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1、西方行政學(xué)說史 評述新公共行政學(xué)之 讀書筆記 姓名：吳文才 學(xué)號：2015201242 讀書筆記 新公共行政學(xué)是20世紀(jì)60年代末期和70年代產(chǎn)生的一種以公共行政規(guī)范理論為研究重心的公共行政理論。它試圖通過對傳統(tǒng)公共行政“效率至上”價值觀的批判和對“社會公平”價值觀的倡導(dǎo)來建立一種將公平與效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來的公共行政新規(guī)范——“社會性效率”。 丁煌從新公共行政學(xué)產(chǎn)生的背景，對“效率至上”觀的反

2、思和批判，對社會公平價值觀的提倡及最后強調(diào)公平與效率的的統(tǒng)一這一過程對新公共行政理論作了闡述。首先是新公共行政學(xué)的產(chǎn)生背景，丁煌認(rèn)為：當(dāng)人類進入20世紀(jì)后半葉時，整個世界幾乎處在了一種急劇變革和紛擾不安的時代。科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展使經(jīng)濟得到了快速的增長，但也導(dǎo)致了諸多社會問題，而傳統(tǒng)的公共行政理論是實證科學(xué)科學(xué)的產(chǎn)物，它無法指導(dǎo)行政管理的實踐，應(yīng)對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展所造成的各種危機。因此，提倡“社會公平”的新公共行政就應(yīng)運而生了。相對于傳統(tǒng)行公共行政，他只需回答我們怎樣才能夠利用有限的資源來提供更好的服務(wù)或者我們怎樣才能夠話費最少的資金來保持我們的服務(wù)水平。而新公共行政在回答上述兩個問題之后還要

3、回答這種服務(wù)是否增進了社會公平?？偟膩碚f，新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平。、出色管理、經(jīng)濟的和有效率的各種因素和組織結(jié)構(gòu)進行變革。其次是對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判，他認(rèn)為效率有兩種基本類型即機械性效率和社會性效率，機械性效率即是指可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出之比率，它強調(diào)的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。這種效率亦稱“技術(shù)效率”和“生產(chǎn)效率”。傳統(tǒng)公共行政理論的效率觀大致就屬于此類。社會性效率:即是指以社會價值觀念為口標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率，也就是說，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標(biāo)結(jié)合起來才有意義。新公共行政的興起即代表著這類效率觀的發(fā)展。新公共行政

4、學(xué)正是在不斷地對傳統(tǒng)公共行政的所謂“效率至上”原則進行反思和批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”原則的反思和批評是從理論和實踐兩個方而進行的。從理論方面來看，新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是政策執(zhí)行的工具，而且還是對廣大民眾生活的各個方而都具有決定性影響的重要因素，它擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任。從行政實踐方而來看，新公共行政學(xué)認(rèn)為，首先，公共行政的最重要的目的在于促進人類幸福，然而，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論顯然與這一目的相違背。其次，傳統(tǒng)公共行政的效率觀也促使一些行政學(xué)研究者以機構(gòu)性效率為標(biāo)準(zhǔn)來評估公共服務(wù)的績效，這在實踐中往往導(dǎo)致總體上的而無效率。最后，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論過

5、分迷信效率，造成了長遠(yuǎn)性的缺乏效率并已經(jīng)明顯地造成了更多的問題?？偠灾鹿残姓W(xué)者們認(rèn)為，效率雖然在某種層次上有其積極的作用，但是在公共問題的解決上卻一籌莫展，究其原因，這正是由于按照傳統(tǒng)公共行政理論設(shè)計的政治制度并沒有表達(dá)公共利益，而只是考慮機械性的量化概念，它未曾顧及到社會性的公平分配，其結(jié)果往往促使社會上有組織者、有權(quán)勢者以及既得利益者受益最多，而造成越來越多且差距日益增大的不公平、不平等現(xiàn)象。再次是對社會公平價值觀的提倡，新公共行政強調(diào)公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的，以社會公平為核心的基本價值。在新公共行政學(xué)者看來，社會公平是要讓最少受惠的社會成員獲得最

6、大的利益，即指事實上的公平，結(jié)果的公平，其所依據(jù)的正是羅爾斯的正義論的觀點。最后，新公共行政學(xué)者強調(diào)公平與效率的些條與統(tǒng)一，一般來說，許多學(xué)者通常認(rèn)為公平與效率之間具有不相容的關(guān)系，似乎兩者不可兼得，然而新公共行政學(xué)者則不然，他們認(rèn)為政策公平地加以運作，不僅可以改變經(jīng)濟行為，而且還有助于效率的提高，公平與效率是相輔相成的。 而康特妮，馬克·霍哲及張夢中從時間順序入手，通過對新公共行政學(xué)產(chǎn)生的幾次會議梳理對新公共行政學(xué)進行了總結(jié)。首先是第一次密魯布諾克會議標(biāo)志著新公共行政的誕生，1968年，12位學(xué)者在錫拉丘茨大學(xué)的密魯布諾克會議中心召開，此次會議的召開標(biāo)志著新公共行政學(xué)的誕生，其倡導(dǎo)的主要價

7、值觀有社會公平，代表性，響應(yīng)，參與和社會責(zé)任感。社會公平有多重含義，然而其重點強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會，他同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負(fù)責(zé)。代表性是此次會議討論的一個重要話題，懷特認(rèn)識到代表性肯定是新公共行政的重要組成部分，但不是唯一的激勵因素，需要考慮其它價值觀以增加積極參與。響應(yīng)性體現(xiàn)在政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求；新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與，它尋求增加在組織機構(gòu)事務(wù)和公關(guān)政策形成過程中所有公共部門員工的參與。最后是社會責(zé)任感，新公共行政學(xué)認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行他們的誓言和民事責(zé)任，通過公共服務(wù)的道德和民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會責(zé)任感。

8、緊接著，他們總結(jié)了在1968年第一次密魯布諾克會議之后至1988年之間公共行政發(fā)生的變化，他們認(rèn)為政府沒有成為新公共行政所尋求的響應(yīng)性機構(gòu)，新公共行政的觀念并沒有如密魯布諾克參會者所期冀的那樣捕獲住了公眾或?qū)W術(shù)界的注意力，新公共行政并沒有成為管理或新政府的具體組織形式，然而，社會公平與響應(yīng)性仍然是這一時期的重要價值觀。最后是在1988年第二次密魯布諾克會議的召開，與1968年第一次密魯布諾克會議相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心價值觀、相關(guān)性以及目的。對民主價值觀和社會公平的接受變得明朗。所提交的論文滲透了這些觀點，即通過公務(wù)員有意識的努力和公共服務(wù)的良好形象改善公共服務(wù)。然而，在如何執(zhí)

9、行及公共服務(wù)在市場份額下降和全球化經(jīng)濟時代如何管理方而卻沒有什么努力。依據(jù)霍哲的觀點，密魯布諾克會議追求了兩個主要觀點：一是公務(wù)員呼吁參與社會去，強調(diào)個人價值而不是個人所得。二是公務(wù)員被看做是解決社會問題的重要紐帶?？偟膩碚f，社會公平未能達(dá)到新公共行政擁有者所期冀的巔峰。首先，民主和人道主義與資本主義相聯(lián)系的價值觀有沖突，資本主義追求效率，民主價值觀追求公共利益的實現(xiàn)；其次是“社會公平”從來沒有十分明確的定義，這也對他的成就構(gòu)成了威脅。最后，新公共行政模型的執(zhí)行需要更廣泛的制度變化。 陳振明則從歷史角度出發(fā)，梳理從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到公共管理學(xué)之間的范式變化。首先是關(guān)于公共行政學(xué)，公

10、共行政學(xué)的傳統(tǒng)形成于本世紀(jì)二三十年代，威爾遜的《行政學(xué)研究》對行政研究的領(lǐng)域，研究主題，研究方法做了界定，古德諾在政治行政二分原則上做了一定的完善，初步形成了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論框架，韋伯的官僚制度理論有構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政的另一思想基礎(chǔ)，使傳統(tǒng)的公共行政學(xué)更加注重正式政府組織及其結(jié)構(gòu)形式的研究?？茖W(xué)管理學(xué)派的誕生為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)提供了另一個理論來源，行政學(xué)者將科學(xué)管理的原理、方法和技術(shù)運用于公共部門，并利用和發(fā)揮了法約爾的管理職能和管理原則?？偟膩碚f，公共行政學(xué)的傳統(tǒng)包括了如下幾個方面的內(nèi)容：第一，公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織機構(gòu)作為研究的主要領(lǐng)域。第二，政治——行

11、政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，國家被分解為政治和行政兩種職能。第三，公共行政學(xué)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索，公共行政學(xué)者們大都相信，在行政管理領(lǐng)域存在著一整套與其他科學(xué)相類似的普遍原理或一般原則。第四，公共行政學(xué)強調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。以上信念構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本“范式”，它既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制(正式政府組織機構(gòu))的分析，忽視了對非正式組織和行政管理過程的研究;它將政治與行政絕然分開，忽視了政治因素對管理過程的影響;它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動僅僅抽象為若干的原理及原則;效

12、率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇價值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視)。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)由于學(xué)科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。 在20實際40年代到60年代，公共行政學(xué)傳統(tǒng)信念遭到了大量學(xué)者的批判，這種批評與轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)致了新公共行政學(xué)與政策科學(xué)的出現(xiàn)，首先是達(dá)爾認(rèn)為公共行政學(xué)傳統(tǒng)遇到了三大難題，一是公共行政學(xué)與規(guī)范價值的關(guān)系問題，傳統(tǒng)觀公共行政學(xué)將價值因素排除在學(xué)科研究范圍之外。二是公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。三是公共行政學(xué)與社會環(huán)境的關(guān)系問題，傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究范圍過窄，忽視了公共行政與它的社會環(huán)境的關(guān)系。新公共行政學(xué)以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)行政學(xué)的一系列基本觀點。首先是拋棄

13、了政治——行政二分法的觀點。弗雷德里克森指出政治——行政二分觀點缺乏經(jīng)驗證據(jù)，因為管理者既從事行政執(zhí)行也從事政策制定。新公共行政學(xué)者認(rèn)為行政管理者并不是價值中立的，他們應(yīng)該對好的管理與社會會：公平作出承諾，以此作為價值、奮斗目標(biāo)或理論基礎(chǔ)。其次，在研究領(lǐng)域及分支的界定上，新公共行政學(xué)也不同于傳統(tǒng)的行政學(xué)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把行政學(xué)研究固定在“預(yù)算”、“人事管理”、“組織與管理”一類的范疇上，過于狹窄。 從20世紀(jì)70年代開始，西方各國的公共管理遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一種新的公共部門管理理論產(chǎn)生了，其有如下特征：首先，新公共管理學(xué)是一種廣泛而綜合的知識框架。它突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)

14、代經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政策分析、政治學(xué)和社會學(xué)科等相關(guān)知識和方法融合到公共管理的研究之中。其次，新公共管理學(xué)拓展了政府管理的研究領(lǐng)域，具有一系列的主題創(chuàng)新，它圍繞公共利益這一核心來展開對”公共機構(gòu)與公共部門經(jīng)濟效益之間關(guān)系“問題的研究。再次，新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑來研究公共管理或政府管理問題，新公共管理學(xué)主要以經(jīng)濟學(xué)途徑和管理學(xué)途徑作為主導(dǎo)，因此其也被稱為以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論。最后，新公共管理學(xué)提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式。它在處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會時提供一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?？傊?，公共管理學(xué)新范式的出現(xiàn)是對以往公共行政學(xué)的一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它幾乎改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍及主題，研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和行政管理方式，成了當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流。 但在有些學(xué)者看來，從公共行政到新公共行政在到公共管理并未實現(xiàn)”范式“的轉(zhuǎn)變，依舊是處于管理行政階段，還未進入服務(wù)行政階段。對社會的管理還是以政府為單一主體，沒有實現(xiàn)社會管理主體的多元化等。