jīng)濟發(fā)展階段理論,Musgrave & Rostow的基本觀點 一個國家財政支出的增長與該國經(jīng)濟和社會發(fā)展階段及其各階段發(fā)展之特征存在關聯(lián)： 發(fā)展的早期階段，由于私人資本并不能滿足早期發(fā)展的投入需要，例如在教育與基礎經(jīng)濟建設方面的投入，因此，需要大量的政府財政支持，而此時，財政支出占GDP之比重必然較高； 快速發(fā)展的中期階段，社會總投資量不斷增加，但其中，私人投資的比重會隨著私人資本積累的增加而不斷增加，而財政支出規(guī)模則相對不斷縮??； 經(jīng)濟發(fā)展達到成熟階段，私人品需求會不斷上升，同時對于公共支出的需求亦會不斷增加，但此時，財政支出結構會發(fā)生一定的變化，公共支出會從原先基礎建設支出轉為不斷增加的教育、社會福利和健康衛(wèi)生保健方面的支出；,26, 2012 Bin HUANG,Baumol（1967）的非均衡發(fā)展理論,理論邏輯和論證 首先，假定經(jīng)濟體中存在兩個經(jīng)濟部門 一個技術先進部門，技術和資本起決定性作用 一個技術落后部門，勞動投入起決定性作用 其次，假定兩部門的工資率水平相同，并且工資率水平是隨著勞動率水平的上升而上升 再次，雖然落后部門的勞動生產(chǎn)率低，但其工資率與先進部門保持一致，因此導致落后部門工資成本不斷上升，并在以下兩種情況下有不同表現(xiàn) 如果人們對該部門產(chǎn)品的價格彈性比較高，那么人們對該部門產(chǎn)品的需求會越來越少，該部門逐漸萎縮 如果人們對該部門產(chǎn)品的價格彈性比較低，那么人們對該部門的需求不會有太大變化，該部門的成本將會保持在一個很高的水平，而公共部門便是此種情況的一種典范（例如公共教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務）,27, 2012 Bin HUANG,影響財政支出規(guī)模的因素分析：宏觀層面,經(jīng)濟性因素 經(jīng)濟發(fā)展水平 經(jīng)濟總量上升 部分稅收的累進性特征 私人收入上升使得政府以公債形式籌資的可能性增大 經(jīng)濟干預政策 政府的干預程度，及其所采取的財政和貨幣政策 政治性因素 政治因素的影響主要有以下三個方面 社會、經(jīng)濟與政局的穩(wěn)定 社會與政局動蕩會導致支出規(guī)模大幅度上升 政體結構與行政效率 單一制與實行財政集權化體制國家的支出比重較高 聯(lián)邦制與實行財政分權化體制國家的支出比重較低 行政效率的影響 社會性因素 多種因素，包括人口規(guī)模與結構、就業(yè)、健康狀態(tài)、以及城鎮(zhèn)化程度等,28, 2012 Bin HUANG,財政支出結構,何為財政支出結構？ 總財政支出中各類財政支出所占比重 影響財政支出結構的因素 經(jīng)濟體制與政府職能 計劃經(jīng)濟 VS. 市場經(jīng)濟 經(jīng)濟管理職能 VS. 社會行政管理職能 經(jīng)濟建設支出 VS. 一般行政服務 經(jīng)濟發(fā)展階段與經(jīng)濟發(fā)展目標 重經(jīng)濟發(fā)展 VS. 重社會發(fā)展,29, 2012 Bin HUANG,中國的財政支出結構分析：按政府職能劃分,從按政府職能劃分的財政支出結構來看 自改革開放以來，中國的財政支出結構隨著政府職能的轉變而發(fā)生變化（next slide） 經(jīng)濟建設支出占大頭，但其所占比例呈現(xiàn)下降趨勢 國防支出比例在下降 社會文教支出與行政管理費用支出比例在逐步上升 其他支出比例亦在逐步上升,30, 2012 Bin HUANG,中國財政職能支出結構變化,31, 2012 Bin HUANG,什么是“其他支出”？,2009年3月7日上午，全國人大代表、中科院院士王恩多和“其他”兩個字較上了勁兒，她說：“科技部總的經(jīng)費是198.1億元， 但是其中‘其他支出’是69.5億元，占了總支出的1／3，這個‘其他’到底包括哪些部分，這個錢怎么用法，是我非常不明白的地方?！?－ 3月8日《中國青年報》,32, 2012 Bin HUANG,“其他支出”的社會討論,33, 2012 Bin HUANG,中國低層級地方政府各項預算內(nèi)財政支出及其分類,中國低層級政府財政支出結構特征 事業(yè)費占大頭，地方財政“吃飯”或養(yǎng)人財政特征明顯 生產(chǎn)性支出所占比例較低，建設支出主要靠國家財政 社會福利性支出投入水平太低 其他支出所占比例最高，且“行蹤不明”(next slide),34, 2012 Bin HUANG,中國縣級地方財政支出偏好與支出結構,實證結果表明，伴隨著地方財政經(jīng)常性收入的增加，地方 “生產(chǎn)性支出”和“其他支出”的支出比例都會趨于上升，其中以“其他支出”的支出比例上升的幅度最大，“基礎建設”居次。這些都反映出中國地方政府偏好于“其他支出”和“基礎建設”投入，而厭惡教育投入的支出偏好結構,35, 2012 Bin HUANG,中國的財政支出結構分析：按經(jīng)濟性質劃分,從按經(jīng)濟性質劃分的財政支出結構來看 發(fā)達與發(fā)展中國家在支出結構上存在較大差別（next slide） 發(fā)達國家政府較少直接參與生產(chǎn)活動，政府職能更多是側重收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，因而轉移性支出比重較大，且與購買性支出比重大致持平 發(fā)展中國家政府直接參與生產(chǎn)活動較多，在基礎建設方面投入需求較大，因此購買性支出所占比重較大,36, 2012 Bin HUANG,發(fā)達國家和發(fā)展中國家在支出結構上的差異,,37, 2012 Bin HUANG,中國財政支出中轉移性支出占 財政總支出比重及其構成,,,,,轉移性支出占總支出比重波動較大，受經(jīng)濟體制變革影響較大 1985-1990年間國企改革期間，兩種價格補貼比重較高 在1995年是國債還本付息高峰期（中國是將國債的本金和利息支出都納入到轉移性支出之中） 針對個人的福利性支出比重較低，原因包括 社會保障體系不健全 統(tǒng)計口徑的原因，中國目前社會保障采用的是收費制度，未實行社會保障稅，因此社保支出是納入到預算外資金管理，未進入到預算內(nèi)統(tǒng)計之中,38, 2012 Bin HUANG,調整和優(yōu)化我國財政支出結構的基本思路,結合政府職能的轉變，科學界定財政支出的范圍 建立科學的財政支出結構 在控制經(jīng)濟建設支出的前提下，進一步增加公共基礎設施投資，財政投入作為引導，吸引民間資本流入到該領域 加大社會文教科衛(wèi)投入 在財政支農(nóng)支出中，加大農(nóng)村基礎設施建設 改革和整頓財政補貼制度，壓縮補貼支出規(guī)模，提高補貼效益 結合機構改革，壓縮行政管理支出規(guī)模 優(yōu)化社會保障支出結構，加強對貧困家庭和個人的扶持力度 加強環(huán)境建設投入，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展 建立科學的財政支出預算體系 細化預算編制，強化預算管理，增加預算的透明度和公開化 開展財政支出績效評估 建立以財政支出績效為導向的評價體系,39, 2012 Bin HUANG,財政支出結構與經(jīng)濟發(fā)展,發(fā)展經(jīng)濟學的傳統(tǒng)觀點 資本性或非資本性支出之于經(jīng)濟增長之影響 政府的資本性支出通常是直接進入到私人領域，所以此種支出一般認為對經(jīng)濟增長有正面影響 政府的非資本性支出通常是對個人和家庭福利有直接影響，并且此種支出的增加不僅會導致過高的稅率，打擊投資者的投資信心，而且會降低個體勞動力參與勞動的熱情，所以此類支出一般認為對經(jīng)濟增長具有負面影響 由此觀點的一個重要implication：窮國要想發(fā)展經(jīng)濟，請大力增加資本性支出 Devarajan， Swaroop 資本性支出卻具有顯著的負影響 這一結論與傳統(tǒng)關于“資本性支出有利于經(jīng)濟增長”的論調截然相反 如何解釋這一現(xiàn)象？ 多數(shù)發(fā)展中國家在過去的經(jīng)濟發(fā)展中過于強調資本性支出，以至于資助性支出在政府總支出中所占比例過大，進而使得資本支出成為了一種非生產(chǎn)性支出（unproductive spending），或者說是，許多發(fā)展國家過于熱衷于資本性投入，而忽視日常支出，以至于導致政府支出出現(xiàn)misallocation問題 作者提出未來，發(fā)展中國家，特別是那些十分熱心于支出投入的發(fā)展中國家，需著重考慮調整政府支出的結構，以更好地推動國民經(jīng)濟的發(fā)展,