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1、我國(guó)農(nóng)村村民自治的現(xiàn)狀及對(duì)策淺析 摘要：本文通過(guò)對(duì)中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村的基層民主實(shí)踐活動(dòng)和基層民主政權(quán)的建設(shè)的發(fā)展過(guò)程、取得成果的分析，探討在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治的道路上存在的各種制約因素。討論如何克服村民自治發(fā)展到今天所面臨的困境和問(wèn)題，探索中國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展途徑。 關(guān)鍵詞：村民自治 ；制約 ；因素；發(fā)展途徑 中國(guó)13億人口中有7億多在農(nóng)村。如何擴(kuò)大和發(fā)展農(nóng)村基層民主，使農(nóng)民在所在村莊真正當(dāng)家作主，充分行使自己的民主權(quán)利，是中國(guó)民主政治建設(shè)的重大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民找到了一條適合中國(guó)國(guó)情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的途徑，這就是實(shí)行村民

2、自治。 一、什么是村民自治 村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內(nèi)容。它發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于90年代，已成為在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式。 二、農(nóng)村村民自治發(fā)展的基本現(xiàn)狀 （一）村民對(duì)村民自治的法律法規(guī)有了一定的了解 經(jīng)過(guò)了數(shù)十年的村民自治實(shí)踐，村民的法制觀念不斷加強(qiáng)，建立了比較好的村民自治的法制觀念基礎(chǔ)。村民自治經(jīng)過(guò)了十一年的探索和實(shí)踐，通過(guò)四至五次換屆選舉的宣傳活動(dòng)，村民對(duì)村民自治的核心法律“一法

3、兩辦”有了基本的認(rèn)識(shí)，比較好的構(gòu)建了村民依法自治的觀念基礎(chǔ)。 （二）村民對(duì)自治的定義有了一定的認(rèn)識(shí) 村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。雖然大多數(shù)村民對(duì)自治的定義還不盡清楚，但村民對(duì)自治的理解已經(jīng)不僅僅停留在民主選舉這個(gè)比較表面的層面上，更多的村民開(kāi)始關(guān)注對(duì)自己選出來(lái)的村官進(jìn)行民主監(jiān)督、對(duì)村里發(fā)生的大事進(jìn)行民主決策。盡管村民自治的現(xiàn)實(shí)與法律要求乃至人們的期望還有一定的距離，但“村民自己選村官”已是不爭(zhēng)的事實(shí)。 （三）村民的權(quán)利意識(shí)在逐漸的加強(qiáng) 一般說(shuō)來(lái)， 政治參與意識(shí)強(qiáng)的村民要比參與意識(shí)弱的村民更加關(guān)注自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而

4、村民自身利益的實(shí)現(xiàn)，不僅要看他們對(duì)規(guī)范自治的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的認(rèn)知、接受程度， 更要看他們對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的遵守和運(yùn)用程度。盡管不少村民尚未完全意識(shí)到自身的權(quán)利， 但在多數(shù)村民的思想意識(shí)中，權(quán)利意識(shí)的分量正在逐漸加重。 三、影響農(nóng)村村民自治發(fā)展的制約因素 （一）經(jīng)濟(jì)因素 馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)決定政治，民主的發(fā)展水平是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)的，民主化的程度、方式，往往要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。美國(guó)學(xué)者科恩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“使公民體力情況惡化并迫使他們主要或者完全關(guān)心自己或家庭生存問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)條件是不可能產(chǎn)生有生氣的民主的?！苯?jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻

5、天覆地的變化。農(nóng)民的收入不斷增加，生活水平不斷得到改善。但我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，有的農(nóng)民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事，這些農(nóng)民首先關(guān)心的生計(jì)問(wèn)題，他們沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有精力去參與政治生活。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會(huì)發(fā)展落后，人們?yōu)榱藢で蠼?jīng)濟(jì)條件的改善，生活條件的改善，大多數(shù)人選擇外出打工掙錢，成為流動(dòng)的勞動(dòng)力。而這些流動(dòng)的勞動(dòng)力大多是農(nóng)村青壯年及知識(shí)水平較高的人群，留守在農(nóng)村的則是老人婦女兒童，他們沒(méi)有興趣也沒(méi)有能力參與村民自治。 我國(guó)多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，村里基本沒(méi)有收入無(wú)法對(duì)村干部進(jìn)行工資補(bǔ)助，所以導(dǎo)致村官無(wú)法吸引到年富力強(qiáng)、能力較

6、強(qiáng)的人去擔(dān)任。 （二）法律因素 《村民委員會(huì)組織法》是目前中國(guó)農(nóng)村村民自治行為的直接法律依據(jù)。這部法律的重點(diǎn)是對(duì)村民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)問(wèn)題的規(guī)定，而沒(méi)有對(duì)村民自治的主體、客體、內(nèi)容及村民自治的程序、違法實(shí)施自治行為的法律責(zé)任等作出規(guī)定。此外，配套法規(guī)的滯后嚴(yán)重影響了這部主干法律的實(shí)施。 村民自治章程和村規(guī)民約不規(guī)范，有與法律相沖突的內(nèi)容也是村民自治過(guò)程中一大突出問(wèn)題。例如，有的村規(guī)民約違反婦女權(quán)益保障法，限制或剝奪外嫁女的權(quán)益。還有就是對(duì)村民會(huì)議召開(kāi)的規(guī)定與村民委員會(huì)組織法規(guī)定不相符。有些地方的村規(guī)定“本村重大事情要召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決”、“重大事項(xiàng)的決策應(yīng)及時(shí)召開(kāi)村民代表會(huì)

7、議或村民會(huì)議決定”，實(shí)際中以村民代表會(huì)議代替村民會(huì)議；另外多數(shù)村民自治章程規(guī)定村民會(huì)議召開(kāi)以時(shí)間次數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，例如“堅(jiān)持每三年召開(kāi)一次村民會(huì)議”、“村民會(huì)議每年至少召開(kāi)一次”等，這明顯違反村民委員會(huì)組織法。根據(jù)這部法的規(guī)定，什么時(shí)候召開(kāi)村民會(huì)議不是以時(shí)間次數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，而是以事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)。 這些問(wèn)題的根源都是法律根本上的不完善，在有實(shí)體法的基礎(chǔ)上沒(méi)有配套的程序法，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的村民自治章程及村務(wù)公開(kāi)條例。由此可見(jiàn)，沒(méi)有法律制度保障的民主是不可靠的。 （三）文化水平因素 我國(guó)農(nóng)村人口的文化程度普遍偏低，據(jù)第五次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠(yuǎn)低于城市人口占65.4%

8、的水平。農(nóng)村人口小學(xué)文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制約不僅僅影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生產(chǎn)力水平的發(fā)展，而且對(duì)一個(gè)地區(qū)的民主制度的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。民主自治不僅僅是民主選舉，并不是在選票時(shí)劃上自己神圣的一票就行使了自己的民主權(quán)利，完成了村民自治。村民自治還需要廣大人民群眾行使自己的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。而這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治經(jīng)濟(jì)知識(shí)、管理文化的村民才更對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行科學(xué)的管理；只有有一定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的村民才能對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行全面的監(jiān)督。而在我國(guó)農(nóng)村人口小學(xué)文化程度占總?cè)丝诘慕话?，且大多?shù)有著較高文化程度

9、的年輕人都遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，在外打工，無(wú)法行使自己的民主權(quán)利。所以，留守農(nóng)村人口的文化水平深深的制約了村民自治這一民主制度在我國(guó)農(nóng)村的推行，可以說(shuō)是村民自治這一先進(jìn)的民主管理制度在我國(guó)因遭遇了貧瘠的文化土壤而無(wú)法茁壯成長(zhǎng)。 （四）制度因素 按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但部分經(jīng)濟(jì)落后偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村在村民自治運(yùn)行過(guò)程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對(duì)大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過(guò)就是在三年中參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民

10、主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的。多數(shù)村民只明白如何選舉產(chǎn)生村委會(huì)委員，不了解村委會(huì)的職責(zé)和權(quán)限，不了解如何產(chǎn)生村民代表，不了解如何通過(guò)村民代表會(huì)議和村民大會(huì)制度行使自己的民主決策和民主管理的權(quán)利。村務(wù)監(jiān)督和民主理財(cái)小組更是存在形同虛設(shè)的情況，很多村務(wù)監(jiān)督和民主理財(cái)小組的組成僅僅是文件上規(guī)定的組織機(jī)構(gòu)，沒(méi)有村民的實(shí)質(zhì)性參與。因此導(dǎo)致村民自治制度出現(xiàn)了部分環(huán)節(jié)的缺失，村民自治除民主選舉外的其他功能出現(xiàn)萎縮。 （五）歷史傳統(tǒng)因素 一是宗族勢(shì)力的影響，我國(guó)農(nóng)村多數(shù)自然村落的形成是靠一個(gè)或多個(gè)家族的比鄰而居，因此宗族勢(shì)力對(duì)村民自治的影響不容輕視。在有的地方，宗族勢(shì)力左右選舉，由于摻雜宗族傾向

11、，一些村民不是按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢(shì)力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當(dāng)選。 二是民主制度的思想基不牢，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期生活在封建思想的壓迫之下，幾輩子過(guò)著面朝黃土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的村民自治制度，雖然是部分農(nóng)村人民的自主性創(chuàng)造，但這個(gè)制度的推廣，卻是通過(guò)國(guó)家的政治安排，自上而下的輸入到我國(guó)農(nóng)村中去的。因此我國(guó)的多數(shù)農(nóng)村缺乏內(nèi)生型的民主要求，現(xiàn)行的民主制度、民主要求是被教導(dǎo)的被賜予的，我國(guó)農(nóng)村缺少深入人心的自發(fā)產(chǎn)生的民主思想和民主傳統(tǒng)。 （六）利益因素 一是村民委員會(huì)與基層地方政府的利益沖突，部分基層

12、地方政府仍存在老觀念、老想法，沒(méi)有充分發(fā)揮村民委員會(huì)的自治職能，仍把村委會(huì)當(dāng)做基層地方政府的下屬職能單位，通過(guò)村委會(huì)執(zhí)行行政命令，運(yùn)用行政手段對(duì)村民自治進(jìn)行干涉。 二是村委會(huì)與村支部的利益沖突，部分地方基層組織制度不健全，村委會(huì)及村支部職責(zé)不明、權(quán)限不分。導(dǎo)致村委會(huì)不能充分發(fā)揮村民自治的功能或村民自治無(wú)法體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 三是村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益沖突，村委會(huì)的職責(zé)包括依法管理屬于本村集體所有的土地林地及其他集體財(cái)產(chǎn)和管理發(fā)展當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)人民群眾走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督不利的情況下，容易導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)流失、村干部腐敗等等問(wèn)題。 四、如何解決農(nóng)村村

13、民自治的制約因素 （一）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為村民自治創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)群眾基礎(chǔ)較好，民主化程度較高的情況絕不是偶然。只有發(fā)展好集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村的生活質(zhì)量，才能進(jìn)一步提高農(nóng)民群眾的精神文化素質(zhì)，讓他們的關(guān)注重點(diǎn)部分轉(zhuǎn)移到民主政治生活上來(lái)，才能更好的搞好基層民主。發(fā)展好當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才能讓知識(shí)結(jié)構(gòu)水平高、年齡層次輕的青壯年勞動(dòng)力留下下來(lái)，讓更多有能力也有精力的人參與到村民自治中來(lái)。 （二）提高農(nóng)民素質(zhì)，培養(yǎng)自治主體，為村民自治打下群眾基礎(chǔ) 村民自治是農(nóng)民群眾行使民主權(quán)利的過(guò)程，農(nóng)民是村民自治的主體，其素質(zhì)的高低和自治的能力直

14、接影響村民自治在我國(guó)農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。一是培養(yǎng)農(nóng)村群眾的民主思想基礎(chǔ)，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)識(shí)到民主是他們本身的權(quán)利，使農(nóng)民群眾自發(fā)的產(chǎn)生村民自治的需要，自覺(jué)的維護(hù)和參與村民自治。二是提高農(nóng)民群眾的民主技能，加強(qiáng)農(nóng)村的民主技能教育，提高農(nóng)村的文化水平。通過(guò)宣傳、培訓(xùn)的形式使農(nóng)民群眾掌握一門民主技能，如如何開(kāi)展村民代表大會(huì)進(jìn)行民主決策、如何參與到村務(wù)監(jiān)督及民主理財(cái)過(guò)程中去等等。通過(guò)這些技能的學(xué)習(xí)，使農(nóng)民群眾有能力有興趣參與到現(xiàn)代的基層民主政治生活中。 （三）完善村民自治的民主制度，為村民自治提供制度基礎(chǔ) 在我國(guó)的村民自治實(shí)踐中，除了民主選舉制度已經(jīng)深入人心外，其他民主制度仍然有待完善。一是完善村民代表大會(huì)及村

15、民會(huì)議議事制度，依法推舉村民代表，保證村民代表充分行使自己的權(quán)利。通過(guò)村民代表大會(huì)或村民會(huì)議討論決定涉及全村利益的重大問(wèn)題，聽(tīng)取村委會(huì)報(bào)告，監(jiān)督和審計(jì)村級(jí)財(cái)務(wù)。二是完善村務(wù)監(jiān)督及村民理財(cái)小組制度，依法通過(guò)村民代表大會(huì)或村民會(huì)議產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督及村民理財(cái)小組，負(fù)責(zé)對(duì)村務(wù)公開(kāi)的全程監(jiān)督，審查各項(xiàng)收入和支出、債權(quán)和債務(wù)、收益分配等情況。三是完善基層民主建設(shè)規(guī)范，通過(guò)村民代表大會(huì)或民主會(huì)議產(chǎn)生村級(jí)民主制度規(guī)范，規(guī)定村委會(huì)、黨支部、村民會(huì)議、村民代表大會(huì)、黨員大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督及村民理財(cái)小組的職責(zé)和權(quán)限，為基層村民自治提供制度基礎(chǔ)。 （四）正確處理各項(xiàng)利益沖突，為村民自治保證社會(huì)基礎(chǔ) 一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人

16、員觀念，改進(jìn)工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識(shí)，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級(jí)隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ?、民主協(xié)商觀念。 二是明確村務(wù)和政務(wù)，政務(wù)是政府管理的事務(wù)，需要以行政手段保證其的施行。村務(wù)是一村的內(nèi)部事務(wù)，是村民自治的范疇，體現(xiàn)一個(gè)村村民的集體意志，應(yīng)該由村民共同決策、共同管理。 三是創(chuàng)新組織機(jī)制，通過(guò)調(diào)整組織設(shè)置，從根本上解決兩位的利益沖突。如采用“黨政結(jié)合”的模式，鼓勵(lì)村黨支委成員參與村委會(huì)競(jìng)選，村“兩委”成員相互兼職，村支書和村主任實(shí)行“一肩挑”?；蚋淖?cè)诿總€(gè)村都設(shè)立黨支部的做法，而變?yōu)閹讉€(gè)村聯(lián)合建立一個(gè)黨支部，將村委會(huì)建成管理村莊公共事務(wù)的唯一正式組織。 綜上所述，在村民自治發(fā)展的十幾年中，村民自治的制度已經(jīng)發(fā)生一些變革。隨著社會(huì)的發(fā)展，村民政治素質(zhì)和民主法治意識(shí)的提高，民主制度化和法律化進(jìn)程的加快，我國(guó)的村民自治必將取得更大的進(jìn)步。 參考文獻(xiàn)： [1]中國(guó)法制出版社編.村委會(huì)組織法.中國(guó)法制出版社.2010 [2]劉友田.村民自治——中國(guó)基層民主建設(shè)的實(shí)踐與探索.人民出版社.2010 [3]陳子明.關(guān)于村民自治級(jí)村民自治研究的述評(píng).當(dāng)代中國(guó)研究.2003.