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電子講稿,南京審計學院審計系,制作人：陳希暉,公安部門平衡計分卡,客戶,公安部門平衡計分卡,公安部門平衡計分卡,公安部門平衡計分卡,財務,,第四講績效審計,背景,（一）《悉尼總聲明》1986年最高審計機關的兩大任務,西方發(fā)達國家已達到70%-80%，美國85%,,合規(guī)性審計,績效審計,,財務審計,合法性審計,（二）審計署五年規(guī)劃（2003-2007）效益審計（單位、項目、投資績效審計）要上升到50%左右，目前?%新五年規(guī)劃(2006-2010)“每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,？發(fā)展不平衡；？中國產(chǎn)生落后——民主發(fā)展的階段,楊時展：民主發(fā)展的三個階段,啟蒙時期，人民只要求“取之于民”至于如何花費不過問,一切“取之于民”的必須“用之于民”不按人民意志使用，人民可追究政府的政治責任,一切“取之于民”的必須經(jīng)濟\有效地“用之于民”，若未能有效地“用之于民”，人民可追究政府的政治責任。,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,1.關于公共資源責任問題,廣義：包括森林、土地、礦山、海洋等生態(tài)資源和公共資金,狹義：國有資產(chǎn)及財政預算資金;與績效審計關系密切,公共資源同樣存在兩權分離,公共資源,,所有權：人民（現(xiàn)代政府體制下）,管理使用支配權：政府機關、事業(yè)單位,代表：民選立法機構,（1）公共資源,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,1.關于公共資源責任問題,公共資源責任：與兩權分離密切相關,是受托經(jīng)濟責任的特殊形式,公共資源責任,,財務責任：使用中保證資源安全完整,管理責任：通過有效控制實現(xiàn)管理目標,報告責任：定期向所有者報告資源使用情況,（2）公共資源責任,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,1.關于公共資源責任問題,政府和事業(yè)單位管理和組織行為不當，引起公共資源發(fā)生三種不利影響,風險,,損失、浪費,無效使用,不恰當報告,（3）公共資源責任風險,,公共資源責任沒有很好履行,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,1.關于公共資源責任問題,兩種方法,,全民檢查,所有者授權某檢查機構檢查后向民選立法機構報告,該檢查機構就是具有專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)標準的審計機關從而產(chǎn)生政府績效審計,（4）公共資源責任的檢查,降低交易成本,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,納稅規(guī)模擴大，納稅人有點“心疼”,預算制度改革：滾動預算發(fā)展到零基預算,零基預算與上年預算脫鉤，需提出花多少，達到審計目標。,（1）二戰(zhàn)后產(chǎn)生,民主意識的增強：社會發(fā)展的客觀規(guī)律,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,政府：竭力反對，“要將自己放在被審人的位置,議會：一般是擁護，否則其資格將取消,最高審計機關國際組織：半民間機構，有一定的權威性,（2）產(chǎn)生后的不同態(tài)度,兩者爭論數(shù)十年，到1986年有了階段性成果,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（一）產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎,2.績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的過程,,行政型發(fā)展較緩,立法型、獨立型發(fā)展較快,可行性建議：垂直管理體系：人員、經(jīng)費、報告,（3）績效審計的發(fā)展與國家審計體制密切相關,我國現(xiàn)行體制制約了績效審計的發(fā)展,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,1.績效審計定義,,主體：主要是審計機關，西方可委托民間機構,對象：政府機關和事業(yè)單位,效果性：強調法定目標的完成程度,國家審計機關對政府機關和事業(yè)單位有關活動的經(jīng)濟性效率性和效果性所進行的評價或審計活動,目的：經(jīng)濟性、效率性和效果性,經(jīng)濟性：投入產(chǎn)出關系，依賴于資源的經(jīng)濟合理利用,效率性：管理行為的有效性,對機關單位是法定職責,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,1.績效審計定義,效果性：強調法定目標的完成程度,法定目標,預算項目：法定目標,,機關、單位：法定職責（管理目標）,預算目標：零基預算我國：資金規(guī)模預算,人大立法；決策目標；專家推薦；可行性研究報告等,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,2.績效審計的分類,(1)政府投資的績效審計；如海上田園風光旅游區(qū)項目（2）專項資金績效審計；如福利彩票公益金績效審計（3）公共服務的績效審計；市政公園建設和管養(yǎng)的績效審計；(4)部門預算的績效審計；如環(huán)保局預算的績效審計（5）資源利用的績效審計；市大工業(yè)區(qū)建設和管理的審計調查；（6）部門行政效率的績效審計,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,3.審計風險及其所引起的局限性,,院長：工作效率,營養(yǎng)學家：健康營養(yǎng),（1）被審項目機構管理目標難以確定,員工：隱形福利,解決：法定文件；決策文件；章程：宗旨,經(jīng)理：就業(yè),醫(yī)院食堂虧損100萬,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,3.審計風險及其所引起的局限性,企業(yè)：往往比較固定和成熟,績效審計則不然,（2）評價體系和審計程序不確定,解決：審計組內部、審計人員與管理層充分協(xié)商,對同一對象不同審計人員設計的體系不一致,審計人員和被審單位管理層的指標體系不一致,借鑒國際或國外的審計準則或指南,盡快制定我國的績效審計指南,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,3.審計風險及其所引起的局限性,《審計法》真實合法效益性：財政財務收支的效益審計≠績效審計,（3）缺乏法律依據(jù),補充授權,立法型國家一般是完全授權，我國是“非完全授權”,修訂法律,延伸審計（從現(xiàn)有職責中尋找突破口）,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,3.審計風險及其所引起的局限性,會計資料：可通過審計確認,（4）依據(jù)的資料缺乏可靠性,其他資料：可能無法確認，如統(tǒng)計資料,績效審計以財務審計和合法性審計為前提,科學設計搜集資料的方法；注意現(xiàn)象之間的相互聯(lián)系,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,4.審計對象,（1）政府機關或事業(yè)單位（公共資源的使用管理支配者）,（2）預算支出項目或投資項目（項目管理和實施單位）,預期目標是管理目標或法定職責,預期目標是項目的法定目標,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,5.審計范圍,（1）政府機關或事業(yè)單位,公共資源的利用效益,機構的管理目標（法定職責）的實現(xiàn)（履行）情況,機構管理控制的有效性,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,5.審計范圍,（2）項目,法定目標、可行性研究設定的目標、決策文件目標、專家推薦目標等,項目預期目標的實現(xiàn)程度,項目管理的有效性,,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,6.審計對象的選擇標準,（1）公共責任風險的大小,固有風險：資金撥付層次的多少,審前調查，風險評估排序,退耕還林：,控制風險：管理部門對實施單位的監(jiān)管是否有效,資源有限；非常規(guī)審計。,,管理部門：財政、林業(yè)、計委,實施部門：縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、戶,是否撥付到位、有無配套資金、可行性研究、招投標制度、達到標準？,第四講績效審計,,一、績效審計理論概述,（二）績效審計的理論結構,（2）重要性,（3）議會和新聞媒體的關注程度,（4）節(jié)約和改進的空間（潛力）,對象眾多，資源有限；非常規(guī)審計。,,金額：預算支出金額大?。?性質：對使用者判斷的影響，對國家政策和地方經(jīng)濟發(fā)展的影響,公眾資源所有者人民民選立法機構人大政府,（5）對審計風險的初步評估（含審計主體的能力和資源）,6.審計對象的選擇標準,第四講績效審計,二、審計程序和方法,第四講績效審計,（一）概述,一個完整的效益審計過程，可以包括以下步驟：1.戰(zhàn)略規(guī)劃—選擇效益審計的項目（領域）2.初步研究—審前調查意義：是否立項（開展全面審計）的依據(jù)；編制審計方案（計劃）的依據(jù)。3.審計方案（工作計劃）--確定效果及目標體系4.信息收集與分析—測算指標、評價效果5.報告和傳遞審計結果6.后續(xù)審計,第四講績效審計,二、審計程序和方法,（二）初步研究（審前調查）,1.初步研究的目的：確定開展全面審計的前提是否存在，為編制審計計劃提供依據(jù)。2.初步研究的內容（亞審附件3）（1）被審項目的管理、實施機構及權限；（2）項目的效益目標；（3）有關部門和單位的責任關系；（4）項目和利益關系方的內、外環(huán)境；（5）影響項目執(zhí)行的限制因素；（6）管理過程和運作情況；（7）項目有關的公共資源等。,第四講績效審計,（二）初步研究,3.審前調查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的選擇應考慮成本效益原則）（1）法律文件或政府決策文件；（2）近期的審計報告和評估結果；（3）科學研究和相關調查；（4）項目可行性研究報告和機構章程；（5）年度報告和管理層會議記錄；（6）與被審項目（機構）管理層或利害關系人的討論；（7）管理信息系統(tǒng)等。,第四講績效審計,（三）編制項目計劃（方案）,1.審計實施方案的理論實質（1）實施審計的事前規(guī)劃；（2）選擇耗用資源少而效用大的最優(yōu)方案。2.實施方案的基本內容：（1）確認審計目的和審計范圍（時間和事項）；（2）開發(fā)審計框架和籌劃（包括準則、方法、標準、數(shù)據(jù)收集等）（3）確定審計的質量保證、時間表和資源配置。,第四講績效審計,（三）項目計劃（方案）,4.編制審計方案的步驟（INTOSAI）（1）收集被審項目的信息（知識和問題）；（2）確定審計目標、范圍和標準（使用者的需求）；（立法中心和客戶中心使用者不同）（3）初步分析，確定需采取的方式和審計測試的范圍和性質；（4）人員分工、經(jīng)費預算和時間安排；（5）與被審項目管理層就目標、范圍和標準進行討論協(xié)商。,績效審計,第四講績效審計,（四）效果和目標體系,1.案例背景為了達到公共衛(wèi)生法所規(guī)定的醫(yī)生人數(shù)比例，美國議會通過對醫(yī)學院學生實施資助的支出法案。具體目的：一是提高進入醫(yī)學院的學生人數(shù)和質量，二是鼓勵畢業(yè)生到缺少醫(yī)生地區(qū)就業(yè),三是從低收入家庭中吸收更多的衛(wèi)生專業(yè)學生。項目措施：一是獎學金，二是低息貸款，三是免除部分償貸責任。項目實施十年后審計機關開展效果審計。,第四講績效審計,,（二）程序和方法,A內部效果：針對項目實施單位，采取措施的效果,B外部效果：針對項目對象——受資助的學生,是否促使學生到缺醫(yī)少藥地區(qū)工作（人數(shù)）申請入學和招生人數(shù)質量是否提高,C社會效果：項目對社會產(chǎn)生的影響,本案例沒有，原因是醫(yī)療衛(wèi)生健康水平的提高的影響因素與項目的相關性難以確定,2、確定效果目標和指標體系,將取消貸款的規(guī)定通知學生的方式和時間確定資助對象的資格和條件、選擇資助的方式,（1）確定項目效果,第四講績效審計,,A項目總目標：緩解將要出現(xiàn)的醫(yī)衛(wèi)人員短缺的狀況,B二級目標,提高入學人員的數(shù)量和質量：申請入學人數(shù)、錄取比例,鼓勵學生到缺醫(yī)少藥地區(qū)工作：人數(shù)、比例、工作年數(shù),2、確定效果、目標和指標體系,醫(yī)衛(wèi)人員占全部人口的比重（1963~1973)應是先下降后上升,（2）確定項目目標和指標,來自低收入家庭學生的增加：低收入家庭學生所占的比例,第四講績效審計,（五）信息收集方法,1.采訪（討論）：以項目管理層、委托人、項目受益人、專家和其他人為主要對象。案例A中，訪問了大多數(shù)學校的官員都認為，資助衛(wèi)生專業(yè)學生項目未能對學校招生數(shù)量產(chǎn)生影響。他們認為：醫(yī)學專業(yè)受到青睞，是因為屬于人道主義職業(yè)，并能夠提供取得高收入的機會。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,2.調閱資料：包括以前審計報告、行業(yè)統(tǒng)計資料、被審機構（項目）的績效資料等。案例A中，調閱了全美醫(yī)學院聯(lián)合會公布的信息，從資助項目實施第五年起，申請進入醫(yī)療專業(yè)的人數(shù)已經(jīng)翻了一倍，當年的錄取人數(shù)提高了50%.案例A中，對五年間取得項目貸款的三萬名醫(yī)療專業(yè)畢業(yè)生統(tǒng)計資料進行調閱,只有86名醫(yī)生和133名牙醫(yī)到缺醫(yī)地區(qū)工作，而取消了償還貸款的責任。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,3.檢查：主要針對項目的管理程序、計劃與控制、外部環(huán)境等。案例A中：檢查了某學校畢業(yè)的60名醫(yī)學專業(yè)畢業(yè)生的貸款檔案，有25人沒有離校前被告知項目規(guī)定的記錄；檢查其他幾所醫(yī)學院的畢業(yè)生檔案，也發(fā)現(xiàn)類似的情況。（說明到缺醫(yī)地區(qū)工作的畢業(yè)生增多，與項目取消貸款償還責任的規(guī)定關系不大。）,第四講績效審計,（五）信息收集方法,4.分析：主要針對現(xiàn)象變動的趨勢和變動的原因。案例A中，對影響醫(yī)學院畢業(yè)生選擇工作地點的重要因素與人數(shù)分布情況進行了分析。在9個影響因素中，處于前三位的是：地理優(yōu)勢、工作機會和家庭或朋友的影響，項目關于貸款責任取消的規(guī)定僅列第6位。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,5.調查表法。主要針對項目實施單位、管理人員和項目對象案例A中：項目實施單位是各醫(yī)學院，管理人員是各醫(yī)學院的官員，項目對象是學生或畢業(yè)生。案例中多處使用調查表方法，調查問題涉及資助項目對申請入學人數(shù)的影響，以及資助對象的家庭收入背景等。,第四講績效審計,（五）信息收集方法,（6）利用專家的工作：主要針對一些技術性、專業(yè)性較強的審計事項。包括：——特定資產(chǎn)的評估；——工程項目的評估；——產(chǎn)品和服務質量問題；——信息技術問題；——衍生金融工具問題；——舞弊、安全和法律問題；——風險管理問題。案例A中未使用。注意責任的劃分。,第四講績效審計,（六）審計結果的報告,績效審計報告的內容一般包括：1.審計概況2.審計標準：對項目目標的確認以及審計中使用的評價體系3.審計評價：對被審項目、機構管理和資源使用經(jīng)濟、效率、效果性進行評價4.審計發(fā)現(xiàn)和建議5.項目管理部門的反映6.供審計結果使用者考慮的問題,,第四講績效審計,（七）我國績效審計的幾種模式,1.深圳市審計局獨立績效審計模式,,第四講績效審計,2.青島市審計局的綜合審計模式,3.天津市審計局的“2+1”效益審計模式,4.江蘇省審計廳的“建設項目跟蹤審計”模式,三、綜合案例——醫(yī)院的績效審計,,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,第四講績效審計,（二）經(jīng)濟性評價,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（三）效率性評價,效率性的涵義：資源利用程度和管理控制的效率，側重于管理控制程序的充分、有效性。1、內部控制和管理效率評價，包括：（1）風險管理機制評價；（2）內部控制程序和五要素的監(jiān)控；（3）信息的取得、生成和溝通等2、資源利用效率，例如：（1）業(yè)務用土地（建筑）面積所占比重；（2）汽車、電腦等設備業(yè)務用比重；（3）差旅費等經(jīng)費支出業(yè)務用比重；（4）工作時間的出勤率、作業(yè)率等。,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（四）效果性評價,效果性的涵義：目標、預算、計劃、職責的完成程度。1、業(yè)務發(fā)展計劃完成程度；2、經(jīng)費收支預算的完成程度，評價時注意：（1）一般應接近100%為好，（2）按收支項目分別測算評價；3、項目概預算指標的完成情況，包括：提供使用價值、單位造價、投資回收、現(xiàn)金流量；,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,（四）效果性評價,4、職責履行程度評價（1）注意職責（目標）的確定（權威性）；（2）指標設計的適當（謹慎）性；（3）評價中注意證據(jù)的相關性。注意：評價有效性應關注效果的相關性。例如：林木非法砍伐面積占全部砍伐比重；不合格藥品銷售占全部銷售比重；招生亂收費金額逐年變動率等。,第四講績效審計,四、非盈利組織績效評價,