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1、 從道家“無為而治”理念看當(dāng)前我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變 [摘 要] 全能型統(tǒng)制型的政府管理模式，不僅導(dǎo)致管理的低效率，也給腐敗現(xiàn)象可乘之機(jī)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康的發(fā)展帶來了諸多弊病。道家“無為而治”的古老智慧可以起到糾偏的作用?！盁o為”管理在當(dāng)前我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新中的最佳模式是“小政府，大社會(huì)”。 [關(guān)鍵詞] 道家 無為而治 政府職能 小政府大社會(huì) 道家的管理之道，以“無為而治”為其核心理念。這一理念不僅在封建的政治管理實(shí)踐中發(fā)揮過舉足輕重的作用，為漢、唐盛世的形成做出了重要貢獻(xiàn)，而且對(duì)于當(dāng)代人類所面臨的各項(xiàng)管理活動(dòng)也具有

2、不可或缺的價(jià)值，它已經(jīng)跨越時(shí)空，成為世界性的寶貴精神財(cái)富。諸多研究表明，當(dāng)代人類所面臨的任何一個(gè)管理活動(dòng)領(lǐng)域，都能夠從道家的無為而治的管理思想中受到啟發(fā)和得到滋養(yǎng)。因此，面對(duì)我國(guó)正在推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新，回顧道家的無為而治的管理理念并反思現(xiàn)行的政府管理理念及模式，或許能為我們澄清認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念提供方法論的有益啟示。 一、轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國(guó)的全能政府管理模式及弊病 所謂轉(zhuǎn)型期，指我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家要完成的轉(zhuǎn)變是綜合性的多方面的，而主體是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，必然導(dǎo)致“權(quán)力的轉(zhuǎn)移”。那么，作為國(guó)家代表的政府，其角色、職能乃至

3、管理方式諸多方面都將發(fā)生深刻的變化。這就要求政府重新定位并找準(zhǔn)自己的角色，從過去的計(jì)劃型、專政型、統(tǒng)治型、人治型、全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)型、民主型、治理型、法治型、有限型政府，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的需要。 但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)的政府行政體制改革雖然進(jìn)行了多次，但仍然滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，并未完全擺脫全能型統(tǒng)制型的管理模式。這種模式既不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也難以保證公正公平，給腐敗、浮夸、欺上瞞下、給權(quán)謀私以可乘之機(jī)，帶來了諸多弊病。這突出地表現(xiàn)在： (一)在政企關(guān)系方面。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，迫切需要建立新型的政企關(guān)系，這種關(guān)系包括兩個(gè)方面，其一指

4、政府的行政必須從對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)上來，如維護(hù)正常的優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制；通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的市場(chǎng)化手段維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)；協(xié)調(diào)和保護(hù)本國(guó)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO框架內(nèi)積極尋求對(duì)本國(guó)企業(yè)的有效扶持與保護(hù)等。其二指給企業(yè)以平等的主體地位，這就要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎(chǔ)上的對(duì)等關(guān)系。政府可以依法利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，也可依法對(duì)企業(yè)的微觀行為進(jìn)行處罰，但不得對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接管理和支配。對(duì)于政府的越權(quán)行為，企業(yè)有權(quán)也有途徑向政府提起申訴或依法提起行政訴訟。然而現(xiàn)實(shí)狀況很難符合這些要求。由于政府同時(shí)作為公共管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的雙重身份，政府與部分國(guó)企之間，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄的鄉(xiāng)

5、鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關(guān)系，政府與民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)之間類似于交警與司機(jī)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。再者，一些帶有國(guó)家壟斷性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，如電信、電力、城市公用事業(yè)等全國(guó)性大公司，許多仍采用政企合一、政企不分的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，具有濃厚的政府行為色彩。凡此種種，說明政府的管理行為和職能還不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，需要轉(zhuǎn)變職能，建立新型的政企關(guān)系。 （二）在行政審批方面。我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理主要是靠行政審批來實(shí)現(xiàn)的，行政部門往往通過牢牢把握行政審批這個(gè)關(guān)口，來體現(xiàn)自身的存在和權(quán)力。然而現(xiàn)實(shí)中許多審批制度已經(jīng)超越了政府管理權(quán)限，特別是“入世”以后，這種制度已嚴(yán)重地阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低了企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)主

6、體的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。雖然國(guó)家對(duì)行政審批項(xiàng)目作了全面的清理，在減少審批項(xiàng)目和簡(jiǎn)化審批程序方面都取得了不小成績(jī)，但從總體看，審批范圍仍然過大、環(huán)節(jié)過多，某些審批事項(xiàng)法律依據(jù)不充分，審批不規(guī)范，責(zé)任不明確，監(jiān)督機(jī)制不健全，極易滋生權(quán)力腐敗，使企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)主體在競(jìng)爭(zhēng)中喪失時(shí)機(jī)和主動(dòng)。由于行政審批總是與一些部門和人員的利益相關(guān)，改革起來阻力極大。 （三）在應(yīng)對(duì)WTO的挑戰(zhàn)方面。中國(guó)入世，對(duì)應(yīng)的主體首先是政府，其次才是企業(yè)。WTO的絕大多數(shù)條款都是用以規(guī)范政府行為的，如非歧視原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、低關(guān)稅開放原則、透明度原則、權(quán)利與義務(wù)平等原則、協(xié)商原則和例外原則。雖然WTO并不絕對(duì)排斥政府干預(yù)市場(chǎng)，但它

7、排斥政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主張政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)要適度，對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管要有力，對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控要有效率，政府的政策與行為要統(tǒng)一透明。我國(guó)經(jīng)過20多年的改革開放，政府職能的轉(zhuǎn)變也取得了明顯的成績(jī)，在適應(yīng)WTO規(guī)則方面取得了明顯的進(jìn)步，但面對(duì)WTO的挑戰(zhàn)，政府職能的缺位、越位和錯(cuò)位依然比較嚴(yán)重。顯然，這種管理模式不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)際化的需要，政府職能需進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。 二、從道家“無為而治”理念反思全能政府管理模式 當(dāng)我們對(duì)全能型政府管理模式進(jìn)行反思時(shí)，道家的“自然”、“無為”理念可以提供有益的啟示。按道家的觀念，無為才能無不為?！兜赖陆?jīng)》說：“我

8、無為而民自化，我好靜而民自正，我無事而民自富，我無欲而民自樸”（第57章）?！昂渺o”、“無事”、“無欲”都是“無為” 的寫狀。按馮友蘭之解，“道是萬物之所以生者。道本身不是一物，所以它不能象萬物那樣‘為’?？墒侨f物都生出來了，所以道無為而無不為。道，讓每物自己做它自己能做的事。照道家說，國(guó)君自己應(yīng)該效法道。他也應(yīng)該無為，應(yīng)該讓人民自己做他們能做的事”。“無為”的意義，實(shí)際上并非完全無所作為，它只是要為得少一些，不要違反自然地任意地為，也就是《道德經(jīng)》所說“輔萬物之自然而不敢為”（第64章）。對(duì)此，諸多道家著述皆有進(jìn)一步闡述和發(fā)揮。如《淮南子》說：“所謂無為者，非謂其引之不來，推之不去，迫而不應(yīng)

9、，感而不動(dòng)，堅(jiān)滯而不流，捲握而不散，謂其私志不入公道，嗜欲不掛正術(shù)，循理而舉事，因資而立功，推自然之勢(shì)，曲故不得容，事成而身不伐，功立而名不有。……因高為山，因下為池，非吾所（謂）為也。”這就含有按客觀規(guī)律辦事，不把自己的個(gè)人意志和喜好（“私志、嗜欲）強(qiáng)加于事物之上的意思。同樣，元代道家學(xué)者杜道堅(jiān)也指出：“道常無為而無不為。道有當(dāng)為、有不當(dāng)為之常理，不為其所不當(dāng)為，而為其所當(dāng)為，則春春而夏夏，陰陽(yáng)不忒，不待言而四時(shí)行，品物亨道。……君道亦然，侯王若能體道之道而守君之當(dāng)為，不為君之所不當(dāng)為，則君君而臣臣，厥分罔差，君不言而百官正，萬物將自化矣；社稷人民，莫不各安厥分，為所當(dāng)為，不為所不當(dāng)為矣。”

10、顯然，這里所謂“無為”就是說為其當(dāng)為，而不為其不當(dāng)為。“當(dāng)為”、“不當(dāng)為”的標(biāo)準(zhǔn)在于“春春而夏夏”，也就是說春天只做春天當(dāng)做之事，夏天只做夏天當(dāng)做之事，不可當(dāng)春而夏或當(dāng)夏而春，按事物本身的客觀規(guī)律辦事。在管理上，統(tǒng)治者遵循無為之道，就應(yīng)當(dāng)“守君之當(dāng)為，不為君之所不當(dāng)為”，讓百官自正、百姓自為、萬物自化，使“社稷人民，莫不各安厥分”，放手去做自己應(yīng)做的和能做的事，而不從中橫加干預(yù)?？梢姡八^‘無為’，并不真的就是要求管理者無所作為，放棄管理的責(zé)任，而是‘為無為’，行‘無為之為’。所謂‘治大國(guó)，若烹小鮮’，魚還是要吃的，但煎魚時(shí)不要胡亂翻動(dòng)，否則只能吃爛魚，國(guó)還是要治的，但治國(guó)時(shí)切忌胡作非為，否

11、則只能把國(guó)家搞糟。用‘無為’的手段達(dá)到‘有為’的目的，這才是老子‘無為’管理思想的真髓?！钡兰疫@種“無為”觀，旨在消解政府、管理者對(duì)民眾的生產(chǎn)生活的不應(yīng)有的干預(yù)，批評(píng)那些不顧客觀規(guī)律的強(qiáng)作妄為。落實(shí)到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理上，要求政府或管理者在管理中遵循如下準(zhǔn)則： 首先，要以“無為”的精神來爭(zhēng)取達(dá)到“無不為”的效果。這里的“無為”并非排斥政府的一切管理行為，只是說不要為得太多太濫，應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為，要學(xué)會(huì)“無事”、“好靜”、“無欲”。那種時(shí)時(shí)處處、事無巨細(xì)都管的政府，不是好的政府，往往是絕對(duì)專制的或低效率的政府。這樣做的結(jié)果，必定不能集中精力把它應(yīng)該管的大事管好，管得越多則效果越差。

12、所以，政府應(yīng)適當(dāng)少管一些事務(wù)。 其二、政府當(dāng)把那些老百姓自己能做的事情，放手讓百姓自己去做，不要橫加干涉，政府只是在旁起輔助和服務(wù)作用，這叫做“輔萬物之自然而不敢為”。落實(shí)到政府的行政管理中，即主張凡是能由市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人發(fā)揮作用的地方，政府不要濫用行政權(quán)力去干擾它，讓市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人自由地發(fā)揮創(chuàng)造力，而由政府提供相應(yīng)的服務(wù)。 其三，政府有政府的活動(dòng)領(lǐng)域。按照“道有當(dāng)為、有不當(dāng)為之常理，不為其所不當(dāng)為，而為其所當(dāng)為”的無為管理之道。政府的所為，在于建立和維護(hù)公正公平的法律制度體系，維護(hù)良好的社會(huì)環(huán)境，營(yíng)造使企業(yè)和個(gè)人自由發(fā)展的空間。 三、小政府，大社會(huì)：“無為”管理最佳模式

13、 明確了道家的“無為”精神指導(dǎo)下的政府管理理念、準(zhǔn)則及其意義，如何在實(shí)踐中實(shí)施“無為”的管理呢？可以說，“小政府，大社會(huì)”或“小政府，大市場(chǎng)”就是最佳的選擇。這種新型管理模式主要體現(xiàn)為： 首先，要轉(zhuǎn)變管理觀念，從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?。“政府要將一些?quán)力職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)等角色，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中和社會(huì)分工中，政府不能‘無所不能，無所不管’，要找回自己的角色所在”。 第二，實(shí)施政市分開，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)該充當(dāng)仲裁者和監(jiān)管者，而不能直接參與微觀濟(jì)管理活動(dòng)。它的主要職能在于：建立健全法律制度，為市場(chǎng)的形成和發(fā)展創(chuàng)造公

14、平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和條件；運(yùn)用財(cái)政、金融和信貸等經(jīng)濟(jì)手段與法律手段以及必要的行政手段，制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定；政府通過稅收和收入再分配， 促進(jìn)社會(huì)公平；通過提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以彌補(bǔ)市 場(chǎng)失靈的缺陷。 第三，實(shí)施政企分開，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。政府不再直接干預(yù)企業(yè)，不再直接深入到企業(yè)的微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，讓企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自由發(fā)揮其創(chuàng)造性。為此，政府必須積極探索國(guó)有資產(chǎn)的有效管理方式，按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)體系和機(jī)制，建立建全嚴(yán)格的責(zé)任制，積極探索并逐步

15、改革政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)管理者職責(zé)不清、一身二任的弊端，落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；鏟除政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資產(chǎn)基礎(chǔ)；建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成一套適合國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體。 第四，實(shí)行政事分開，積極推行事業(yè)單位改革。要改革過去那種事業(yè)單位也屬于政府行政編制、吃皇糧的做法，堅(jiān)持走脫鉤、分類、放權(quán)、搞活的路子。具體做法是：對(duì)一些具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位，可以按公司運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)，政府不再直接管理；對(duì)一般服務(wù)性的事業(yè)單位如培訓(xùn)中心等，可以考慮推向市場(chǎng)，使其在市場(chǎng)中求生存；對(duì)具有準(zhǔn)行政、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位

16、可改組為法定機(jī)構(gòu)，由法律授予其管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，按公司法人運(yùn)作，自負(fù)盈虧，少數(shù)特殊的由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼。 第五，實(shí)行政社分開，大力培養(yǎng)和發(fā)展社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和中介組織，形成良好的社會(huì)與政府的關(guān)系。政府把本應(yīng)屬于社會(huì)的職能還給社會(huì)，而承接這部分社會(huì)職能者主要就是社會(huì)中介組織。中介組織的存在，為理順政府與社會(huì)、企業(yè)的關(guān)系提供了方便，它是政府聯(lián)系社會(huì)和企業(yè)的橋梁與紐帶，政府應(yīng)把由社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的社會(huì)性事務(wù)交由中介組織來管理。 第六，公開審批權(quán)限，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和審批程序，有效抑制政府職能部門的自我擴(kuò)張。掌握行政審批權(quán)力的部門和個(gè)人容易滋生腐敗，搞權(quán)錢交易。因此，政府需要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

17、和WTO的規(guī)則對(duì)各類審批事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)的清理，該取消的就取消，該轉(zhuǎn)給中介組織的就轉(zhuǎn)，該保留的也要精簡(jiǎn)程序、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)。這項(xiàng)改革必須與機(jī)構(gòu)的精減及政府機(jī)構(gòu)審批權(quán)限的明確公開、中介組織的完善結(jié)合起來，否則，減審批不減機(jī)構(gòu)，行政審批權(quán)限的自我擴(kuò)張又會(huì)卷土重來。 總之，在無為管理理念下的政府職能轉(zhuǎn)變，一方面體現(xiàn)為政府放權(quán)，把不該管也管不好的事務(wù)還回給市場(chǎng)、社會(huì)和企業(yè)等角色；另一方面體現(xiàn)為政府的服務(wù)能力和服務(wù)效率的大大提高。這種轉(zhuǎn)變，并非消極意義上的要求政府少管事，而是積極意義上的要求政府為所當(dāng)為，不為所當(dāng)不為。這正是道家所主張的“圣人之牧民也，使各便其性，安其居，處其宜，為其所能，周其所適，施其所宜

18、，……水處者漁，林處者采，谷處者牧，陵處者田”的因任意識(shí)的生動(dòng)寫照。 [參考文獻(xiàn)] [1]郭榮晉.道家文化與現(xiàn)代文明[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社.1998. [2]馮友蘭.中國(guó)哲學(xué)簡(jiǎn)史[M].北京大學(xué)出版社.1998 [3]淮南子[M].百子全書[M].下卷.浙江古籍出版社1998. [4]杜道堅(jiān).道德玄經(jīng)原旨[M].道藏[M]. (三家本)第12冊(cè).文物出版社、天津古籍出版社、上海書店.1998. [5]黎紅雷.人類管理之道[M].商務(wù)印書館.2000. [6]彭澎.政府角色論[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.2002. [7]通玄真經(jīng)[M].道藏[M].第16冊(cè).