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1、第十三章 城市規(guī)劃的行政與法制 對(duì)城市規(guī)劃應(yīng)從學(xué)科意義和實(shí)踐行為的多方面加以把握?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的興起與公共政策、公共干預(yù)密切相關(guān)，城市規(guī)劃表現(xiàn)為一種政府的行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法制的原則，城市規(guī)劃行政管理的各項(xiàng)行為都要有法律的授權(quán)，并依法施行管理。法制化是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要特征之一，也是城市規(guī)劃的科學(xué)合理性得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。 第一節(jié) 城市規(guī)劃的行政權(quán)力與法制建設(shè) 一 城市規(guī)劃與行政權(quán)力 對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃管理，涉及對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門(mén)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的學(xué)科。城市規(guī)劃在實(shí)踐中又表現(xiàn)為對(duì)資源的配置，涉及社會(huì)各方面的利益關(guān)系，涉及資源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值判斷和對(duì)

2、人們行為的規(guī)范。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要的社會(huì)建制。無(wú)論是對(duì)城市發(fā)展的有意識(shí)、有計(jì)劃的主動(dòng)行為，還是對(duì)無(wú)數(shù)項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的被動(dòng)控制，都必然聯(lián)系到權(quán)威的存在及權(quán)力的應(yīng)用。按法國(guó)學(xué)者拉卡茲(Jean-Paul Lacaze)的說(shuō)法“人們可以對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來(lái)研究，以便理清政治管理的決策、意識(shí)形態(tài)和專(zhuān)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各個(gè)范疇之間的關(guān)系”。 縱觀世界各國(guó)，城市的建設(shè)和管理均是城市政府的一項(xiàng)主要職能，城市規(guī)劃無(wú)不與行政權(quán)力相聯(lián)系。 二、城市規(guī)劃行政與立法授權(quán) 城市規(guī)劃作為城市政府的一項(xiàng)職能，在不同國(guó)家有不同的起因和不同的立法授權(quán)方式，但

3、是政府的規(guī)劃行政權(quán)力來(lái)源于立法授權(quán)卻是共同的。 (1)在英國(guó)，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。19世紀(jì)的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時(shí)也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題，造成了社會(huì)不安，甚至動(dòng)蕩，從而迫使政府采取對(duì)策。為了克服由于人口過(guò)密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和社會(huì)政治代價(jià)，就必須對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)行為以及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益加以公共干預(yù)。19世紀(jì)英國(guó)在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了使城市能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，地方當(dāng)局被授權(quán)制定和實(shí)施地方性的法規(guī)。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對(duì)街道寬度的控制，對(duì)建筑高度，結(jié)構(gòu)及平面布局的規(guī)范等。 城市公

4、共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致這種公共政策擴(kuò)展到了對(duì)城市開(kāi)發(fā)的規(guī)劃。1909年，英國(guó)產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法：《住房和城市規(guī)劃法1909)。這部法律授予地方當(dāng)局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。 從1909年至今，英國(guó)的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃方面的法律已增加到幾十部，法律對(duì)地方政府規(guī)劃行政的授權(quán)已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而在不斷調(diào)整更新。 (2)從美國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)行控制的權(quán)力演變是最為關(guān)鍵的因素。自20世紀(jì)20年代以來(lái)，區(qū)劃(zoning plan)作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實(shí)施的工具得到了廣泛的應(yīng)用和持續(xù)的發(fā)展。 由于

5、美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權(quán)限主要由州的授權(quán)法所確定。州的規(guī)劃授權(quán)法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設(shè)置規(guī)劃委員會(huì)，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃程序。州的區(qū)劃授權(quán)法往往詳細(xì)地定義區(qū)劃的范圍、制定和批準(zhǔn)區(qū)劃的程序、區(qū)劃委員會(huì)的構(gòu)成及其權(quán)力等。 就規(guī)劃的作用而言，關(guān)鍵的是，地方政府擁有制定規(guī)章來(lái)約束居民的行為及居民處理自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。政府的行政權(quán)力來(lái)源于州憲法和具體授權(quán)法。同時(shí)，立法中通常也指出，這些法律僅僅保障市政當(dāng)局限于行政權(quán)力的范疇的作為。 (3)在我國(guó)，隨著法制建設(shè)的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法

6、授權(quán)體系也已基本形成。 《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及其他的有關(guān)行政法律賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。1990年起施行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，在新中國(guó)歷史上第一次以國(guó)家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實(shí)施的要求，明確了規(guī)劃工作的法定主體和程序?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的第十一條，第十二條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃?？h級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級(jí)人民政府負(fù)

7、責(zé)組織編制”。 《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》也賦予了城市人民政府和縣級(jí)人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門(mén)在審批、修改、公布、實(shí)施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。 我國(guó)通過(guò)城市規(guī)劃法及其相關(guān)法規(guī)、配套法規(guī)的建設(shè)，使各級(jí)城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使緘市規(guī)劃行政實(shí)現(xiàn)了有法可依，使城市規(guī)劃走上了法制化的軌道。 三、城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進(jìn)、主要內(nèi)容和意義 (一)我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進(jìn) 在過(guò)去的幾十年中，我國(guó)的城市規(guī)劃工作有了很大的發(fā)展，-在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，我國(guó)城市規(guī)劃的法制建

8、設(shè)正在逐步推進(jìn)。 我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在這以前，我國(guó)沒(méi)有國(guó)家級(jí)的城市規(guī)劃立法，城市規(guī)劃工作主要是一種在行政軌道上的工作。城市發(fā)展的政策由黨和國(guó)家行政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)確定。領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列“指示”、“意見(jiàn)”、“通知”、“批復(fù)”等指導(dǎo)著城市規(guī)劃和城市建設(shè)工作。 我國(guó)過(guò)去這種規(guī)劃和建設(shè)工作的行政主導(dǎo)模式有其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的背景和歷史必然性。歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)： (1)在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家的法制建設(shè)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，在經(jīng)濟(jì)和建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的立法工作尤為薄弱。 (2)由于過(guò)去實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、加之對(duì)城市規(guī)劃的作用沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，所

9、以在相當(dāng)程度上規(guī)劃只是被動(dòng)地依附于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，落實(shí)計(jì)劃已確定的項(xiàng)目布局。城市規(guī)劃沒(méi)有獲得相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。 (3)我國(guó)的城市規(guī)劃和建設(shè)工作本身還處于發(fā)展和探索的階段，技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)都很不足。有些已經(jīng)編制的城市總體規(guī)劃還缺乏科學(xué)性和深度，詳細(xì)規(guī)劃又往往搞得過(guò)細(xì)，適應(yīng)性較差。城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃與作為城市建設(shè)管理依據(jù)的法定性規(guī)范的要求有很距離。 在我國(guó)過(guò)去的特定條件下，城市規(guī)劃建設(shè)管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和導(dǎo)向，即行政行為不一定以法律的明確授權(quán)為前提、以具法律效力的規(guī)劃為依據(jù)。這種實(shí)踐既有其歷史的必然性，也產(chǎn)生過(guò)積極的作用。例如，1978年中共中央關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作

10、的意見(jiàn)，1980年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)城市工作會(huì)議紀(jì)要》，都對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃工作在經(jīng)歷了十年“文革”動(dòng)亂之后的恢復(fù)和發(fā)展起了積極的推進(jìn)作用。在許多城市中，由于市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和親自負(fù)責(zé)，使城市規(guī)劃和建設(shè)迅速出現(xiàn)了新面貌，許多城市規(guī)劃和建設(shè)中的難點(diǎn)問(wèn)題經(jīng)城市主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而得到了解決。 政策導(dǎo)向和行政干預(yù)在世界各國(guó)都是存在的，在我國(guó)今后的城市規(guī)劃和建設(shè)工作中，也仍要發(fā)揮我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)和行政運(yùn)作中的靈活性。但是實(shí)踐也表明，單純或主要依靠行政機(jī)制和人為干預(yù)，不健全建設(shè)領(lǐng)域的法制，城市規(guī)劃和建設(shè)中就難免會(huì)出現(xiàn)大的失誤。 鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并與我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，城

11、市規(guī)劃的法制建設(shè)已受到了高度的重視。1980年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)城市工作會(huì)議紀(jì)要》明確提出，要“盡快建立我國(guó)的城市規(guī)劃法制，來(lái)保證城市規(guī)劃穩(wěn)定地、連續(xù)地，有效地實(shí)施”。自80年代以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃的法制建設(shè)一直在穩(wěn)步推進(jìn)，并取得了很大的成效。 (二)城市規(guī)劃法制建設(shè)的意義： 《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)。依法治國(guó)體現(xiàn)在國(guó)家管理的各個(gè)方面，城市規(guī)劃的依法行政是依法治國(guó)總方略的一個(gè)組成部分。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，城市利益主體逐漸多元，城市的功能日趨多樣，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和建設(shè)管理的關(guān)系空前復(fù)雜。反映在城市規(guī)劃和規(guī)劃管理上，傳統(tǒng)的、以指令性計(jì)劃為特征的規(guī)劃行政已不適應(yīng)，城市規(guī)

12、劃進(jìn)一步走上法制軌道已是勢(shì)在必行。其意義主要為以下幾方面。 1．保障城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，存在著公有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)和私人經(jīng)濟(jì)，存在著國(guó)內(nèi)的投資主體和境外的投資主體。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)部，個(gè)人和社會(huì)、集體與社會(huì)、部門(mén)與部門(mén)之間，以及公有制的不同層次之間，地方與中央、地方的下級(jí)與上級(jí)之間等，都會(huì)存在利益差異性，有時(shí)甚至有較大的利益沖突性。各個(gè)利益主體各自追求自己最佳效益目標(biāo)，并不一定會(huì)導(dǎo)致城市、社會(huì)及環(huán)境的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的最佳效果，因此需要政府的調(diào)控和干預(yù)。對(duì)不同經(jīng)濟(jì)成分和利益主體的行為必須依法來(lái)規(guī)范，規(guī)劃的行政行為要有法律依據(jù)，并產(chǎn)生法律效力。 2．保護(hù)公

13、民、法人和社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)企業(yè)法人的合法經(jīng)營(yíng)行為。包括房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括個(gè)人購(gòu)買(mǎi)、持有商品房在內(nèi)的消費(fèi)和投資行為，都需要有完善、透明的法制環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。法制不健全，公民、法人、社會(huì)團(tuán)體等利益主體的行為及行政權(quán)力沒(méi)有法律約束，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的混亂和失敗，并會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞等不良后果。 3．提高規(guī)劃行政的效率 城市規(guī)劃法律規(guī)范越詳盡，出現(xiàn)規(guī)劃管理真空地帶的機(jī)會(huì)就越少。另一方面，規(guī)劃法規(guī)的完整、科學(xué)、系統(tǒng)，使各項(xiàng)工作、各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，可以減少行政工作中的盲目性和相互推諉，

14、有助于抵御官僚主義以及不適當(dāng)?shù)耐獠扛深A(yù)。有了健全的規(guī)劃法規(guī)，行政行為的程序和時(shí)限等便有了法定的依據(jù)和約束。這些都將大大有助于提高城市規(guī)劃行政工作的效率，也有助于加強(qiáng)廉政建設(shè)，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的潮流。 4．推進(jìn)城市規(guī)劃工作的民主化和科學(xué)合理性 法制和民主是同一事物的兩個(gè)方面，通過(guò)立法使公眾參與規(guī)劃決策的行為法定化、程序化。公眾參與規(guī)劃的編制和管理將促進(jìn)規(guī)劃工作的科學(xué)合理性，同時(shí)這也將有助于推進(jìn)政府部門(mén)的依法行政，有助于促進(jìn)公眾本身的知法、守法及支持城市規(guī)劃工作。 (三)城市規(guī)劃法制建設(shè)的主要內(nèi)容 城市規(guī)劃法制建設(shè)的內(nèi)容主要包括：城市規(guī)劃領(lǐng)域中法律規(guī)范的制定、法律規(guī)范的執(zhí)行、法律規(guī)范的遵守

15、及確立和完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。 1．法律規(guī)范的制定 法制的最基本含義是法律體系和制度，它是法治的前提。城市規(guī)劃依法行政首先要求城市規(guī)劃法律規(guī)范體系形式完備，內(nèi)容完善、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的立法基礎(chǔ)上，在中央和地方行政機(jī)構(gòu)的行政立法權(quán)限內(nèi)，完善城市規(guī)劃法的配套法規(guī)規(guī)章及相關(guān)法規(guī)規(guī)章等法律規(guī)范性文件。要按法定權(quán)限和程序，制定和完善城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)技術(shù)規(guī)范和城市規(guī)劃文本。城市規(guī)劃法律規(guī)范的制定是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的工作，要在實(shí)踐中不斷克服立法的盲點(diǎn)，并根據(jù)發(fā)展的需求，適時(shí)地修改、調(diào)整已有的法律規(guī)范。 2．法律規(guī)范的執(zhí)行 有法必依，這是針對(duì)法律規(guī)范的運(yùn)行過(guò)程而言的，它要求維護(hù)法

16、律的權(quán)威性、公正性。城市規(guī)劃依法行政要適應(yīng)城市規(guī)劃法律授權(quán)和對(duì)行政行為規(guī)范的不斷深化、細(xì)化的要求，始終符合“內(nèi)容合法”和“程序合法”的原則。 3．法律規(guī)范的遵守 城市規(guī)劃依法行政離不開(kāi)牢固的守法觀念和法治精神的支撐。法律必須被遵守，否則它將形同虛設(shè)。在缺乏法治傳統(tǒng)的中國(guó)，人們的法制觀念較薄弱。要實(shí)行依法治國(guó)，法律制度的建設(shè)固然重要，但法制精神的養(yǎng)成更具有根本性的作用。對(duì)法律規(guī)范的遵守涉及到“官”和“民”兩個(gè)方面。作為城市規(guī)劃法制建設(shè)的一個(gè)不可忽視或缺少的方面，要抓好城市規(guī)劃行政主體及公民、法人、社會(huì)團(tuán)體的法治教育工作，使維護(hù)和遵守城市規(guī)劃成為一種全社會(huì)的自覺(jué)行為，堅(jiān)決消除漠視和蔑視城市規(guī)劃

17、的現(xiàn)象。 4．確立和完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制的確立，不僅是對(duì)行政權(quán)力的制約，同時(shí)也是為了保證法律規(guī)范能切實(shí)得到執(zhí)行和遵守。城市規(guī)劃行政管理體現(xiàn)一種較為集中的權(quán)力，涉及到各種利益關(guān)系，必須要有健全的制約機(jī)制。要確立和不斷完善城市規(guī)劃依法行政的立法、司法、行政及社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，以使城市規(guī)劃的科學(xué)合理性、權(quán)威性、公正性得到體現(xiàn)。 第二節(jié) 城市規(guī)劃的行政行為 一、城市規(guī)劃行政行為的特征 行政行為是行政主體行使國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)國(guó)家行政事務(wù)進(jìn)行管理并產(chǎn)生法律效果的行為。我國(guó)憲法和法律賦予了中央和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理城鄉(xiāng)建設(shè)的職權(quán)，城市規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)工作的重要環(huán)節(jié)。政府及其城市規(guī)劃行政

18、主管部門(mén)根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)行使城市規(guī)劃行政管理權(quán)限。城市規(guī)劃行政行為有下列特征： (一)是規(guī)劃行政主體的行為 城市人民政府及其規(guī)劃行政主管部門(mén)是城市規(guī)劃行政法律關(guān)系中依法代表國(guó)家行使規(guī)劃行政管理職權(quán)的當(dāng)事人。受行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)構(gòu)或個(gè)人所實(shí)施的行為，視同委托行政機(jī)關(guān)的行為。 (二)是規(guī)劃行政主體對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理的行為 并非城市規(guī)劃部門(mén)實(shí)施的所有行為都是行政行為。行政主體為了維持自身機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要實(shí)施很多民事行為和內(nèi)部管理行為，這些都不是行政行為。只有行政主體行使國(guó)家行政權(quán)力對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理行為，才稱(chēng)為行政行為， (三)是產(chǎn)生法律效果的行為 這是指對(duì)城市規(guī)劃行政相對(duì)方的權(quán)利

19、義務(wù)的發(fā)生、變更、或消失，對(duì)相對(duì)方的權(quán)益產(chǎn)生影響。如核發(fā)給行政相對(duì)方建設(shè)用地規(guī)劃許可證，相對(duì)方就有了申請(qǐng)用地的權(quán)利；對(duì)違法建設(shè)處以罰款，就產(chǎn)生了相對(duì)方交納一定款項(xiàng)的義務(wù)。規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的宜傳、調(diào)查、指導(dǎo)等行為不直接產(chǎn)生法律效果，不是行政法意義上的行政行為，但也是其職權(quán)行為，有積極意義。這種方式已得到廣泛應(yīng)用。 二、城市規(guī)劃行政行為的分類(lèi) 從不同的角度可對(duì)城市規(guī)劃行政行為作不同類(lèi)型的劃分。從而有助于深入理解行政行為的多方面含意。 (一)抽象行政行為與具體行政行為 以行為運(yùn)用的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，城市規(guī)劃的抽象行政行為是指，人民政府或其規(guī)劃行政主管部門(mén)制

20、定普遍性的行為規(guī)則的行為，表現(xiàn)為制定城市規(guī)劃的規(guī)章、規(guī)范性文件，以及制定法定緘市規(guī)劃文本和圖則等，它適用于不特定的人和事。城市規(guī)劃的具體行政行為是指對(duì)規(guī)劃管理的具體事項(xiàng)作出處理決定，如核發(fā)“一書(shū)兩證”(即：建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)，建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證)。 由于抽象行政行為的結(jié)果是抽象規(guī)范的產(chǎn)生，因此，抽象行政行為中的相當(dāng)一部分是行政立法行為，應(yīng)當(dāng)按照行政立法程序進(jìn)行。 (二)羈束行政行為與自由裁量行政行為 以行政行為受有關(guān)法律、法規(guī)以及法定城市規(guī)劃的拘束的程度，可將行政行為劃分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，城市規(guī)劃的羈束行政行為是指行為的范圍、方式、程序等均由法律、法規(guī)

21、等予以具體、明確地規(guī)定，規(guī)劃行政主體必須嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施的行為。例如，規(guī)劃的編制、審批程序，規(guī)劃實(shí)施的管理程序，在規(guī)劃法及其配套法規(guī)、規(guī)章上有明確的規(guī)定，必須據(jù)以執(zhí)行。 而在城市規(guī)劃的具體實(shí)施中，由于法定規(guī)劃的深度不夠，或者規(guī)劃中僅作了原則性的規(guī)定，規(guī)劃實(shí)施管理中有一定的選擇余地，可采用個(gè)案審定的方式來(lái)處理。這里體現(xiàn)的是規(guī)劃行政管理的自由裁量權(quán)限。 在我國(guó)的城市規(guī)劃行政管理中，目前存在著過(guò)多的自由裁量行政行為，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的無(wú)序。隨著城市規(guī)劃法制的健全、城市規(guī)劃編制審批的完善，以及依法治國(guó)大環(huán)境的進(jìn)一步改善，今后應(yīng)逐步增加規(guī)劃建設(shè)管理的羈束性依據(jù)，縮小自由裁量的范圍和幅度。 (三)要

22、式行政行為與非要式行政行為 以行政行為是否必須具備一定的形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為劃分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指必須依法定方式進(jìn)行，或者必須具備法定形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。非要式行政行為指法律不要求某種特定的方式或形式，只需口頭表示即可生效的行政行為。在城市規(guī)劃行政管理活動(dòng)中，基本上都是要式行政行為，如對(duì)規(guī)劃的批復(fù)、核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、對(duì)違法建設(shè)工程發(fā)出停工通知書(shū)或行政處罰決定書(shū)等行政行為等，都有明確、嚴(yán)格的法定程序和形式。 (四)依職權(quán)行政行為與依申請(qǐng)行政行為 根據(jù)行政主體實(shí)施行為的動(dòng)因不同，可將行政行為劃分為依職權(quán)行政行為和依申請(qǐng)行政行為。城市規(guī)劃管

23、理中的依職權(quán)行政行為是指，城市規(guī)劃行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，無(wú)需相對(duì)人請(qǐng)求而主動(dòng)為之的行政行為。如組織編制城市規(guī)劃、制定城市規(guī)劃管理的規(guī)范性文件、對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查和作出處罰等，這些都是城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)主動(dòng)為之。應(yīng)作為而不作為即構(gòu)成失職。依申請(qǐng)行政行為是指，行政機(jī)關(guān)須有相對(duì)人的申請(qǐng)方能依法實(shí)施的行為，如根據(jù)建設(shè)單位或者個(gè)人的申請(qǐng)，提出規(guī)劃設(shè)計(jì)要求、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。對(duì)于依申請(qǐng)規(guī)劃行政行為，法律、法規(guī)不要求城市規(guī)劃行政主體主動(dòng)為之，只有當(dāng)相對(duì)人依法提出申請(qǐng)后，規(guī)劃行政主體才產(chǎn)生作為的義務(wù)，如果規(guī)劃行政主體拒絕申請(qǐng)或不予答復(fù)，則可能成失職。 (五)單方行政行為

24、與雙方行政行為 以行政行為成立時(shí)參與意思表示的當(dāng)事人是一方還是雙方為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為劃分為單方行政行為和雙方行政行為，出于國(guó)家行政管理的需要，行政行為大都是單方行政行為。城市規(guī)劃管理中的行政行為絕大多數(shù)也是只要規(guī)劃行政主體單方意思表示即可成立的行政行為，無(wú)須征得相對(duì)一方當(dāng)事人的同意，如規(guī)劃批復(fù)、核發(fā)許可證、行政處罰等。雙方行政行為是指相對(duì)方當(dāng)事人參與意思表示，行政主體和相對(duì)人意思表示一致時(shí)，行政行為方能成立，如行政合同。城市土地出讓的做法具有雙方行政行為的特征，因?yàn)橥恋爻鲎尯贤泻幸?guī)劃設(shè)計(jì)要求，簽訂合同是雙方意思的表達(dá)，合同簽訂后即具有法律效力，行政行為成立。 三、城市規(guī)劃行政行為的內(nèi)

25、容 行政行為是一種依法的行為，所以行政行為的內(nèi)容必然都是對(duì)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，即行政行為對(duì)一定權(quán)利和義務(wù)或法律事實(shí)作出了怎樣的影響。在城市規(guī)劃的整個(gè)編制，實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃行政行為的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面： （一)沒(méi)定權(quán)利和設(shè)定義務(wù) 城市規(guī)劃行政中設(shè)定權(quán)利是指規(guī)劃行政主體依法制定規(guī)范性文件、組織編制和審批法定規(guī)劃，或通過(guò)許可管理，賦予相對(duì)方某種權(quán)利和權(quán)能。所謂權(quán)利是指能夠從事某種活動(dòng)或行為的一種能力，如建設(shè)單位根據(jù)已批準(zhǔn)的規(guī)劃，在獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后可申請(qǐng)用地，在獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)。所謂權(quán)能是指能夠從事某種活動(dòng)的資格，如獲得城市規(guī)劃設(shè)計(jì)資格證書(shū)后，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位

26、才有資格從事城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。 城市規(guī)劃行政中設(shè)定義務(wù)是指，規(guī)劃行政主體要求相對(duì)方為一定行為或不為一定行為。在城市規(guī)劃管理中有大量涉及設(shè)定義務(wù)的行政行為。如在辦理的“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”中提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，即是要求建設(shè)方為一定行為和不為一定行為；編制和審批城市規(guī)劃則是規(guī)定了土地的一定使用方式和不可使用的方式，如確定一塊土地為公共綠地的用途即為禁止這塊土地的其他的使用方式；對(duì)違法建設(shè)工程的處罰則可以是設(shè)定拆除違法建筑的義務(wù)，并可設(shè)定交納罰款的義務(wù)。 (二)撤消權(quán)利和免除義務(wù) 撤消權(quán)利是指，行政行為主體依法撤銷(xiāo)或剝奪相對(duì)方既得或已設(shè)定的法律上的權(quán)能和權(quán)利。如吊銷(xiāo)規(guī)劃許可證，吊銷(xiāo)規(guī)劃設(shè)計(jì)資格證

27、書(shū)，責(zé)令停工等，都是對(duì)權(quán)利的撤消或剝奪。 免除義務(wù)是指，行政主體免除相對(duì)人所負(fù)有的作為或不作為的義務(wù)。免除作為義務(wù)稱(chēng)“免除”，免除不作為義務(wù)稱(chēng)“許可”。前者如免除某些規(guī)劃管理的規(guī)費(fèi)，后作如允許某項(xiàng)建設(shè)或規(guī)劃條件變更。行政許可證在法律意義上屬于免除不作為義務(wù)的范疇，對(duì)于城市規(guī)劃而言，在沒(méi)有獲得規(guī)劃批準(zhǔn)以前不得擅自建設(shè)，這是法定的不作為義務(wù)，建設(shè)單位和個(gè)人都必須履行。而獲得規(guī)劃許可證則是獲得了免除不作為的義務(wù)，可依法進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。 (三)變更法律地位 變更法律地位是指，行政主體依法對(duì)相對(duì)方原有的法定地位加以變化和更改，導(dǎo)致原來(lái)所享有的權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的擴(kuò)大或縮小。例如對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資格等級(jí)

28、升或降；通過(guò)調(diào)整規(guī)劃，對(duì)相對(duì)方使用的土地的規(guī)劃性質(zhì)作出改變，如將工業(yè)用地改為商業(yè)用地。這些變化都將導(dǎo)致相對(duì)方權(quán)利和義務(wù)的變化。 (四)確認(rèn)法律事實(shí) 確認(rèn)法律事實(shí)是指，行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明的具體行政行為。在城市規(guī)劃行政管理工作中，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》及其配套法規(guī)，確認(rèn)性的行政行為是很多的。例如建設(shè)單位在申請(qǐng)“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”時(shí)，必須附送有關(guān)文件、圖紙、資料，使城市規(guī)劃行政主體對(duì)其申請(qǐng)資格和申請(qǐng)條件進(jìn)行確認(rèn)；對(duì)違法建設(shè)工程作出處罰，也是先要對(duì)違法建設(shè)的事實(shí)加以認(rèn)定，確認(rèn)違法的法律事實(shí)。 (五)

29、賦予特定物以某種法律性質(zhì) 賦予特定物以法律性質(zhì)是指，行政主體對(duì)特定物原不具有的法律性質(zhì)加以設(shè)定，并因此對(duì)他人產(chǎn)生法律效果。如城市規(guī)劃行政主體將城市中的某些地段劃為歷史街區(qū)，加以保護(hù)，則開(kāi)發(fā)將受限制；在機(jī)場(chǎng)周?chē)鷦澏▋艨湛刂茀^(qū)，則控制區(qū)內(nèi)的建筑高度將受特殊控制。 四、城市規(guī)劃行政行為合法的條件 只有符合一定條件的行政行為才是合法的行政行為，合法的行政行為才能產(chǎn)生一定的法律效力。合法的城市規(guī)劃行政行為必須滿足以下條件。 (一)行為的主體合法 實(shí)施城市規(guī)劃行政的主體是否具有法律、法規(guī)授權(quán)的規(guī)劃行政主體資格，是規(guī)劃管理行政行為有效成立的首要條件。 (二)行為的權(quán)限合法 行政行為的權(quán)限合法是

30、指，行政主體只能在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施管理行為。城市規(guī)劃的內(nèi)容十分廣泛，跨度很大，從組織編制省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃到組織編制建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，從城市總體規(guī)劃的審批到規(guī)劃實(shí)施的管理。任何城市規(guī)劃行政主體都不享有城市規(guī)劃行政的全部權(quán)限。同時(shí)，城市規(guī)劃行政還涉及到與計(jì)劃、土地、房地產(chǎn)、綠化、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等行政主管部門(mén)行政權(quán)限的銜接。國(guó)家把行政職權(quán)分別授予不同職能、不同級(jí)別的行政主體，每個(gè)行政主體只能在自己的法定職權(quán)范圍內(nèi)行政，超越職權(quán)的行政行為是無(wú)效的行為。 (三)行政行為的內(nèi)容合法 行政行為內(nèi)容合法，首先是指行政行為必須有合法的依據(jù)，且事實(shí)清楚。城市規(guī)劃行政行為應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行的規(guī)劃

31、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，以及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；城市規(guī)劃實(shí)施管理的行政還應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃。其次，城市規(guī)劃行政行為必須符合規(guī)劃立法的目的及規(guī)劃編制的原則，搞清事實(shí)，考慮相關(guān)因素，不得濫用自由裁量權(quán)。在現(xiàn)代意義上，即使行政行為形式上“合法”，但顯失公正的不合理行政行為也屬不合法的行政行為。 (四)行政行為符合法定程序 程序是保證行政行為正當(dāng)、合法的必要條件。城市規(guī)劃行政行為必須按法定程序進(jìn)行，才能合法成立。城市規(guī)劃法律、法規(guī)以及相關(guān)法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定的城市規(guī)劃行政管理中各個(gè)環(huán)節(jié)的法定程序，必須嚴(yán)格遵守。 (五)行政行為符合法定形式 行為符合法定形式是指法律、法規(guī)明確規(guī)定某些行政行為

32、必須具備一定形式時(shí)，行政主體所實(shí)施的行為只有符合這些規(guī)定，才能成立。例如，城市規(guī)劃實(shí)施管理中應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)的各類(lèi)文書(shū)；對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，有關(guān)執(zhí)法人員必須出示證件，責(zé)令違法建設(shè)工程停工要發(fā)出“停工通知書(shū)”。 五、城市規(guī)劃行政行為的效力 行政行為的效力即行政行為的法律效力。有效成立的城市規(guī)劃行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 (一)確定力 行政行為的確定力是指行政行為有效成立后，非依法律不得變更或撤銷(xiāo)。例如《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中規(guī)定，對(duì)城市總體規(guī)劃修改中“涉及城市性質(zhì)、規(guī)模發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批”。另外，確定

33、力還指行政行為的效力不受行政主體變動(dòng)的影響，即使原作出具體行政行為的城市規(guī)劃行政主體被撤銷(xiāo)或合并，也不影響該行政行為的效力。而城市規(guī)劃行政主體需要改變或撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政行為，必須經(jīng)過(guò)作出決定的相同的法定程序。 (二)拘束力 行政行為的拘束力是指行政行為的約束力。它包括兩個(gè)方面：一是對(duì)行政主體自身的拘束力。城市規(guī)劃行政行為成立后，無(wú)論是管轄該事務(wù)的主體，還是它的上級(jí)行政主體或下級(jí)行政主體，以及其他行政主管部門(mén)，都要受其內(nèi)容的拘束，不得作出與之相抵觸或相互矛盾的另一行政行為；二是對(duì)相對(duì)方的拘束力，相對(duì)方一方面享有該行政行為所賦予的權(quán)利，同時(shí)也必須完全履行行政行為所設(shè)定的義務(wù)， (三)執(zhí)行力

34、 行政行為的執(zhí)行力是指行政行為有效成立后，行政主體有權(quán)采取一定的手段，使該行政行為的內(nèi)容得以完全的實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃行政行為雖是以規(guī)劃行政主體的名義作出，但這是國(guó)家意志的體現(xiàn)，其目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，因此具有運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力予以實(shí)施的能力。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定，受處罰的違法建設(shè)工程當(dāng)事人，在接到處罰通告后逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。 第三節(jié) 城市規(guī)劃行政管理中應(yīng)遵循的行政法制原則 行政法制原則也即是行政法基本原則，它是貫穿于行政法之中，指導(dǎo)行政法制定和實(shí)施的基本準(zhǔn)則。城市規(guī)劃行政與立法作為國(guó)家整個(gè)行政與行政

35、法體系的一個(gè)組成部分，也要學(xué)習(xí)、研究、貫徹行政法的基本原則，對(duì)于什么是我國(guó)行政法的基本原則，法學(xué)界還有不同看法。對(duì)城市規(guī)劃行政而言，必不可少的有行政合法原則、行政合理原則、行政效率原則、行政統(tǒng)一原則和行政公開(kāi)原則。 一、行政合法原則 行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則，它是社會(huì)主義法制原則在行政管理中的體現(xiàn)和具體化，行政合法性原則的核心是依法行政，其主要內(nèi)容是： (1)任何行政法律關(guān)系的主體都必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律，在法定范圍內(nèi)依照法律規(guī)定辦事。 (2)任何行政法律關(guān)系的主體都不能夠享有不受行政法調(diào)節(jié)的特權(quán)，權(quán)利的享受和義 務(wù)的免除都必須有明文的法律依據(jù)。 (3)國(guó)家行政機(jī)關(guān)

36、進(jìn)行行政管理必須有明文的法律依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的法律對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的規(guī)定與行政相對(duì)人的規(guī)定不一樣，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，只有法律規(guī)定能為的行為，才能為之，即“法無(wú)授權(quán)不得行、法有授權(quán)必須行”。而對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，只要法律不禁止的行為都可以為之，只有法律明文禁止的行為才不能為之。因?yàn)樾姓?quán)力是一種公共權(quán)力，它以影響公民的權(quán)益為特征。為了防止行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)侵犯公民的合法權(quán)益，就必須對(duì)行政權(quán)力的使用范圍加以設(shè)定。 (4)任何違反行政法律規(guī)范的行為都是行政違法行為，它自發(fā)生之日起就不具有法律效力。一切行政違法主體和個(gè)人都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 二、行政合理原則 如果說(shuō)行政合法原則解決丁

37、行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的問(wèn)題，那么行政合理原則的宗旨在于解決行政機(jī)關(guān)行政行為的合理性問(wèn)題.這就是要求行政機(jī)關(guān)的行政行為在合法的范圍之內(nèi)還必須做到合理。 行政合理原則的具體要求是：行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，不僅應(yīng)事實(shí)清楚，在法律、法規(guī)規(guī)定的條件和范圍內(nèi)作出行政決定，而且要求這種決定符合立法目的。 行政合理性原則的存在有其客觀基礎(chǔ)，行政行為固然應(yīng)該合法，但是任何法律的內(nèi)容都是有限的。由于現(xiàn)代國(guó)家行政活動(dòng)呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，特別是象城市規(guī)劃行政這類(lèi)管理的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性因素很多，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有可能來(lái)制定詳盡的、周密的切實(shí)可行的法律規(guī)范。為了保證對(duì)國(guó)家的有效管理，行政機(jī)關(guān)需要享有一定程度的自由裁量權(quán)

38、.行政機(jī)關(guān)需要有根據(jù)具體情況，靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的行為選擇權(quán)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定的原則指導(dǎo)下，在法律規(guī)定的幅度內(nèi)，運(yùn)用自由裁量權(quán)，采取適當(dāng)?shù)拇胧┗蜃鞒龊线m的決定。 賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，以便使國(guó)家行政機(jī)關(guān)將普遍性的發(fā)律、法規(guī)應(yīng)用于具體的、個(gè)別的事例。但必須對(duì)自由裁量權(quán)利的使用加以必要控制，以防止泛用，所以在現(xiàn)代行政法制的發(fā)展中，普遍接受了行政合理的原則。 行政合理原則的具體要求是：行政主體的行政行為在合法的范圍內(nèi)還必須合理。合理的具體要求是：行政行為要符合客觀規(guī)律；行政行為要符合國(guó)家和人民的利益；行政行為要有充分的客觀依據(jù)；行政行為要符合正義和公正。 在某些特殊的緊急情況下，出

39、于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取超越法定要求和正常秩序的措施。例如，搶險(xiǎn)工程可以先施工后補(bǔ)辦規(guī)劃許可證。 不合理的行政行為屬于不適當(dāng)?shù)男袨?，作出不合理行政行為的行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 三、行政效率原則 遵循依法行政的種種要求并不意味著可以降低行政效率。廉潔、高效是人民群眾對(duì)政府的要求，提高行政效率是國(guó)家行政改革的基本目標(biāo)之一。為追求效率，行政管理機(jī)關(guān)一般都采用崗位負(fù)責(zé)制。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，按法定的程序辦事，遵守操作規(guī)則，將大大提高行政效率，有助于避免失誤和不公，并可減少行政爭(zhēng)議。值得注意的是，講究行政效率并不是意味著可以不按客觀規(guī)律辦事。遵循客觀規(guī)律

40、，遵循基本建設(shè)的必要審批程序，是提高行政效率的先決條件。 四、行政統(tǒng)一原則 行政統(tǒng)一原則分為三項(xiàng)內(nèi)容。 (一)行政權(quán)統(tǒng)一 我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度和權(quán)力分工原則，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。 (二)行政法制統(tǒng)一 行政法制的統(tǒng)一是指行政法律制度的統(tǒng)一。我國(guó)行政法律規(guī)范由多級(jí)主體制定。這就要求各級(jí)主體所制定的行政法律規(guī)范的內(nèi)容要相互協(xié)調(diào)、銜接，不能相互抵觸和沖突；不同的主體制定不同效力等級(jí)的行政法律規(guī)范要遵守立法的內(nèi)在等級(jí)秩序。此外，城市規(guī)劃的建設(shè)管理要與已批準(zhǔn)的城市規(guī)劃相統(tǒng)一。 (三)行政行為統(tǒng)一 行政權(quán)力的屬性要求在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央。一個(gè)國(guó)家的管理是否有效，

41、取決于它的行政行為是否統(tǒng)一。行政統(tǒng)一原則要求政府上下級(jí)之間要有良好的信息溝通渠道，要做到政令暢通、令行禁止；公務(wù)員的行為要與行政機(jī)關(guān)一致。 五、行政公開(kāi)原則 《中華人民共和國(guó)憲法》在總綱中規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。行政公開(kāi)原則是社會(huì)主義民主與法制原則在行政法上的體現(xiàn)，我國(guó)行政公開(kāi)的原則是：國(guó)家行政機(jī)關(guān)的各種職權(quán)行為除法律特別規(guī)定的外，應(yīng)一律向社會(huì)公開(kāi)。具體要求為： (1)行政立法程序、行政決策程序、行政裁決程序和行政訴訟程序公開(kāi)。 (2)一切行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件必須向社會(huì)公開(kāi)，未

42、經(jīng)公布者不能發(fā)生法律效力，更不能作為行政處理的依據(jù)。 (3)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員在進(jìn)行行政處理時(shí)，必須把處理的主體、處理的程序、處理的依據(jù)、處理的結(jié)果公開(kāi)，接受相對(duì)人的監(jiān)督，并告知相對(duì)人對(duì)不服處理的申訴或起訴的時(shí)限和方式。 (4)行政相對(duì)人向行政主體了解有關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)章、政策時(shí)，行政主體有提供和解釋的義務(wù)。 第四節(jié) 城市規(guī)劃法規(guī)體系 一、我國(guó)行政法的法源及效力等級(jí) 法源，亦稱(chēng)法的淵源，指的是法存在的形式，或法律規(guī)范的載體。城市規(guī)劃法規(guī)體系主要屬于行政法的范疇（一）對(duì)城市規(guī)劃法規(guī)體系的把握要從行政法的法源人手。 從研究角度可對(duì)法律部門(mén)作多種不同的劃分。從本質(zhì)上看，法律是用于調(diào)

43、整一定社會(huì)關(guān)系的，按法律所調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)，可以把憲法以下的各種法律分為民事法律、行政法律和刑事法律三大部門(mén)法律。行政法所調(diào)整的對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，這種社會(huì)關(guān)系必須是有國(guó)家行政主體參與其間，并起主導(dǎo)作用。 (一)行政法的法源 由于行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系內(nèi)容極為廣泛，難以制定一部統(tǒng)一的法典，故法律規(guī)范分散，法源眾多。根據(jù)行政法學(xué)研究中較為統(tǒng)一的看法，我國(guó)行政法法源包括以下幾個(gè)方面。 1．憲法 《中華人民共和國(guó)憲法》是我國(guó)的根本大法，與其他法律的關(guān)系是母法與子法的關(guān)系，所有法律的第一淵源都是憲法。憲法是行政法的最重要的表現(xiàn)形式。憲法中關(guān)于我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)

44、和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)權(quán)限和活動(dòng)準(zhǔn)則，是具體的行政法律規(guī)范。 2．法律 法律是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法，并依職權(quán)制定的法律文件。法律是對(duì)憲法的直接實(shí)施，法律必須遵守憲法，其效力等級(jí)低于憲法。法律是行政法律規(guī)范的直接形式之一。我國(guó)不少行政法的內(nèi)容直接由法律規(guī)定。 3．行政法規(guī) 行政法規(guī)是行政法的最主要的表現(xiàn)形式。在我國(guó)，行政法規(guī)專(zhuān)指國(guó)務(wù)院制定的行政法律規(guī)范。行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院在領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家的各項(xiàng)行政工作中，根據(jù)憲法和法律而制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、教育、科技，文化、外交等各類(lèi)法規(guī)的總稱(chēng)。國(guó)務(wù)院是國(guó)家行政的最高機(jī)關(guān)，制定行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政工作的一種重要手段。

45、4．地方性法規(guī) 地方性法規(guī)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)憲法和《中華人民共和國(guó)地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》的規(guī)定制定的法律規(guī)范。我國(guó)有三級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)：一是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；二是省、自治區(qū)人民政府所在地城市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；三是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。地方性行政法規(guī)主要規(guī)范地方行政管理問(wèn)題，是地方各級(jí)人民政府從事行政管理工作的依據(jù)。地方性行政法規(guī)是行政法的重要淵源之一。 5．自治條例和單行條例 《中華人民共和國(guó)憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)

46、依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。自治條例和單行條例也是我國(guó)行政法的淵源之一，它適用于民族自治地區(qū)的行政管理。 6．行政規(guī)章 行政規(guī)章分為兩大類(lèi)。一類(lèi)是國(guó)務(wù)院各部委依據(jù)憲法規(guī)定，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、法定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，按照規(guī)定程序所制定和發(fā)布的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性法律文件，總稱(chēng)叫部門(mén)規(guī)章。這類(lèi)規(guī)章一般都是專(zhuān)業(yè)性的法律文件，技術(shù)性較強(qiáng)，在全國(guó)范圍內(nèi)有效。另一類(lèi)是地方政府規(guī)章

47、。有權(quán)制定地方政府規(guī)章的是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地城市的人民政府，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市的人民政府。地方政府規(guī)章是指這三級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，按照規(guī)定程序所制定的適用于本地區(qū)的行政管理工作的規(guī)章、辦法、實(shí)施辦法、規(guī)則等規(guī)范性法律文件的總稱(chēng)。部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章都是行政法的重要淵源。 7．國(guó)際條約和國(guó)際協(xié)定 國(guó)際條約和國(guó)際協(xié)定都是國(guó)與國(guó)之間關(guān)于雙邊或多邊政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事方面規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的文件總稱(chēng)。我國(guó)一旦加人了國(guó)際條約或公約，此時(shí)按國(guó)際法高于國(guó)內(nèi)法的原則，這些條約或協(xié)定對(duì)國(guó)內(nèi)的機(jī)關(guān)、組織和公民也具有法律拘束力。經(jīng)簽定和批準(zhǔn)的國(guó)際條約和國(guó)際協(xié)

48、定也是行政法的重要淵源。我國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策，國(guó)際交往日益增多，國(guó)際責(zé)任也日益重大，參加的國(guó)際公約和協(xié)定已涉及到經(jīng)貿(mào)、軍控、，勞工、郵政、環(huán)境保護(hù)等許多與政府行政有關(guān)的領(lǐng)域。 8．與行政法有關(guān)的解釋 根據(jù)1981年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中的規(guī)定，有三種解釋與行政法有關(guān)，它們是立法解釋、行政解釋、地方解釋。立法解釋是“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定”。根據(jù)2000年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋?zhuān)? (1)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步

49、明確具體含義的； (2)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力。行政解釋是“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋。”地方解釋是：“凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。凡屬地方性法規(guī)如何應(yīng)用的問(wèn)題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門(mén)進(jìn)行解釋?！边@些解釋與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章具有同等的效力。因此，對(duì)行政法律的法定解釋同樣也是行政法的法源。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，有權(quán)對(duì)法律加以解釋的還有最高人

50、民法院和最高人民檢察院，它們對(duì)法律作出的解釋稱(chēng)為司法解釋?zhuān)痉ń忉屖轻槍?duì)司法實(shí)踐中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋。此外，法學(xué)專(zhuān)家、律師等對(duì)法律所作的解釋稱(chēng)為“學(xué)理解釋”。學(xué)理解釋不具法律效力。 9．國(guó)家的方針與政策 此外，國(guó)家的一些基本方針和政策，中央機(jī)關(guān)所發(fā)出的政策性文件等，對(duì)行政工作也有重要的指導(dǎo)意義。這些基本方針政策和政策性文件與行政法律有著密切的關(guān)系。例如，國(guó)家關(guān)于保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本國(guó)策，不但是行政管理工作必須遵循的原則，也是行政立法中的指導(dǎo)原則；中央機(jī)關(guān)的政策性文件，一般與法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施有關(guān)，例如，1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》，是關(guān)于城市規(guī)劃法實(shí)施的具體

51、政策問(wèn)題，這是一種在行政過(guò)程中所制定的規(guī)范性文件。對(duì)于是否能將政策性文件看成行政法的法源，學(xué)術(shù)界尚有不同見(jiàn)解。 (二)行政法的效力等級(jí) 行政法的效力等級(jí)關(guān)系如下： 1．憲法和法律的效力等級(jí) 憲法和法律的效力等級(jí)高于行政法的所有其他淵源，其他行政法所規(guī)定的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸；憲法又是萬(wàn)法之源，具有最高的法律效力，法律不得與憲法相抵觸。 2．國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)的效力等級(jí) 國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)是對(duì)憲法和法律的實(shí)施，其效力低于憲法和法律；而國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)。 3．國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的效力等級(jí) 國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章是對(duì)法律和行政法規(guī)的實(shí)施，其效

52、力低于法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。地方性政府規(guī)章是對(duì)地方性法規(guī)的具體運(yùn)用，地方政府規(guī)章是按照地方性法規(guī)制定的，故地方政府規(guī)章的效力低于地方性法規(guī)，前者不得與后者相抵觸。 憲法、法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院部委部門(mén)規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)有效，地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，在制定這些法規(guī)和規(guī)章的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的相應(yīng)管轄范圍內(nèi)有效。 二、城市規(guī)劃法規(guī)體系 作為城市規(guī)劃行政的依據(jù)的城市規(guī)律規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)包括如下部分： (一)城市規(guī)劃法 以《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》為例，它是國(guó)家法律，主要調(diào)節(jié)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市建設(shè)及發(fā)展過(guò)程中的各項(xiàng)關(guān)系：確立城市規(guī)劃法規(guī)與其他法律法規(guī)之間的相互關(guān)系；確立城

53、市規(guī)劃編制、審批的各類(lèi)主體，建立城市規(guī)劃行政的程序和框架；確定對(duì)違法行為的處置方式及執(zhí)行主體；確立政府行政部門(mén)執(zhí)行城市規(guī)劃的職權(quán)范圍及相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制。 (二)城市規(guī)劃實(shí)施性行政法規(guī) 主要是根據(jù)國(guó)家城市規(guī)劃法建立國(guó)家整體的城市規(guī)劃編制和實(shí)施的行政組織機(jī)制及相 應(yīng)的行政措施。其中應(yīng)當(dāng)包括：國(guó)家和地方政府的各級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)；中央和地方各級(jí)行政部門(mén)之間的相互關(guān)系以及在緘市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的相互分工和協(xié)作；制定械市規(guī)劃和城市規(guī)劃實(shí)施管理的基本程序和主要原則；明確政府城市規(guī)劃管理的操作過(guò)程及與運(yùn)作機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系，如建設(shè)部發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法》，建設(shè)部、國(guó)家文物局關(guān)于《歷史

54、文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》等。 (三)地方城市規(guī)劃法規(guī) 地方城市規(guī)劃法規(guī)，如《北京市城市規(guī)劃條例》、《上海市城市規(guī)劃條例》、《深圳市城市規(guī)劃條例》，它們由地方立法部門(mén)根據(jù)國(guó)家城市規(guī)劃法和相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合地方社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的具體情況，明確地方城市規(guī)劃制度的具體框架，劃分地方立法、行政、司法等部門(mén)之間的分工和相互協(xié)作，確定地方城市規(guī)劃行政管理部門(mén)的基本組織和相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限．明確當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃編制、實(shí)施的具體程序和原則，建立城市規(guī)劃法規(guī)與地方法規(guī)之間的相互協(xié)同關(guān)系，對(duì)違法行為處置的主體和相應(yīng)的量度原則等。 (四)城市規(guī)劃行政規(guī)章 包括國(guó)家和地方城市規(guī)劃行政主管部門(mén)制定的、有關(guān)

55、保證城市規(guī)劃順利開(kāi)展的規(guī)章制度。該類(lèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋城市規(guī)劃過(guò)程中所涉及的城市規(guī)劃部門(mén)內(nèi)部、城市規(guī)劃部門(mén)與社會(huì)各部門(mén)及個(gè)人與城市規(guī)劃直接相關(guān)的所有行為。確立這些行為合法化的途徑、界限、組織機(jī)制和相應(yīng)的原則，對(duì)違法行為進(jìn)行處置的程序和量度標(biāo)準(zhǔn)等；同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包括城市規(guī)劃編制和城市規(guī)劃實(shí)施的依據(jù)、決策途徑和相應(yīng)的行政措施。 (五)城市規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī) 城市規(guī)劃與城市建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中的其他所有行為密切相關(guān)，城市規(guī)劃既受到規(guī)范這些行為的法律法規(guī)的制約，同時(shí)也對(duì)這些行為進(jìn)行規(guī)范。與城市規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，

56、以及《中華人民共和國(guó)城市道路管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)城市綠化管理?xiàng)l例》等。這些法律法規(guī)的主要內(nèi)容和相應(yīng)的組織機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在城市的法律法規(guī)之中，同時(shí)，在這些法律法規(guī)的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃的原則、組織和管理的程序不相矛盾。 同時(shí)，城市規(guī)劃作為政府行為，必須要符合國(guó)家的行政程序法律的有關(guān)規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)頒布的行政程序法有《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》與《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》。 (六)城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范 城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范是城市規(guī)劃行政的重要技術(shù)性依據(jù)，也是城市規(guī)劃行政管理具有合法性的客觀基礎(chǔ)。它所規(guī)范的主要是城市

57、規(guī)劃內(nèi)部的技術(shù)行為，它的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋城市規(guī)劃過(guò)程中所有的、一般化的技術(shù)性行為，也就是在城市規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中具有普遍規(guī)律性的技術(shù)依據(jù)。目前國(guó)家已經(jīng)頒布的有《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》以及涉及城市道路、城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)、城市排水、城市給水、城市供電、城市園林、工程管線和建筑設(shè)計(jì)、消防防災(zāi)等方面的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范同樣包括國(guó)家和地方兩個(gè)層次。地方性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范可以與國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范重疊，并根據(jù)地方條件作出相應(yīng)的修正。 (七)城市規(guī)劃文本 城市規(guī)劃經(jīng)法律程序獲得審批之后具有法律效力，成為一種規(guī)范性文件，因此城市規(guī)劃文本同樣具有法律規(guī)范的特征。城市規(guī)劃文本是根據(jù)國(guó)家和地方的各項(xiàng)法律法規(guī)，運(yùn)用城市規(guī)劃的理論和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定地域范圍內(nèi)的城市建設(shè)和發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定的法定文件。城市規(guī)劃文本應(yīng)當(dāng)包括兩部分內(nèi)容，即文字性的文本和對(duì)文本進(jìn)行說(shuō)明或具體化的圖紙。根據(jù)建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》，需要編制規(guī)劃文本的主要是城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，以及控制性詳細(xì)規(guī)劃。在實(shí)踐中，城市規(guī)劃文本能否作為城市規(guī)劃行政法律規(guī)范的表現(xiàn)形式，真正具有法律效力，還有待于城市規(guī)劃法制建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，并有賴(lài)于規(guī)劃編制方式的改進(jìn)和技術(shù)水平的提高。