《【百科知識】中國鐵路公益性問題的原則及對策》由會員分享，可在線閱讀，更多相關《【百科知識】中國鐵路公益性問題的原則及對策（13頁珍藏版）》請在裝配圖網(wǎng)上搜索。

1、中國鐵路公益性問題的原則及對策 由于中國的國情和路情決定了中國鐵路必須承擔公益性運輸責 任，但同時鐵路重組又必須解決鐵路提供公益產(chǎn)品由誰付費的問題， 在此基礎上提出了解決公益性問題的原則及對策。 關鍵詞：中國鐵路；公益性運輸；準公共產(chǎn)品；對策 解決鐵路行業(yè)經(jīng)營性與公益性的矛盾，妥善處置鐵路的公益 性，一直是各國政府致力解決的問題，尤其是對鐵路行業(yè)實施市場化、 公司化改革的一些國家，更是將這一問題作為鐵路行業(yè)市場機制建立 過程中必須予以解決的先行內(nèi)容。 一、鐵路公益性概念的界定 目前大多數(shù)學者都認可鐵路應當是部分的自然壟斷性， 鐵路 產(chǎn)品是私人物品和公共物品的混合， 是公益性與市場性的

2、混合。鐵路 在某種程度上具有公益性是由其基本屬性所決定的。 1從準公共產(chǎn)品屬性看 根據(jù)排他性和競爭性的定義，對于鐵路運輸為旅客和貨主提 供的服務，如果旅客不買票或貨主不付費就不能乘用運輸工具， 從這 個意義上說，鐵路運輸工具對旅客和貨主提供的服務具有排他性。 但 從鐵路路網(wǎng)的通過能力來看，在通過能力的許可范圍內(nèi)，開行列車之 間是非排他的，也就是說增加一列列車并不影響其他列車的運營。細 化到一列客車可以同時容納許多人，在車廂擁擠之前增加一個旅客并 不影響其他人的使用，從這個意義上看，鐵路運輸服務又具有非排他 性和非競爭性，說明鐵路運輸產(chǎn)品在一定條件下是準公共產(chǎn)品。 也就 是說，鐵路運輸產(chǎn)品

3、的排他性和競爭性隨著擁擠度的變化而變化。 由 于鐵路運輸在不同地區(qū)、不同時期的擁擠狀況是不同的，在經(jīng)濟發(fā)達 地區(qū)和運輸高峰期，運輸產(chǎn)品具有排他性和競爭性；在經(jīng)濟不發(fā)達地 區(qū)和運輸?shù)凸绕冢\輸產(chǎn)品往往擁有非排他性和非競爭性。 對于鐵路線路等基礎設施來說，主要服務于鐵路運輸工具， 其排他性和競爭性也可能由于地域的不同而不同。 這是因為，在經(jīng)濟 發(fā)達地區(qū)，存在替代性運輸方式（如發(fā)達的公路運輸），鐵路運量也相 對飽和，擁擠性大；而在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，其他運輸方式也可能不發(fā) 達，鐵路運能有可能過剩，運量少，從而具有較強的公共性（公益性）。 如位于落后地區(qū)的國家路網(wǎng)干線、國防線、落后地區(qū)的國土開發(fā)線、

4、落后地區(qū)支線等往往具有非競爭性、非排他性和不可分性，公共性較 強，接近純公共產(chǎn)品。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鐵路干線（如廣深線等）、支線、 企業(yè)專用線，公共性較弱，私人性較強，接近私人產(chǎn)品。 總之，鐵路從公共產(chǎn)品屬性看，在一定程度上某些鐵路是準 公共產(chǎn)品，決定了這類鐵路具有公益性。但并不意味著鐵路運輸產(chǎn)品 都具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。 2.從外部性屬性看 和其他運輸工具相比較，鐵路快捷、安全、大運量，既節(jié)能又環(huán) 保，負外部性極小，正外部性很大，即鐵路具有遠遠超過負外部性的 正外部性。首先，鐵路能夠降低其他行業(yè)的生產(chǎn)成本，提高生活水平。 由于鐵路的低成本運輸，可以使相關產(chǎn)業(yè)的要素價格降低，例如發(fā)電 廠，通

5、過鐵路全天候、大容量的運輸，使發(fā)電廠的主要生產(chǎn)要素煤炭 的價格很低，體現(xiàn)了鐵路的正外部性。其次，鐵路能夠拉動經(jīng)濟增長， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。鐵路的發(fā)展可以帶動如鋼鐵、機械等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通 過帶動這些相關產(chǎn)業(yè)，鐵路拉動了國民經(jīng)濟的增長。尤其是目前處于 世界性的經(jīng)濟危機，更加需要鐵路的拉動作用。第三，鐵路拓寬了社 會交往和文化交流，使原來孤立的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民可以接觸大千世 界，使人們可以觀察其他國家和民族的世界。第四，鐵路一直是政治 與軍事的主要服務者，是國防、國土開發(fā)等公共產(chǎn)品的重要組成部分， 良好的鐵路系統(tǒng)，可以使國家能夠更有效地保衛(wèi)國土， 也可以提高國 家和民族的凝聚力。第五，鐵路是基礎產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)

6、代國家和地方經(jīng)濟 社會運轉不可缺少的重要組成部分，具有很大的社會效益。 鐵路的這種正外部性，一般在政府作為提供者的條件下，才 能充分顯現(xiàn)出來，但如果鐵路產(chǎn)品的提供者是私人，由于經(jīng)濟人的理 性，會將這些外部性內(nèi)化為內(nèi)部性，如果內(nèi)化后無法得到補償，則會 選擇犧牲外部性的行為。 總之，鐵路從外部性屬性看，表現(xiàn)為較強的外部性的鐵路具 有公益性，但同樣并不意味著鐵路全部具有公益性。 對鐵路公益性的概念，不同的學者有不同的界定。許文輝 (2003)從鐵路項目是否為商業(yè)性項目角度進行界定，認為鐵路領域有 一部分項月同時具有公益性和收費性的特征， 由于具有公益性，說明 其產(chǎn)品個人邊際效用小于社會邊際效用

7、，或者供給這類產(chǎn)品能實現(xiàn)社 會再分配的功能，不能完全依靠市場機制來提供這些商品，不能完全 商業(yè)化，這些項目叫做非商業(yè)性項目。鐵路領域的非商業(yè)性項目可分 為公益性客運和貨運、低運輸密度地區(qū)貨物和旅客運輸，以及鐵路對 戰(zhàn)略性開發(fā)區(qū)的服務三部分。 馮飛(2004)從鐵路運輸服務提供者是否得到補償角度進行 界定，認為鐵路的公益性是指鐵路系統(tǒng)提供的部分服務可以使國家或 公眾整體獲得利益，而此類服務的提供者卻沒有獲得足夠的經(jīng)濟補 償。 呂振宇(2005)從公益性鐵路和公益性運輸角度分別進行了 界定，將形成的社會效益高于經(jīng)濟效益的鐵路稱為公益性鐵路， 如主 要服務于政治穩(wěn)定、軍事安全、國土開發(fā)、民族團

8、結、社會公平等的 鐵路。將鐵路承擔的社會性運輸稱為公益性鐵路運輸，大體包括：貨 運中對搶險、救災、支農(nóng)、低價值貨物和軍用物資實行的優(yōu)惠運價或 無償運輸；客運中對軍人、學生的半價優(yōu)惠、專列運輸和國際運輸。 總之，無論從什么角度對鐵路公益性進行界定， 學者們統(tǒng)一的結 論是：中國鐵路具有較強的公益性特征，正是鐵路的建設和經(jīng)營為社 會經(jīng)濟發(fā)展提供了一個低的社會成本基礎，為其他生產(chǎn)經(jīng)營領域和經(jīng) 濟主體產(chǎn)生更高的經(jīng)濟效益創(chuàng)造了條件， 或者說是鐵路公益性的外溢 導致了其他生產(chǎn)領域和經(jīng)濟主體的高收益， 甚至犧牲自身利益為國家 的政治經(jīng)濟生活提供了某種前提條件。在公益性鐵路建設和經(jīng)營存在 極強的正外部性的條件

9、下，它的社會效益一般高于自身的經(jīng)濟效益。 這種特征會在相當長時間內(nèi)存在，由于公益性的存在，將導致鐵路運 輸企業(yè)的收益損失。 二、中國鐵路公益性的構成及現(xiàn)狀 1中國鐵路公益性基本情況 中國鐵路的公益性從總體上可以分為兩類： 一類是公益性運 輸，一類是公益性線路。 公益性運輸主要包括如下內(nèi)容：搶險和救災物資運輸、支農(nóng) 物資運輸、軍用物資運輸、軍用客運運輸、傷殘軍人和學生運輸、市 郊旅客運輸、特定物資運輸?shù)取? 按照現(xiàn)行規(guī)定，鐵路運輸企業(yè)承擔上述公益性運輸， 意味著 必須以低于正常運價甚至完全免費的形式給予公益性運輸請求方優(yōu) 惠。具體方式見表1所示。 表1 中國鐵路公益性運輸情況表 項目

10、公益性內(nèi)容 搶險、救災物資運輸 優(yōu)先保證運輸，后付運費或免運費 支農(nóng)物資運輸?shù)陀谡＿\價運輸，減免鐵路建設基金 軍用物資運輸約40%的運價優(yōu)惠折扣率，后付運費 傷殘軍人、學生運輸 半價，50%的優(yōu)惠 市郊旅客運輸 地方政府指令性開行的列車，低運量運輸，無權 關閉 特定物資運輸降低運價或減收鐵路建設基金 2003?2007年，鐵路因承擔學生運輸、 三農(nóng)”物資運輸?shù)倪\費減 免和支付鐵路公檢法機關經(jīng)費等為國家貢獻資金 1957億元。其中僅 運輸糧食、棉花、化肥農(nóng)藥、磷礦石等涉農(nóng)物資，就減免鐵路建設基 金和實行低運價，共減少收入763億元 公益性線路主要是指政府出于政治、經(jīng)濟、軍事、國防

11、以及國土 開發(fā)、消除地區(qū)差距等目的而興修的鐵路項目， 這些線路的收益難于 彌補建設成本或運輸成本，即使虧損也必須維持運營。在我國鐵路網(wǎng) 中，有很多這種出于國土開發(fā)、鞏固邊疆、加強國防等目的而建設的 線路，社會效益非常好，對沿線經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動作用相當明顯， 而運營企業(yè)的經(jīng)濟效益卻比較差， 虧損嚴重。最典型的案例是已投入 運行多年的南疆鐵路以及目前的青藏鐵路。 南疆鐵路交付運營后的實 際運量很小，而且面臨管道等其他運輸方式的競爭。 1997年庫爾勒 至鄯善的輸油管道建成后，南疆鐵路的運量減少了 60%。盡管南疆 鐵路采取措施加強管理，嚴控成本，并實行了特殊運價，鐵道部和烏 魯木齊局也給予了

12、一定的補償，但終因運量小、成本高而虧損嚴重。 2003?2007年，南疆鐵路虧損30億元，青藏鐵路從2004年至2007 年也已累計虧損55. 6億元。 2.中國鐵路公益性的特征 同世界上許多國家一樣，中國鐵路承擔了大量公益性運輸， 不同的是中國鐵路運輸企業(yè)還承擔了巨額的經(jīng)費補貼支出， 鐵路承擔 公益性運輸蒙受的經(jīng)濟損失，只能由鐵路自身承受。 (1) 中國鐵路由于公益性運輸產(chǎn)生大量的內(nèi)部轉移支付 為了貫徹國務院西部大開發(fā)、振興東北的戰(zhàn)略而修建的西部 鐵路以及原有的東北鐵路，與東部鐵路相比具有投資大、成本高、運 量相對少的特點，大部分屬于公益性鐵路，社會效益明顯而企業(yè)經(jīng)濟 效益差，虧

13、損嚴重。為了保持鐵路大動脈的暢通，鐵道部只能對西部、 東北鐵路實施國鐵內(nèi)部轉移支付。2003-2006年鐵道部通過內(nèi)部轉移 支付對這些線路進行補貼達356億元。 (2) 中國鐵路負擔了大量應該由政府承擔的支出 由于鐵道部的政企合一，中國鐵路在承擔一般性公益性運輸 外，還負擔了大量應該由政府承擔的支出， 主要是政府和社會職能支 出，包括鐵路公檢法以及已經(jīng)移交地方的中小學、 醫(yī)院等。2003?2006 年，鐵路用于支付鐵路公檢法機關經(jīng)費、 安全監(jiān)管費和社會職能的補 貼累計379億元。 (3) 公益性鐵路投資形成的巨額債務帶來不斷增加的金融風 險 目前，無論是經(jīng)營性鐵路的建設，還是公

14、益性鐵路的建設，其投 資基本上由鐵路行業(yè)貸款、地方投資和收取的內(nèi)含于運價的鐵路建設 基金構成(2007年鐵路基本建設投資資金來源情況見表 2所示)。這樣， 鐵路貸款將形成巨額債務，而公益性鐵路的經(jīng)營不可能獲得正?；貓?用于還貸，致使債務累積越來越多，增加了鐵路未來的財務風險。 表2 2007年鐵路基本建設投資資金來源表 單位：萬元 項目總計新建鐵路 完成投資 14924104 10454070 國債及財政預算內(nèi)資金 185000 102000 國內(nèi)銀行貸款 3273272 2827799 資產(chǎn)變現(xiàn)資金 1942909 1724577 外資 264965 137390 專

15、項資金 1568193 154330 債券 4663485 3269000 專項基金 2739538 2237323 企事業(yè)自籌 286280 1650 其他462 數(shù)據(jù)來源：全國鐵路統(tǒng)計資料匯編 2007 三、解決中國鐵路公益性問題的對策 中國的國情和路情決定了中國鐵路將在較長時期里擔負支 持新農(nóng)村建設、西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北等重任，無論是從 國家利益角度，還是從公眾利益的角度，中國都需要鐵路系統(tǒng)提供各 種公益性服務，這也是由中國鐵路的基本屬性所決定的。 為了彌補公益性運輸所造成的損失，平衡各鐵路運輸企業(yè)之 間因為公益性程度不同而形成的收入差別， 鐵道部通過內(nèi)部轉移支

16、付 的辦法，在運輸收入的再分配過程中，對鐵路的公益性業(yè)務和經(jīng)營性 業(yè)務實行交叉補貼。這種做法給鐵路進一步重組改革造成了一定的障 礙。 如果在不改變鐵路運輸企業(yè)這種 經(jīng)營性”和 公益性”兩個 目的相互交織的狀況下進行市場化重組改革， 鐵路運輸企業(yè)難以形成 有效的激勵約束機制，難以成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。不 解決公益性問題，還會影響鐵路運輸企業(yè)吸引外部投資的能力， 進而 影響鐵路可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。 從另一方面看，在經(jīng)濟發(fā)達和較發(fā)達地區(qū)，由于運輸需求較 大，鐵路運輸往往表現(xiàn)為擁擠性鐵路，已經(jīng)具備了商業(yè)性質(zhì)。這類鐵 路能夠采用市場化和商業(yè)化方式來建設和經(jīng)營。但由于 交叉補

17、貼” 現(xiàn)象的存在，部分收入被轉移去補償公益性鐵路運輸， 結果是嚴重地 扭曲了該類鐵路的市場化經(jīng)營，無法達到重組改革目的。 發(fā)達國家對公益性、政策性運輸實施財政補貼非常普遍， 政 府對鐵路承擔的公益性運輸，如完成虧損性客運業(yè)務、虧損性支線的 運營、遵守限價規(guī)定以及以優(yōu)惠價格運送物資等，均予以財政補償。 借鑒國外鐵路的經(jīng)驗，充分考慮中國的國情和路情，可選擇的解決方 法不外乎有兩種： 一是將能夠分離出來的公益性產(chǎn)品 （如純公益性線路）完全 由政府提供，將鐵路運輸企業(yè)從這種公益性負擔中解脫出來； 二是由鐵路運輸企業(yè)提供公益性產(chǎn)品，由政府對公益性服務 進行補償，這種做法下，又有兩種選擇： ①

18、鐵路運輸企業(yè)完全市場化運作，政府補貼外部受益者。允 許承擔公益性運輸?shù)蔫F路運輸企業(yè)完全市場化運作，這種市場化運作 既包括鐵路運輸企業(yè)有權根據(jù)市場需求確定運價，從而使外部經(jīng)濟形 成者與被影響者之間可以進行討價還價。 也包括允許鐵路運輸企業(yè)按 照法律程序關閉處置虧損線路。在這種方式下，政府對外部經(jīng)濟受益 者提供補貼，其補貼數(shù)量應等于所形成的外部受益總額。 ② 政府購買公益性運輸產(chǎn)品。政府與鐵路運輸企業(yè)簽訂公益 運輸合同/協(xié)議，明確雙方的權利和責任，企業(yè)提供公益性運輸，并 獲得補償。具體的補償方法可參照世界各國鐵路通行的做法， 如以政 府撥款的方式彌補虧損；以軟貸款方式減輕累計債務的負擔； 豁免累

19、 積債務等。 需說明的是，上述的政府既包括中央政府也包括地方政府， 應根據(jù)受益對象，由中央政府和地方政府共同承擔補償責任。 對于第一種做法，難點在于不是全部公益性產(chǎn)品都能夠分離 出來，但對于諸如青藏鐵路則可以考慮選擇這種做法。 對于第二種做法的第一種方式，難點在于對某些公益性產(chǎn)品 不容易界定外部受益者及其受益金額。如支農(nóng)物資運輸，受益者應為 全體農(nóng)民，但又不可能以此為依據(jù)給予全體農(nóng)民以補償。當然，對于 學生類公益性產(chǎn)品，可以按照這種方法進行補償。 對于第二種做法的第二種方式，是世界各國所采取的通常的 做法。但這種方式也存在操作障礙。這種方式最大的問題是，公益性 運輸或線路不容易確定。公

20、共產(chǎn)品體現(xiàn)的往往是社會效益，而不是私 人產(chǎn)品所體現(xiàn)的經(jīng)濟效益。對于公益性的衡量，往往是一些質(zhì)的標準， 缺之在量的方面的標準，因此，在具體界定公益性產(chǎn)品時會存在一定 的困難。 中國鐵路公益性運輸中的搶險和救災物資運輸、 支農(nóng)物資運 輸、軍用物資運輸、傷殘軍人和學生運輸、特定物資運輸?shù)鹊墓ぷ髁?比較容易確定。但市郊旅客運輸以及公益性線路，可能不容易確定其 公益工作量。尤其是目前的經(jīng)濟危機，可能形成很多線路的虧損，如 何確定是經(jīng)營性虧損還是公益性虧損， 會存在一定的問題，這主要是 由鐵路系統(tǒng)的成本確認的復雜性所決定的。無論是一般的經(jīng)營運輸還 是公益運輸，都共同使用線路、機車車輛等設備，共同接受各

21、種輔助 服務，哪些成本由公益運輸承擔，哪些成本由經(jīng)營運輸承擔，需要制 定相應的規(guī)則，需要有科學的方法和程序界定公益性運輸和線路。 綜合上述不同方式的選擇，筆者認為可以針對不同的公益性 產(chǎn)品采取不同的方式。如對于青藏鐵路類的純公益性線路， 可以考慮 由政府經(jīng)營。當然，政府也可以實行特許經(jīng)營權及招投標制度通過招 標選定補償額要求最小者，即給予要求補貼最少的企業(yè)運營。由于特 許經(jīng)營投標時已經(jīng)確定了最小的補貼數(shù)額，所以補貼有非常高的效 率。對于學生、軍人公益性運輸，可以對學生和軍人本身進行補償。 學生、軍人購買服務時，持有效證件全額購票，票據(jù)上面標注其真實 信息，政府制定相應的政策規(guī)定學生和軍人持有

22、效票據(jù)向哪個部門取 得相應的補償。而對于其他方式的公益性產(chǎn)品，宜采用政府購買方式。 但對于上述所述不易界定公益性性質(zhì)的部分， 需要制定嚴密的法律以 及公開公正的程序，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生。 就中國目前國情和路情來看，筆者認為完全解決公益性運輸問題 對中央政府來說較難選擇，但同時筆者也不贊成模糊解決，公益性運 輸問題的解決是市場化鐵路改革的前提條件，為使重組改革順利進 行，不走回頭路，必須先行解決公益性運輸問題，或者全部由政府買 單，或者針對中國鐵路公益性運輸?shù)膶嶋H情況， 也可考慮通過稅收政 策激勵鐵路運輸企業(yè)自行消化公益性運輸所帶來的損失， 如適當減免 鐵路運輸企業(yè)的流轉稅和所得稅，即政府以稅收收入的減少甚至完全 不收取稅收為代價換取鐵路運輸企業(yè)的公益性運輸。 不可取的做法是 部分解決，部分遺留以后解決，或采取臨時批準制度，讓鐵路運輸企 業(yè)有尋租動機，政府官員有創(chuàng)租收益。