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公共工程契約的違約責(zé)任 1 摘要 公共工程契約係依據(jù)政府採購法 採購契約要項(xiàng)及工程採購契約範(fàn)本等擬定之 其內(nèi)容較一般民間工程契約自為嚴(yán)謹(jǐn) 完整與明確 俾確保公共工程之優(yōu)良品質(zhì) 施工安全與如期完工 期使政府在公共工程支出達(dá)最大效益 但也因公共工程契約內(nèi)容複雜 故於契約條款之解釋適用與認(rèn)定 較民間工程契約更需藉助契約法及相關(guān)之法律與營建專業(yè)解釋 以兼顧公共利益與契約之公平合理 2 由於我國法律制度繼受德國法 而公共工程契約大多翻譯自美國營建專業(yè) 故公共工程法制研究方法宜將營建專業(yè)的事實(shí)問題涵攝於法律解釋中 本文引進(jìn)公共工程之違約責(zé)任觀念並探討 蓋違約責(zé)任為英美法上之概念 係指公共工程契約發(fā)生債務(wù)不履行時(shí) 債務(wù)人所應(yīng)負(fù)擔(dān)之責(zé)任 同態(tài)樣之情況 我國以債務(wù)不履行涵攝之 惟本文認(rèn)為債務(wù)不履行係基於侵權(quán)行為 違反契約義務(wù) 無因管理或不當(dāng)?shù)美l(fā)生 其內(nèi)容較違約責(zé)任顯得抽象且過度廣泛 易使非法律專業(yè)之工程從業(yè)人員陷於不利 故本文以為應(yīng)透過公共工程契約的違約責(zé)任制度研究 以達(dá)成公共工程契約之公共利益與雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)保障 3 研究重點(diǎn)首在探討公共工程契約違約行為類型 違約責(zé)任構(gòu)成要件及效力 情事變更原則及不可抗力於司法實(shí)務(wù)上之認(rèn)定並整理相關(guān)判決 次對(duì)損害賠償原理之學(xué)說與制度 損害賠償責(zé)任成立與範(fàn)圍 損害賠償之計(jì)算 所受損失及所失利益之認(rèn)定作實(shí)務(wù)分析美國契約法與中國大陸合同法的違約責(zé)任制度值得我國公共工程契約參考 尤其對(duì)美國契約法 大陸合同法之違約責(zé)任與我國債務(wù)不履行制度作比較法研究 佐以具體事例之FIDIC契約 採購契約要項(xiàng)及工程採購契約範(fàn)本等之剖析 以論述我國公共工程契約之違約責(zé)任制度建立之可能 因?qū)W生常遭遇 4 契約爭議常發(fā)生於公共工程原因 公共工程契約締約之一方當(dāng)事人為政府機(jī)關(guān) 承辦人大多具公務(wù)員身分 怕因陷於圖利廠商而被羅致入罪 故對(duì)契約權(quán)利義務(wù)解釋常流從嚴(yán)當(dāng)契約條款不明確時(shí) 公共工程契約得以行政函釋補(bǔ)充為優(yōu)先公共工程契約標(biāo)的規(guī)模較大 金額較高 履約期間較長 品質(zhì)要求較高 法規(guī)及規(guī)範(fàn)較多且複雜公共工程契約之成立 變更與解除程序較民間工程契約繁冗但嚴(yán)謹(jǐn)以公共利益為契約之最終目的 而非民間工程契約以私經(jīng)濟(jì)為目的 5 契約規(guī)定不明的糾紛原因 當(dāng)事人雙方對(duì)契約條款解釋存有歧異工程新增項(xiàng)目價(jià)金之認(rèn)定雙方認(rèn)知不同工作天之認(rèn)定不明確 6 契約履行方面的糾紛主要原因 工程變更未能完成法定之行政程序承包商領(lǐng)取工程估驗(yàn)款手續(xù)煩冗問題業(yè)主或承包商未能完全履行契約責(zé)任業(yè)主延遲或中止付款承包商要求依約履行對(duì)待給付 7 可歸責(zé)於承包商之違約行為 承攬廠商得標(biāo)後無法或未能即時(shí)取得料源 反而主張機(jī)關(guān)不當(dāng)限制材料 規(guī)格或要求更改廠牌等承攬廠商低價(jià)搶標(biāo)後 主張機(jī)關(guān)決標(biāo)程序違法 拒不履行或以機(jī)關(guān)未盡其協(xié)力義務(wù)而不依契約內(nèi)容履約 並藉故要求變更設(shè)計(jì) 追加價(jià)款或延長履約期限或工期承攬廠商之履約標(biāo)的之品質(zhì)與契約約定不符 但要求減價(jià)收受或交付同等品等 8 承攬廠商施工錯(cuò)誤反而主張機(jī)關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)不清楚或有誤 或有合理懷疑承攬廠商明知圖說有誤卻未告知機(jī)關(guān) 而仍然照?qǐng)D施作承攬廠商履約時(shí)常不注意契約相關(guān)條款之規(guī)定 或民法所定權(quán)利之請(qǐng)求期限及其他程序規(guī)定 可歸責(zé)於承包商之違約行為 9 機(jī)關(guān)的違約行為 機(jī)關(guān)未即時(shí)檢查隱蔽工程的違約行為採購機(jī)關(guān)未履行驗(yàn)收之違約行為採購機(jī)關(guān)未依契約規(guī)定時(shí)間與要求提供相關(guān)圖說 資料等之違約行為機(jī)關(guān)之原因致使公共工程停建或遲建之違約行為發(fā)包機(jī)關(guān)未按約定付款 10 情事變更原則之工地事實(shí)要件 施工中因?qū)嶋H地質(zhì)狀況與業(yè)主所提供之資料不符湧砂 湧水等現(xiàn)象發(fā)生在契約成立後發(fā)生之情事非雙方當(dāng)事人簽約時(shí)所的預(yù)料該情事變更是否不可歸責(zé)於當(dāng)事人 則有疑問 本案中承包商投標(biāo)前之工地勘查不涵蓋業(yè)主提供之鑽探資料所未顯視之異常地質(zhì) 如要求承包商單憑目視研判瞭解異常地質(zhì) 顯然不合理湧砂 湧水之危險(xiǎn)如依契約規(guī)定 完全歸由承包商負(fù)擔(dān) 則顯失公平 故最後依情事變更原則認(rèn)業(yè)主應(yīng)補(bǔ)償承包商因此一風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失及變更設(shè)計(jì)所增加之費(fèi)用 11 損害賠償責(zé)任範(fàn)圍的限制 可預(yù)見性規(guī)則損益相抵原則過失相抵原則減輕損害原則 12 損害賠償方法之類型 約定損害賠償 大陸合同法第114條第1款規(guī)定 當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金 也可以約定因違約產(chǎn)生的損害賠償額的計(jì)算方法 13 損害賠償方法之類型 二 一般法定賠償範(fàn)圍 係指依法律的一般規(guī)定而定的損害賠償金額 例如我國民法第216條及大陸合同法第113條第1款有所規(guī)定 但若有法律明文限制其適用者 自應(yīng)依其法律規(guī)定 例如我國行政訴訟法第2條第2項(xiàng)規(guī)定 提起行政訴訟 在訴訟程序終結(jié)前 得附帶請(qǐng)求損害賠償 前項(xiàng)損害賠償 除適用行政訴訟法之程序外 準(zhǔn)用民法之規(guī)定 但民法第216條所規(guī)定之所失利益 不在此限歐洲法院在第T 160 03號(hào)判決 認(rèn)為 縱使不合格的投標(biāo)廠商被依法排除於採購程序以外 若原告廠商仍非 必然 得標(biāo)時(shí) 則原告的所失利益僅具猜測性 並非真實(shí)且確定的損失 所以無法請(qǐng)求所失利益 因不確定的利益不能主張 14 損害賠償方法之類型 三 特別法定賠償 指法律基於特殊的立法政策而特別規(guī)定的損害賠償 例如我國政府採購法第66條第1項(xiàng)規(guī)定 得標(biāo)廠商違反前條規(guī)定轉(zhuǎn)包其他廠商時(shí) 機(jī)關(guān)得解除契約 終止契約或沒收保證金 並得要求損害賠償 該法第64條規(guī)定 採購契約得訂明因政策變更 廠商依約繼續(xù)履行反而不符公共利益者 機(jī)關(guān)得報(bào)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn) 終止或解除部分或全部契約 並補(bǔ)償廠商因此所生之損失 15 損害賠償範(fàn)圍 二 所失利益 民法第216條第2項(xiàng) 依通常情形 或依已定之計(jì)畫 設(shè)備或其他特別情事 可得預(yù)期之利益 視為所失利益79年度臺(tái)上字第249號(hào)判決謂 又所謂所失利益 必須依通常情形或依已定之計(jì)畫 設(shè)備或其他一切情事 可得預(yù)期之利益 故必須有客觀的確定性 若僅有取得利益之希望或可能 則無所失利益可言 16 損害賠償範(fàn)圍 負(fù)擔(dān)之費(fèi)用 臺(tái)灣高等法院以88年度重上字第223號(hào)判決 肯認(rèn)廠商之請(qǐng)求下 1 因廠商施工進(jìn)度落後 系爭工程合約經(jīng)終止後又重新發(fā)包 至實(shí)際完工日期展延數(shù)月 於此原訂完工日期至系爭實(shí)際工程完工日期之期間 業(yè)主均無法使用醫(yī)院新院舍 而須另外租用大樓 致使業(yè)主支出租金 2 於前述另外租用大樓之期間 業(yè)主支出之管理費(fèi) 3 因業(yè)主所另外租用大樓之該大樓商業(yè)用電 每度之價(jià)格較醫(yī)院新院舍如期完工所得使用之醫(yī)療用電每度之價(jià)格為高 於前述之另外租用大樓期間 業(yè)主所增加之電費(fèi)支出 17 損害賠償範(fàn)圍 負(fù)擔(dān)之費(fèi)用 臺(tái)灣高等法院84年度上更 一 字第48號(hào)判決 肯認(rèn)業(yè)主得向承包商請(qǐng)求重新申請(qǐng)建築執(zhí)照之費(fèi)用 暨為使定作建築之土地回復(fù)原狀而負(fù)擔(dān)之拆除費(fèi)及拆除該房屋所產(chǎn)生之廢棄建材的清除搬運(yùn)費(fèi) 18 違約金與繼續(xù)履行並用 給付遲延違約金 包括沒開始履行 中斷履行或部分履行 根據(jù)大陸合同法第112條 給付不符合約定之違約金並沒有免除繼續(xù)履行契約的責(zé)任 即要求更換 重作 維修 退貨 補(bǔ)救措施與繼續(xù)履行可以並用 所以在此情況下沒有必要就此約定違約金 如果約定了這種情況下之違約金 則亦應(yīng)堅(jiān)持契約自由原則 尊重當(dāng)事人的選擇 兩個(gè)原則 一 是違約責(zé)任不具有懲罰性 二 不違反公序良俗下的契約自由 19 結(jié)論 一 工程契約的研究方法 基於上述對(duì)違約責(zé)任與損害賠償?shù)睦碚撆c實(shí)務(wù)探討獲得以下結(jié)論 法律學(xué)缺乏採用科學(xué)實(shí)證方法以研究分析法律問題 因此以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)方法漸漸被融入契約法學(xué)研究以促使公共工程契約之有機(jī)化 科學(xué)化與客觀化 值得發(fā)揚(yáng)光大 公共工程契約的相關(guān)於法律或法規(guī)應(yīng)是為了政府採購目的 機(jī)關(guān)行政程序及營建產(chǎn)業(yè)發(fā)展而存在 而非僅為了採購人員 法學(xué)家或工程學(xué)者的興趣 唯有解決立法和實(shí)務(wù)上的問題才是法學(xué)研究的真正目的 20 結(jié)論 二 工程採購契約範(fàn)本之相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定改進(jìn)建議 該契約之第12條規(guī)定對(duì)於天災(zāi)或不可抗力事故 廠商應(yīng)投保營造業(yè)綜合保險(xiǎn) 並得請(qǐng)求機(jī)關(guān)展延履約工期及核實(shí)補(bǔ)償廠商損失 以及該契約第17條第5項(xiàng)對(duì)於不可抗力或不可歸責(zé)於當(dāng)事人之事由 廠商得請(qǐng)求展延履約期限或免除契約責(zé)任有所規(guī)定外 對(duì)於其它之不可預(yù)見情況 如工址地質(zhì)條件差異 營建物價(jià)波動(dòng)大等 並未作規(guī)定 21 結(jié)論 三 工程採購契約範(fàn)本之相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定改進(jìn)建議 我國工程採購契約範(fàn)本未對(duì)廠商之責(zé)任限度有上限規(guī)定 可能使承包商負(fù)擔(dān)之風(fēng)險(xiǎn)過大 建議參考FIDIC工程契約範(fàn)本第17 1條之規(guī)定保障外 任何一方當(dāng)事人不應(yīng)對(duì)另一方當(dāng)事人的所失利益 例如對(duì)工程的使用損害 失 利潤損害 失 及任何契約損害 失 或可能與契約有關(guān)之間接損害 失 或衍生損害 失 負(fù)賠償責(zé)任 並且承包商對(duì)機(jī)關(guān)的全部契約責(zé)任不應(yīng)超過契約條款中的規(guī)定總額或該契約得包金額 惟當(dāng)承包商有欺騙 故意違約 或過失行為則不受上述之責(zé)任限度之限制 22 結(jié)論 四 工程採購契約範(fàn)本之相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定改進(jìn)建議 目前工程採購契約範(fàn)本僅適用於一般施工條件 並未如FIDIC範(fàn)本對(duì)不同類型之契約 如統(tǒng)包契約 永久設(shè)備 設(shè)計(jì)與建造契約條件 BOT契約 EPC交鑰匙契約條件 建議也考慮頒定範(fàn)本 以減少該等公共工程之履約爭議 23 在公共工程契約中具體明列機(jī)關(guān)協(xié)力行為以減少爭議 依行政程序法第144條之規(guī)定 當(dāng)行政機(jī)關(guān)和承包商訂定公共工程契約 行政機(jī)關(guān)有協(xié)力義務(wù) 否則發(fā)生債務(wù)不履行效果 致使承包商陷於錯(cuò)誤 而信賴行政機(jī)關(guān)之作為 導(dǎo)致利益損害 再者 若公共工程契約適用承攬契約 依民法第507條行政機(jī)關(guān)有定作人協(xié)助義務(wù) 如不履行 承包商得訂相當(dāng)期限 催告機(jī)關(guān)為之 該機(jī)關(guān)不於前述時(shí)間內(nèi)為其行為者 承攬人得解除契約 並得請(qǐng)求賠償因契約解除而生之損害 為避免爭議發(fā)生或工期延誤 建議公共工程契約內(nèi)容中應(yīng)將政府採購機(jī)關(guān)之協(xié)力行為在契約中列出 24 結(jié)論 五 肯定主管機(jī)關(guān)建立公共工程契約中之營建物價(jià)調(diào)整機(jī)制 過往營建從業(yè)人員於公共工程契約上之重大風(fēng)險(xiǎn) 如因應(yīng)國內(nèi)外營建物價(jià)大幅波動(dòng) 行政院公共工程會(huì)依不同時(shí)間之行政函釋 要求各主辦機(jī)關(guān) 對(duì)於公共工程可依據(jù) 因應(yīng)物價(jià)變動(dòng)訂定物價(jià)調(diào)整補(bǔ)貼原則 給予承包商適度補(bǔ)貼 建立物價(jià)公平合理之調(diào)整機(jī)制 以減少廠商對(duì)不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān) 達(dá)成契約之公平正義並且確保工程品質(zhì) 值得肯定 25 結(jié)論 六 公共工程契約為政府獨(dú)買性且外部效益大之採購契約 基於政府採購法所成立之公共工程契約 係兼具政府獨(dú)買性 外部效益大之公共建設(shè)採購契約 且為保護(hù)人民生存權(quán)之公平性 該契約雖需受政府採購法之管制 與民法之契約自治原則稍有調(diào)整 但因管制所產(chǎn)生的福祉遠(yuǎn)高於管制的成本 符合自治與管制應(yīng)取得平衡 故契約自治仍得適用於公共工程契約之契約責(zé)任之履行 惟政府採購法及法規(guī)命令對(duì)公共工程契約之管制需以必要為限 使得管制所促成的公共利益多於管制成本 26 結(jié)論 七 公共工程契約承包商之品質(zhì)責(zé)任與民間工程不同 公共工程契約與民間契約不同 應(yīng)依據(jù)公共工程施工品質(zhì)管理作業(yè)要點(diǎn) 執(zhí)行三級(jí)品管制度並進(jìn)行施工查核作業(yè) 所以承包商須對(duì)公共工程之品質(zhì) 施工安全及未來使用安全 施工進(jìn)度等承擔(dān)比一般民間工程更嚴(yán)格責(zé)任 當(dāng)發(fā)現(xiàn)承包廠商違約情節(jié)嚴(yán)重 例如期約 賄賂及違反相關(guān)法令之情節(jié)時(shí) 機(jī)關(guān)得依相關(guān)法規(guī)範(fàn)處理 以確保公共工程之品質(zhì) 安全 進(jìn)度及樽節(jié)經(jīng)費(fèi) 並杜絕貪污 偷工減料等 乃為公共工程契約與民間工程契約對(duì)工程品質(zhì)管理制度不同 27 結(jié)論 八 加強(qiáng)營建工程師的公共工程契約法律資訊管理 公共工程相關(guān)法規(guī)已成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè) 建構(gòu)人本優(yōu)質(zhì)與永續(xù)經(jīng)營社會(huì)的無形資產(chǎn) 尤其公共工程契約的違約責(zé)任與損害賠償更為當(dāng)前國內(nèi)相關(guān)研究之要點(diǎn) 營建從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)相關(guān)法律 甚而更深入瞭解政府採購法之立法政策 探究政府採購契約要項(xiàng) 剖析國內(nèi)外工程契約範(fàn)本 將有助於工程合約發(fā)生爭議時(shí) 雙方當(dāng)事人對(duì)工程契約的認(rèn)知與解讀不會(huì)有太大的歧異 也才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)之發(fā)展 並確保工程不至於有法律上原因之延宕而使品質(zhì)或工期受損 以達(dá)成追求社會(huì)公益之目的 28 感謝各位聆聽敬請(qǐng)惠予指正 29