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祝同學們新學期身體健康 學習進步 萬事如意 公共行政學 2020 1 23 贛南師范學院 課程簡介公共行政學 也叫行政管理學 是一門研究國家行政系統(tǒng)對國家和社會公共事務進行有效管理的規(guī)律的科學 它通過對政府管理活動的本質(zhì)與現(xiàn)象 主體與客體 觀念與技術(shù) 制度與過程 歷史與未來的研究 揭示公共行政活動的發(fā)展規(guī)律 推動公共行政管理科學化 法制化 規(guī)范化的進程 促進政府公正 高效 廉潔地服務和實現(xiàn)公共利益 2020 1 23 贛南師范學院 參考文獻 1 行政學概論 張國慶北大出版社2 奧斯本和蓋布勒 改革政府 3 弗里德利克森 公共行政的精神 4 尼古拉斯亨利 公共行政與公共事務 第八版 5 丁煌 西方行政學說史 6 人大復印資料 公共行政 2020 1 23 贛南師范學院 第一章行政管理學概說 第一節(jié)公共行政與公共行政學第二節(jié)公共行政學的歷史演變第三節(jié)學習公共行政學的意義與方法 2020 1 23 贛南師范學院 第一節(jié)公共行政與公共行政學一 作為管理活動的公共行政 內(nèi)涵與特點 一 行政管理活動的出現(xiàn)1 作為一種管理活動自從國家的產(chǎn)生則有之 1 融合型 FusedModel 的農(nóng)業(yè)型行政模式A 經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力 B 土地的分配和管理是政府的重要事務 C 官僚的職位重于行政政策本身 D 行政風范帶有濃重的家族和親族主義色彩 E 流行世卿世祿的行政制度 2020 1 23 贛南師范學院 F 政治與行政不分 權(quán)力來源于君主 行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階級 G 政府與民眾溝通較少 而且同一階級成員的交往也受時空的限制 H 行政活動一地域或土地為基礎(chǔ) 行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一 2 衍射型 DiffractedModel 的工業(yè)型行政模式A 經(jīng)濟基礎(chǔ)是工業(yè)經(jīng)濟 B 民眾有影響政府決策的渠道 政府與民眾關(guān)系密切 C 行政風范體現(xiàn)平等主義 成就導向和對事不對人原則 D 高度的社會流動 發(fā)達的溝通渠道 E 社會高度專業(yè)化 行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一 2020 1 23 贛南師范學院 3 棱柱型 PrismaticModel 的過渡行政模式A 同時具有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政形態(tài)的一些特征 B 政府的制度 法規(guī)不能實際起到約束和規(guī)范作用 傳統(tǒng)社會的行政特性仍具有很大影響力 C 傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)重疊存在 過度社會的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會行政模式的一些特征 有具有工業(yè)身會行政模式的一些特征 明顯帶有新舊并存 稻稗混雜的特點 2020 1 23 贛南師范學院 二 公共行政與公共管理1 公共行政的 公共性 特點 1 公共行政的權(quán)力基礎(chǔ)是公共權(quán)力 2 公共行政的基本職能主要是管理社會公共事物 3 公共行政的宗旨是為公共利益服務 4 公共行政必須承擔社會公共責任 5 公共行政必須堅持公開 公正 公平的原則 2020 1 23 贛南師范學院 2 公共行政是資本主義國家和資產(chǎn)階級民主發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物 1 近代政治革命實現(xiàn)了國家權(quán)力由國王向議會的轉(zhuǎn)移 以主權(quán)在民為思想基礎(chǔ) 以三權(quán)分立為前提 以權(quán)力制衡為原則的代議制民主的確立 使國家權(quán)力具有了公共特征 2 公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域有來自憲法和法律的明確劃界 它規(guī)定了公共權(quán)力行使的邊界 私人領(lǐng)域是國家權(quán)力不得侵入的領(lǐng)地 3 管理公共事物 實現(xiàn)公共利益是公共權(quán)力存在和行使的合法基礎(chǔ) 2020 1 23 贛南師范學院 3 公共行政與公共管理的區(qū)別與聯(lián)系 PublicAdministrationPublicManagement 公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量 廣泛運用政治的 經(jīng)濟的 管理的 法律的方法 強化政府的治理能力 提升政府績效和公共服務品質(zhì) 從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益 新公共管理 1 歐美國家的一場政府改革運動 2 作為一種理論形態(tài) 運用工商企業(yè)的管理理論分析政府行政管理的所形成的一系列理論觀點 2020 1 23 贛南師范學院 三 政治行政觀和管理行政觀簡析1 政治行政觀 行政的特性 就 兩分法 的政治行政觀而言 它強調(diào)行政活動主要是執(zhí)行政策 指出其執(zhí)行性特點 在威爾遜看來 政治是政治家的特殊活動范圍 而行政管理則是技術(shù)性職員的事情 古德諾則認為 行政管理的很大一部分與政治無關(guān) 應當把其中很大一部分從政治實體的控制下解脫出來 2020 1 23 贛南師范學院 2 管理行政觀 管理的共性 就管理行政觀而言 由于強調(diào)了行政活動的管理特征 借助科學手段去分析行政 使公共行政學向著可操作的應用領(lǐng)域發(fā)展 其實際意義是不容忽視的 但是 管理行政觀并非無懈可擊 較為突出的問題是 它對行政作純技術(shù)意義的概括 很難揭示與行政活動相關(guān)的政治價值因素 也無法將管理層次最高 管理范圍最廣 公共事務最繁重的政府管理與企業(yè)管理 以及政府與企業(yè)之外的其它管理活動區(qū)分開來 2020 1 23 贛南師范學院 四 公共行政的定義綜上所述 行政作為國家的管理活動 內(nèi)在地包含著 政治 和 管理 兩個基本點 一方面 行政與政治有著不解之緣 它以政治為前提 是在立法確立的大框架下 將政治決策加以真實的兌現(xiàn) 以維護和實現(xiàn)公共利益 另一方面 它又以操作為主要特征 是對國家公共事務實施管理的活動過程 通過科學的管理方式和手段以實現(xiàn)高水平 高效能的管理是公共行政內(nèi)在的要求 它直接決定著公共利益的實現(xiàn)程度 公共行政定義 國家行政機關(guān)以公共利益為目標 以憲法和法律為依據(jù) 通過制定和實施政府政策 對國家 社會以及自身公共事務進行管理的活動 2020 1 23 贛南師范學院 這個界定包含如下內(nèi)容 其一 公共行政的主體是國家行政系統(tǒng)中的中央以及地方各級政府 其二 公共行政的客體是全社會范圍的公共事務 第三 公平 公正是公共行政的最高價值取向 第四 憲法和法律是公共行政的依據(jù) 第五 公共政策是政府管理社會公共事務的基本方式 制定政策和實施政策構(gòu)成政府管理的基本過程 2020 1 23 贛南師范學院 二 作為理論形態(tài)的公共行政學 研究對象與課程內(nèi)容 一 公共行政學的定義行政管理學是一門研究政府組織及其人員從事國家事務管理 社會公共事務管理以及政府機關(guān)內(nèi)務管理過程中帶有規(guī)律性的原理 原則 方法和技術(shù)的科學 作為一種科學范疇 政治與行政兩分法的提出威爾遜的著名論文 行政研究 1887 和古德諾的名著 政治與行政 1900 中提出的政治與行政兩分法的觀點 被公認為開創(chuàng)了公共行政學的傳統(tǒng) 2020 1 23 贛南師范學院 二 公共行政學的研究對象 范圍 1 公共行政的功能 行政職能2 公共行政的載體 行政組織3 行政管理過程 行政決策 行政實施和行政監(jiān)督4 行政管理的主體 公務員 行政領(lǐng)導5 行政管理的手段 依據(jù)和物質(zhì)基礎(chǔ) 行政權(quán)力 行政法 行政道德和公共財政 2020 1 23 贛南師范學院 三 公共行政學的特點行政管理學作為一門理論與應用相結(jié)合的學科 其學科特點可以主要歸結(jié)為以下幾個方面 1 政治性和社會性 2 綜合性與獨立性 3 應用性和理論性 4 權(quán)變性和規(guī)范性 2020 1 23 贛南師范學院 第二節(jié)公共行政學的歷史演變一 公共行政學在西方的產(chǎn)生與發(fā)展 一 17 18世紀的社會契約論 公共權(quán)力的正當性和合法性1 社會契約論的內(nèi)容 霍布斯 洛克 盧梭 在社會契約論的影響下傳統(tǒng)的王權(quán) 教權(quán) 領(lǐng)主權(quán)在各種改革中逐漸被廢除 權(quán)力分立制度 議會制度 政黨制度 報刊制度在相應的改革中逐漸確立 2 就其現(xiàn)成的形式而言 社會契約論是關(guān)于國家權(quán)力分布的一種學說 并不具體討論公共行政的體制 決策和運作方式等問題 總體上屬于一種政治學理論 2020 1 23 贛南師范學院 然而 社會契約論所關(guān)注的核心問題 公共權(quán)力的正當性和合法性 確是近代以來公共行政得以進行的一類前提條件 他既規(guī)定了公權(quán)與私權(quán)的合法邊界 也制約著社會自律與政府干預的有效范圍 從而是任何公共行政理論所不能不研討的問題 2020 1 23 贛南師范學院 二 19世紀末20世紀初形成傳統(tǒng)公共行政理論 行政組織的有效性1 背景 公共行政學產(chǎn)生在美國的原因 政府職能擴大 除了治安 司法 稅收 國防 外交等傳統(tǒng)的職能之外 諸如保護和補償經(jīng)濟上處于弱勢的群體 對社會結(jié)構(gòu)的長期變化進行規(guī)劃倡導 對經(jīng)濟總量的平衡進行規(guī)制 甚至直接提供某些產(chǎn)品和服務等 構(gòu)成新的職能 在 可承受 的稅負約束下 履行這些職能的可行之路是提高政府組織的效率 在完成預定政策目標的過程中花費最少的資金和努力 2020 1 23 贛南師范學院 2 傳統(tǒng)公共行政理論包括的內(nèi)容 1 威爾遜 政治與行政兩分法 提出追求效率的價值預設(shè) 2 泰勒 以效率為中心的科學管理 3 韋伯 官僚制 提高效率的組織保證 2020 1 23 贛南師范學院 3 評價與17 18世紀的社會契約論相比 威爾遜 韋伯范式對公共行政理論的推進是明顯的 其一 它實現(xiàn)了問題轉(zhuǎn)換 把契約論者所關(guān)心的法律與道德的統(tǒng)一性問題 轉(zhuǎn)換成政府組織的有效運作問題 經(jīng)由這種轉(zhuǎn)換 公共行政才能從國家與社會的關(guān)系中分離出來 成為相對獨立的研究領(lǐng)域 從而把一般性的關(guān)于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的論證 延伸為一種權(quán)力運作的管理模式 由此衍生的諸多 行政原則 命令統(tǒng)一 管理幅度 命令鏈條 部門職能化等 又使之通向操作水平 其二 它實現(xiàn)了方法轉(zhuǎn)換 把契約論者慣用的 自然狀態(tài) 和 自然權(quán)利 的思辨討論 轉(zhuǎn)換為在給定規(guī)范前提下對政府效率的實證分析 經(jīng)由這種轉(zhuǎn)換 公共行政的實踐性特點才凸現(xiàn)出來 帶有實證性的成本分析 績效評估等方法被不斷引入 以致延伸出服務于公共支出決策的規(guī)劃 項目及預算體制 2020 1 23 贛南師范學院 然而 威爾遜 韋伯范式的缺陷也是明顯的 其一 政治與行政兩分的前提及與之相關(guān)的公務員價值中立預設(shè) 缺乏邏輯上的充分性和實踐上的可行性 由此招致的前提性爭議動搖著此范式的基礎(chǔ) 其二 官僚制等級結(jié)構(gòu)的效率合理性論斷失之偏頗 它不僅不能解釋官僚制下機構(gòu)臃腫 人浮于事 官僚作風 形式主義等低效率現(xiàn)象 而且隱含著一種危險 官僚精英對知識信息的壟斷會造成 秘密行政 盛行 從而背離公共組織的公共性要求 當理論上的弊端造成實踐中的危害時 另一種關(guān)于公共行政的范式就會應運而生 2020 1 23 贛南師范學院 三 20世紀60年代形成的民主行政理論 公共產(chǎn)品的有效供給1 背景公共產(chǎn)品供給的有效性之所以受到重視 與20世紀60年代以來發(fā)達國家中明顯表現(xiàn)出來的 政府失靈 現(xiàn)象有關(guān) 由預算膨脹 支出增加 機構(gòu)擴大表現(xiàn)的公共機構(gòu)效率失靈現(xiàn)象 由創(chuàng)租 尋租 腐敗等所表征的工職人員道德失靈現(xiàn)象 有信息失靈 時延過大 執(zhí)行障礙等所表現(xiàn)的公共政策的決策失靈現(xiàn)象 都意味著單權(quán)力中心的層級組織并不必然是公共組織的理想形式 導致公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給時必然帶來兩方面的問題 一是公共產(chǎn)品和公共服務在生產(chǎn)供給方面的壟斷性 二是公共產(chǎn)品和公共服務在生產(chǎn)供給方面的不可選擇性 2020 1 23 贛南師范學院 2 公共選擇理論公共選擇理論在追求公共產(chǎn)品的多元需求與多種組織供給之間的均衡中 主張打破政府對公共產(chǎn)品的壟斷 實行多元化的供給模式 用市場競爭 契約 服務購買等關(guān)系來改造官僚組織的缺陷 私有化運動 企業(yè)型政府 顧客導向的參與模式 市場模式 非管制模式 靈活政府模式等均基于此而提出 由此帶來的政策特點是著眼于政府失靈 需在區(qū)分資源配置問題和再分配問題的前提下 設(shè)計不同的公共選擇方式 以便把市場機制重新引入公益品的生產(chǎn)和分配中 此模式有時被稱為 新公共管理 公共選擇理論的組織設(shè)計是 發(fā)展 交疊管轄和權(quán)威分散 的多組織安排 2020 1 23 贛南師范學院 3 評價以公益品有效供給為中心的民主行政范式具有改變傳統(tǒng)的意義 在實踐上促進了西方公共管理運動的興起 但是該范式的缺陷也不容忽視 如果不引入強制因素 將會出現(xiàn) 阿羅投票悖論 如果引入強制因素 又會出現(xiàn) 多數(shù)暴政 和組織成本劇增 也無法解決諸如囚徒困境 公地悲劇之類的難題 2020 1 23 贛南師范學院 4 其他代表性理論 1 新公共行政學 走向一種新公共行政學 明諾布魯克觀點 H 喬治 弗雷德里克森 H GeorgeFrederickson 論新公共行政學 第一 社會公平和社會正義是公共行政的核心價值 第二 以社會公平為核心 致力于突破傳統(tǒng)公共行政學以政治與行政兩分法為基礎(chǔ)的思維框架 第三 主張建構(gòu)新型的政府組織形態(tài) 第四 突破傳統(tǒng)公共行政學的研究范圍和內(nèi)容 第五 主張民主行政 2020 1 23 贛南師范學院 2 新公共管理運動 政府改革運動的指導思想 第一 公共行政的焦點應放在獲取結(jié)果而非遵循程序上 第二 為了獲得預期的結(jié)果 公共行政在產(chǎn)品和服務的供給上應妥善運用各種市場競爭的機制 第三 配合競爭機制的運作 公共行政應強調(diào) 顧客導向 的觀念 第四 與市場導向和民營化思路相聯(lián)系 政府應該扮演 掌舵者 而非 劃漿者 的角色 第五 政府應放松管制 第六 作為放松管制的擴展 公共部門的每一個成員均應被授權(quán) 以充分發(fā)揮其服務顧客的創(chuàng)造性并使其積極投入工作 第七 公共行政的組織文化應盡可能朝著彈性 創(chuàng)新 解決問題 具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展 2020 1 23 贛南師范學院 3 新公共服務理論 新公共服務 服務 而不是掌舵 美 珍妮 V 登哈特羅伯特 B 登哈特第一 政府的職能是服務 而不是掌舵 第二 公共利益是目標而非副產(chǎn)品 第三 在思想上要具有戰(zhàn)略性 在行動上要具有民主性 第四 為公民服務 而不是為顧客服務 第五 責任并不簡單 第六 重視人 而不只是重視生產(chǎn)力 第七 公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要 2020 1 23 贛南師范學院 四 20世紀70年代以來興起的協(xié)商民主理論 公共決策中的公民參與1 從體制性和社會性原因分析政府失靈 環(huán)式民主的缺陷 政黨 社團和公共管理機構(gòu)替代了具有獨立人格的 私人 成為私人領(lǐng)域與公共權(quán)力機構(gòu)之間的中介 大量公共決策在政治家 官僚 利益集團所構(gòu)成的鐵三角中完成 2 從體制上保障公眾的話語權(quán)利和交往權(quán)利第一 保障公眾話語權(quán)利 公眾話語權(quán)利是表達訴求 協(xié)商討論 批判反駁的平等交往權(quán)利 只有在公眾能夠充分享受話語權(quán)的條件下 利益多元的群體才能在辯論中形成關(guān)于公共利益的共識 并由此防止集團性的特殊利益對公共利益的置換 既避免 少數(shù)暴政 也避免 多數(shù)暴政 2020 1 23 贛南師范學院 第二 創(chuàng)造社會的總體交往條件 協(xié)商民主的平臺 為消除諸如此類的話語霸權(quán) 必須從制度上發(fā)展不依賴政府權(quán)力和商業(yè)利益的公共論壇 政策聽證 公民授權(quán) 公民參與 報刊傳媒 政黨社團等制度形式 五 公共行政的發(fā)展趨勢 公共行政與自主治理的良性互動公共事務的自主治理既不同于官僚制政府治理 也不同于私人領(lǐng)域的自律 它是通過政府之外的自治性機構(gòu)自主地處理特定范圍內(nèi)的公共性問題 既不借助于法律明文規(guī)定的權(quán)利義務來規(guī)范人們的行為 也不借助市場的交易互換來調(diào)節(jié)人們的行為 而是通過社群性的認同 建立相應的規(guī)則制定和修正機制 規(guī)則執(zhí)行機制 規(guī)則監(jiān)督和制裁機制以及沖突調(diào)解和解決機制 并由相應的機構(gòu)加以執(zhí)行 2020 1 23 贛南師范學院 二 行政管理學在中國的發(fā)展 一 古代中國的行政管理 二 西方行政管理學在近現(xiàn)代中國的引進與實踐 三 行政管理在中國的恢復與發(fā)展第三節(jié)學習公共行政學的意義與方法一 學習目的和意義1 促進行政管理的現(xiàn)代化 科學化 制度化 民主化 專業(yè)化 效率性 2 培養(yǎng)行政人才3 促進社會的公平和正義二 研究方法1 系統(tǒng)研究方法 2 比較研究方法3 案例研究方法 4 歷史研究方法5 理論研究方法6 調(diào)查研究方法思考與討論 1 結(jié)合西方公共行政理論的演進試論述我國公共行政的現(xiàn)代發(fā)展趨勢 2020 1 23 贛南師范學院 課堂討論 關(guān)于官僚制的理論探討查閱材料 韋伯官僚制的經(jīng)典理論討論題 1 官僚制的經(jīng)典理論及其評介2 官僚制成長的條件及其與現(xiàn)代化的關(guān)系 3 官僚制是否最終將走向消亡 4 官僚制在現(xiàn)代中國的發(fā)展過程如何 是否需要繼續(xù)推進中國官僚化 科層化 組織的建立 如果需要的話 如何進行 討論目的 通過閱讀組織理論原著 加深對官僚制的認識 提高學生的理論知識水平