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1、第九章 政策變動(dòng) 學(xué)習(xí)目標(biāo) 政策周期理論，把政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控和政策終結(jié)的過程視為一個(gè)政策周期（policy cycle）。通過本章學(xué)習(xí)，你應(yīng)該能夠： 1、 理解政策變動(dòng)的含義、類型、原因與模式。 2、 了解政策調(diào)整的含義、原因和作用；政策調(diào)整的內(nèi)容、形式、程序與原則。 3、 知道政策終結(jié)的含義、原因、作用、方式； 4、 了解政策終結(jié)的障礙及其策略。 5、 了解政策周期的含義、特點(diǎn)以及我國政策周期的特點(diǎn)。 政策評(píng)估之后，接著的一個(gè)階段就是政策變化和終結(jié)。在這個(gè)階段，政策被回顧，接著是調(diào)整，甚至終結(jié)，然后整個(gè)政策周期開始新一輪的循環(huán)。作為政策周期

2、中的重要的一環(huán)，政策的變化和終結(jié)只是最近10多年才開始受到重視。 第一節(jié) 政策變動(dòng)概述 (一)政策變動(dòng)的含義 簡(jiǎn)單的說，政策變動(dòng)就是指一個(gè)或者多個(gè)現(xiàn)有政策被新的政策所代替，或者現(xiàn)有政策某些方面被修改。政策變動(dòng)是政策系統(tǒng)的一種常態(tài)表現(xiàn)，是政策系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部因素和外部環(huán)境的變化所作出的一種適應(yīng)性變革。 安德森認(rèn)為，某一政策被正式通過后，評(píng)價(jià)和反饋便會(huì)發(fā)生，政策的變化和調(diào)整便會(huì)隨之而來，政策變動(dòng)存在著三種形式: (1)現(xiàn)行政策的漸進(jìn)變化; (2)在特定領(lǐng)域中創(chuàng)立新的法規(guī);(3)新一輪大選后在公共政策方面的大調(diào)整。很少有政策能永恒的存在，相反，它們總是處于變動(dòng)的過程中，變動(dòng)的程度依

3、賴于政策對(duì)相關(guān)問題的解決的程度，在執(zhí)行過程中暴露的缺點(diǎn)和弊端，與之相關(guān)的利益集團(tuán)的力量的對(duì)比變化等等，同時(shí)問題本身以及解決問題的智慧都會(huì)隨時(shí)間而變化。 (二)政策變動(dòng)的主要原因 引起政策變動(dòng)的因素是多種多樣的。這些因素當(dāng)中，有一目了然的，比如執(zhí)政者的更迭或是政策本身的失敗;也有復(fù)雜微妙的，比如整個(gè)體制的轉(zhuǎn)變或是政治精英間的幕后交易;有長(zhǎng)期積累的，比如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所帶來的種種矛盾或是貧富差距擴(kuò)大所潛伏的危機(jī);也有突然爆發(fā)的，比如國內(nèi)外某個(gè)突發(fā)事件引起的一系列相關(guān)變革;等等。正是由于這種復(fù)雜的因果關(guān)系難以用一個(gè)或幾個(gè)理論闡釋清楚，所以目前學(xué)術(shù)界對(duì)政策變動(dòng)的影響因

4、素的研究還主要停留在對(duì)部分和個(gè)別因素的分析上，而沒有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)理論。但有一點(diǎn)是肯定的，那就是要運(yùn)用多學(xué)科、多角度的方法，對(duì)具體問題進(jìn)行具體分析。 政策變動(dòng)的原因是多方面的，具體到每一項(xiàng)政策，可能影響其變動(dòng)的因素是千差萬別的。 決策者的變動(dòng)、 政策環(huán)境的變化、 政策資源的限制、 政策的失效或低效、政策的合法性受到置疑等都可能引起政策的變動(dòng)。 (三)政策變動(dòng)的分類 寧騷《公共政策學(xué)》中國人民大學(xué)出版社，2003 第453——457 由于變動(dòng)原因的復(fù)雜性，因而公共政策變動(dòng)的類型也是多種多樣的。美國學(xué)者霍格伍德 (B.W.Hogwood)和彼得斯 (B

5、·G·Peters)把政策變動(dòng)劃分為四種類型:政策創(chuàng)新、政策維持、政策終結(jié)和政策接續(xù)。而其中政策接續(xù)又有四種形式:線性 (接續(xù))、合并、分解和非線性 (接續(xù))。也有人把這四種接續(xù)形式看作政策變動(dòng)的四種類型。其實(shí)，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以把政策變動(dòng)劃分為不同的類別，比如: 按照變動(dòng)的強(qiáng)度可以分為:斷裂型和漸變型。斷裂型的政策變動(dòng)，即政策終結(jié)意味著原政策的中斷或終止，它可能被廢止，也可能通過創(chuàng)新，使原政策的原則和精神在新政策中得到體現(xiàn)。它是原政策的部分或全部終結(jié)。漸變型政策變動(dòng)，即政策調(diào)整則是根據(jù)政策評(píng)估的結(jié)果對(duì)實(shí)施中的政策，采取漸進(jìn)的方式，進(jìn)行補(bǔ)充、刪減和修正。 按照變動(dòng)的程

6、度可以分為:部分變動(dòng)、重大變動(dòng)和完全變動(dòng)。 按照變動(dòng)的內(nèi)容可以分為:目標(biāo)變動(dòng)、計(jì)劃或項(xiàng)目變動(dòng)、資源變動(dòng)、機(jī)構(gòu)或人員變動(dòng)、政策本身的變動(dòng)等。 按照變動(dòng)的形式可以分為:替代、合并、分解、廢止和創(chuàng)新。 按照變動(dòng)的規(guī)律性可以分為:周期性變動(dòng)和不規(guī)則變動(dòng)等。 按照變動(dòng)的動(dòng)力可以分為:主動(dòng)變動(dòng)和被動(dòng)變動(dòng)。 (四)政策變動(dòng)的模式 政策變動(dòng)是否有章可循，很多學(xué)者都試圖從現(xiàn)實(shí)中建構(gòu)出模型來。西方學(xué)者從他們本國的政策實(shí)踐中總結(jié)出若干個(gè)政策變動(dòng)的模型，其中比較有代表性的是： 1．周期型 這是美國學(xué)者亞瑟·施萊辛格

7、(Arthur Schlesinger)在研究美國政治歷史后提出來的。 他認(rèn)為國家事務(wù)存在著一種在公共目的和私人利益之間的持續(xù)變動(dòng)，美國政治一直遵循一個(gè)相當(dāng)有規(guī)律的周期在運(yùn)行，即國家的態(tài)度總是在自由主義和保守主義之間來回?cái)[動(dòng)。也就是說，一段時(shí)間國家承諾私人利益是解決問題的最好手段，另一段時(shí)間又承諾公共目的是解決問題的最好手段。他發(fā)現(xiàn)這個(gè)周期間隔大約是三十年。比如，西奧多·羅斯福在1901年代表著改革和進(jìn)步的時(shí)期，富蘭克林·羅斯福在20世紀(jì)30年代實(shí)行了"新政。而約翰·肯尼迪則在20世紀(jì)60年代推行了 "新邊疆"政策。另一方面，羅納德·里根在20世紀(jì)80年代展示了一個(gè)保守主義的時(shí)期。施萊辛格認(rèn)

8、為，這個(gè)周期之所以是三十年并沒有什么神秘之處，因?yàn)槿晔且淮说目缍?。人們的政治傾向一般在年輕時(shí)受到主流意識(shí)形態(tài)的影響而得以確立，當(dāng)他們?cè)谌曛髨?zhí)掌政權(quán)時(shí)，年輕時(shí)培養(yǎng)的政治覺悟就開始發(fā)揮作用。隨著時(shí)間的發(fā)展，每個(gè)方面都要經(jīng)歷它的自然進(jìn)程。在理想主義和改革時(shí)期，強(qiáng)有力的總統(tǒng)提倡國家事務(wù)要積極關(guān)注公共利益，并且把政府當(dāng)作促進(jìn)普遍福利的工具，最后卻被整個(gè)過程弄得筋疲力盡，并被最終結(jié)果潑了一盆冷水。于是人們又開始轉(zhuǎn)向"新的"主張，它宣稱在不受管制的市場(chǎng)下的私人行為和自我利益才是解決問題之道。但這種辦法終將使問題變得更為突出，危機(jī)變得難以控制，然后不得不要求政府出面解決。于是新一輪的改革和政府干預(yù)

9、又開始了。施萊辛格由此得出結(jié)論說，在過去一百多年中，美國的公共政策在按照一個(gè)相當(dāng)可預(yù)見的模式發(fā)展， 一個(gè)主張私有療法 (最小的政府干預(yù))的時(shí)期總是緊接著一個(gè)重大的政府干預(yù)和改革時(shí)期。公共政策正是在自由主義和保守主義的交替登臺(tái)中循環(huán)往復(fù)。 2．Z字型 同樣是對(duì)美國政策歷史的考察，有人卻對(duì)施萊辛格的看法不以為然。埃德文·阿曼達(dá) (EdwinAmenta)和特達(dá)·斯考克坡 (ThedaSkoepol)就認(rèn)為在美 國的公共政策歷史上存在著一個(gè)反復(fù)無常的模式，它的一大特征是刺激和反應(yīng)的交替作用或者叫做 "Z形效應(yīng)"。(在他們兩位看來，與其說政策是在自由和保守之間變換，不如說政

10、策是從有利于一個(gè)群體轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诹硪粋€(gè)群體， 兩者之間是一種反作用的關(guān)系。"階級(jí)斗爭(zhēng)"或者說競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)聯(lián)盟的概念有助于解釋這種變化。比如19世紀(jì)末期，美國政策基本上由“激進(jìn)的共和黨人”把持，像內(nèi)戰(zhàn)撫恤金這樣的利益是按照黨派來分配的，主要流入北方人的手里，以便他們能夠維護(hù)合眾國的存在。與共和黨人的關(guān)系成了利益分配的首要標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府的職位也主要向北部和中西部共和黨人開放。這些都引起了南方各州對(duì)激進(jìn)共和黨人的反抗。隨之而來的是 "大進(jìn)步時(shí)代" (1900一1930年)，人們?cè)噲D清除前一時(shí)期遺留下來的政治機(jī)器和政治關(guān)系。政府大力 推行公務(wù)員制度改革，開始在政府雇員中實(shí)行功績(jī)制。此外還通過了保護(hù)童

11、工和限制婦女勞動(dòng)時(shí)間，以及各種有關(guān)公共衛(wèi)生和安全的法律。由此，以南部和 西部為基礎(chǔ)的民主黨人逐步擴(kuò)大了權(quán)力，他們與工人運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟并把其支持建立在社會(huì)開支上，基本上變成了一個(gè) "社會(huì)民主"黨。這種狀況一直延續(xù)到"新政"時(shí)期 (1930一1950年)。民主黨人繼續(xù)在公共政策論辯中占上風(fēng)，他們創(chuàng)立了許多社會(huì)保障和福利方面的計(jì)劃。"凱恩斯主義"被采納了，聯(lián)邦政府也被當(dāng)作實(shí)施大規(guī)模社會(huì)開支和福利分配以及直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)。就社會(huì)開支政策來說，第二次世界大戰(zhàn)老兵和那些靠工資為生的退休人員相對(duì)于其他社會(huì)群體來說受益更多。最后，兩位作者發(fā)現(xiàn)在戰(zhàn)后時(shí)期 (1950一1980年)又開始了對(duì)前一時(shí)期民主黨的自由開支方

12、式的反作用，尤其是20世紀(jì)70年代和80年代的"新聯(lián)邦主義"代表了對(duì)大規(guī)模聯(lián)邦福利計(jì)劃的反對(duì)。新的經(jīng)濟(jì)政策建立在財(cái)政刺激而不是 "新政。自由主義之上，即通過減稅而不是開支來刺激經(jīng)濟(jì)。但在軍事上的投人卻有增無減 (軍事方面的工作就像19世紀(jì)末的公務(wù)員職位一樣)。如今的資助主要落在軍事領(lǐng)域和老齡人補(bǔ)助上。因此，阿曼達(dá)和斯考克坡認(rèn)為，在過去一百年里，美國的公共政策形成一個(gè)Z宇形模式，一個(gè)時(shí)期的政策成為下一時(shí)期政策的刺激因素，后者是對(duì)前者的反應(yīng)或反作用。政策不總是在自由和保守之間轉(zhuǎn)換，而是從有利于一個(gè)群體向有利于另一群體轉(zhuǎn)變。 3．學(xué)習(xí)型 "政策學(xué)習(xí)"模式是由薩巴提爾 (P.A.

13、Sabatier)等人提出來的，其靈感一方面來自政治學(xué)研究中的集團(tuán)理論，另一方面來自赫克羅 (H·Heclo)在20世紀(jì)70年代對(duì)政策學(xué)習(xí)的研究。集團(tuán)理論把政策變動(dòng)看作不同集團(tuán)間權(quán)力斗爭(zhēng)的結(jié)果，赫克羅則認(rèn)為應(yīng)該從學(xué)習(xí)相適應(yīng)的角度來進(jìn)行政策分析，薩巴提爾 和詹金斯一史密斯 綜合并發(fā)展了這些觀點(diǎn)，他們強(qiáng)調(diào)信念和政策學(xué)習(xí)的動(dòng)態(tài)變化是理解和預(yù)測(cè)政策變動(dòng)的關(guān)鍵所在，"政策取向的 學(xué)習(xí)包括相對(duì)持久的思想或行為動(dòng)機(jī)的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變來自經(jīng)驗(yàn)并且關(guān)系到個(gè)人或集體信念體系規(guī)則的達(dá)成或修改"。他們構(gòu)建了一個(gè)政策變動(dòng)的概念框架 (見圖)，把政策變動(dòng)看作以下三方面因素共同作用的結(jié)果: Paul A. Sabatier

14、and Hank C. Jenkins-Smith, ed. Policy Change and Learning: An Approach, Boulder, CO: Westview Press, 1993, p. 42. (1)政策亞系統(tǒng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性的"政策倡議聯(lián)盟"之間的互動(dòng);(2)亞系統(tǒng)外部的變化; (3)穩(wěn)定的系統(tǒng)因素的影響。這個(gè)框架至少包含三個(gè)基本前提:第一，要理解政策變動(dòng)的過程 (包括政策學(xué)習(xí)在其中的作用)需要十年或更長(zhǎng)的時(shí)間跨度，這也是為了觀察一個(gè)完整的政策周期。第二，探討這段時(shí)間內(nèi)政策變動(dòng)的最有效的辦法是關(guān)注由"政策倡議聯(lián)盟"組成的"政策亞系統(tǒng)"。第三，公共政策

15、的變動(dòng)應(yīng)該通過 "信念體系"來考察。政策精英的信念體系按照變動(dòng)的難易程度分為"深層核心"、"政策核心"和 "次級(jí)方面"，信念的深層核心最難以改變，而次級(jí)方面即執(zhí)行層面則較容易發(fā)生變化。學(xué)習(xí)型模式的基本觀點(diǎn)是:政策取向的學(xué)習(xí)是政策變動(dòng)的重要方面，它能夠經(jīng)常使聯(lián)盟信念體系的次級(jí)方面產(chǎn)生變動(dòng);而政策核心方面的變化通常是亞系統(tǒng)外部客觀因素變動(dòng)的結(jié)果，比如宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境 的改變或者是新的統(tǒng)治集團(tuán)或聯(lián)盟的興起。 相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù) 1 問題的基本屬性 2自然資源的基本分配 3基本的社會(huì)文化價(jià)值觀和社會(huì)結(jié)構(gòu) 4 基本的憲政結(jié)構(gòu) 政策亞系統(tǒng) 聯(lián)盟甲 聯(lián)盟乙 A．信念體系

16、A.信念體系 B．資源 B.資源 內(nèi) 政策代理人 策略甲 策略乙 反 政府行動(dòng)計(jì)劃 （集體選擇層面） 饋 政策產(chǎn)出 （操作層面） 環(huán) 政策影響 亞系統(tǒng)行為者的限制和資 源 亞系統(tǒng)外部事件 1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)變化 2 整個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)的變化 3 其他亞系統(tǒng)的政策決定及其影響 學(xué)習(xí)可以提高對(duì)那些重要變量的狀態(tài)的認(rèn)識(shí)，也可以提升對(duì)信念體系內(nèi)在邏輯和因果關(guān)系的理解，還可以確認(rèn)并回應(yīng)對(duì)信念體系的挑戰(zhàn)。政策學(xué)習(xí)就是這種想要認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)核心的政策信念

17、而不斷探尋和調(diào)適的過程。亞系統(tǒng)中的政策學(xué)習(xí)分為"信念體系內(nèi)的學(xué)習(xí)"和"信念體系間的學(xué)習(xí)"。體系內(nèi)的學(xué)習(xí)比 較簡(jiǎn)單，倡議聯(lián)盟的成員們總是希望提高對(duì)變量狀態(tài)和他們的政策核心中的因果關(guān)系的理解。不同聯(lián)盟間的政策學(xué)習(xí)的發(fā)生至少要具備兩方面的條件: 一，兩個(gè)聯(lián)盟間要有一定水準(zhǔn)的知識(shí)碰撞，這要求:雙方都有參加論辯的技術(shù)性資源;一方信念體系的次級(jí)方面與另一方的核心部分碰撞，或者是雙方信念體系中重要的次級(jí)方面發(fā)生碰撞。第二，要有一個(gè)論壇，該論壇要有足夠的權(quán)威使得不同聯(lián)盟的專業(yè)人士都要參加;要由專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來控制。正是這種體系間的學(xué)習(xí)使得公共政策經(jīng)常是在操作層面上發(fā)生變動(dòng)。薩巴提爾和他的同事們?cè)诤芏嗾哳I(lǐng)域，

18、主要是能源和環(huán)境政策中驗(yàn)證了他們的模式。 4、政策范式的轉(zhuǎn)變。范式是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，該假設(shè)因?yàn)楸绕渌募僭O(shè)能更好說明或者解釋現(xiàn)實(shí)而成為某一學(xué)科領(lǐng)域說明或者描述某一實(shí)踐活動(dòng)的共同的范例或者模式。比如經(jīng)濟(jì)自由主義范式。而一個(gè)政策范式的實(shí)質(zhì)上是相關(guān)的政策活動(dòng)者所持有知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)或者觀念，這些知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)或者觀念塑造著政策制定者所追求的目標(biāo)，影響他們感知問題的方式、進(jìn)行思維的類型以及所采用的解決問題的方法。 陳振明認(rèn)為，政策范式的變化是指政策的連續(xù)性的中斷或者漸進(jìn)過程的中斷。“政策范式概念的倡導(dǎo)者霍爾分析了政策范式變化過程，他將這一過程劃分為如下六個(gè)階段： (1)范式穩(wěn)

19、定性。在這一階段，居于主導(dǎo)地位的正統(tǒng)被制度化，并進(jìn)行政策調(diào)整。 (2)反常的積累。在這一階段，與現(xiàn)存正統(tǒng)不相適應(yīng)或相矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)，或現(xiàn)實(shí)世界的發(fā)展超越了正統(tǒng)所能解釋的范圍。 (3)實(shí)驗(yàn)。在這一階段，人們努力擴(kuò)展現(xiàn)有的范式，以說明反常。 (4)權(quán)威的破滅。存這一階段，人們對(duì)官員和專家失去信任，新的參與者向現(xiàn)有的范式挑戰(zhàn)。 (5)爭(zhēng)議。在這一階段，爭(zhēng)論遍及公共領(lǐng)域，并包含了更大的政治過程(包括選舉和黨派爭(zhēng)論)。 (6)新范式的制度化。在這一階段，新范式的倡導(dǎo)者經(jīng)過或長(zhǎng)或短的時(shí)期而使范式獲得支配地位，他們改變現(xiàn)有的組織和決策安排以便使新范式制度化。

20、 第二節(jié) 政策調(diào)整 一、 公共政策調(diào)整的含義、內(nèi)容、作用 （一）含義和特點(diǎn) 所謂的政策調(diào)整，是在政策評(píng)估和監(jiān)控所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運(yùn)行 (尤其是政策執(zhí)行的效果)的反饋信息的基礎(chǔ)上，對(duì)原有政策中不適應(yīng)政策對(duì)象和政策環(huán)境變化的部分，采取漸進(jìn)的方式，進(jìn)行增刪、修正和更新，以便達(dá)成預(yù)期政策效果的一種政策行為。 政策調(diào)整具有以下三個(gè)特點(diǎn): 第一，漸進(jìn)性。政策調(diào)整是隨著政策的實(shí)施而不斷進(jìn)行的，它是對(duì)原有政策的修正和發(fā)展，其目的是為了保證政策的穩(wěn)定和延續(xù);因此在我國的實(shí)踐中，政策調(diào)整的幅度一般以不影響穩(wěn)定為限，調(diào)整的辦法也多是通過協(xié)商、逐步達(dá)成的。 第二、 局部性。政策調(diào)整的內(nèi)容一

21、般是政策系統(tǒng)當(dāng)中的某個(gè)部分，可以是目標(biāo)，也可以是方案;可以是主體，也可以是客體。如果政策系統(tǒng)發(fā)生了大規(guī)?；蚴歉拘缘淖儎?dòng)，叫做政策變革而不是調(diào)整。 第一， 動(dòng)態(tài)性。政策調(diào)整是政策系統(tǒng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化所作出的主動(dòng)或被動(dòng)的適應(yīng)。環(huán)境的變化是持續(xù)不斷的，這就要求政策系統(tǒng)要不斷地作出調(diào)適，因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，在發(fā)展中確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （二）調(diào)整的主要內(nèi)容 公共政策調(diào)整是對(duì)政策系統(tǒng)本身的調(diào)整，內(nèi)容涉及公共政策的各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面。主要包括: 該部分內(nèi)容參照寧搔《公共政策學(xué)》高等教育出版社，2003，第459——463頁 1．政策目標(biāo)調(diào)整 有些公共

22、政策在經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施之后，會(huì)發(fā)現(xiàn)其原定目標(biāo)偏離了客觀實(shí)際，有的目標(biāo)定得過高，在一定期限內(nèi)難以達(dá)到;有的目標(biāo)定得過低，難以有效解決社會(huì)問題或者與人民群眾的期望相去甚遠(yuǎn);有的則是目標(biāo)不夠明確或者目標(biāo)過多，讓人感到無所適從和力不從心;有的則在具體期限、指標(biāo)等方面限定過死，缺乏靈活性;等等。當(dāng)出現(xiàn)這些情況時(shí)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)原定目標(biāo)進(jìn)行校正、修訂或者重新確立。 2.政策方案調(diào)整 方案是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體安排，對(duì)目標(biāo)的調(diào)整通常也會(huì)連帶著對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整，但更多的是在目標(biāo)明確的情況下，認(rèn)識(shí)到原定方案存在這樣或那樣的不足，而對(duì)其進(jìn)行必要的調(diào)整。這些不足包括運(yùn)行成本過高、運(yùn)行條件過于苛刻、負(fù)

23、面影響過大等情況。方案的調(diào)整要根據(jù)方案本身與實(shí)際情況的差距程度來進(jìn)行相應(yīng)的變更，基本可行的只要做一些局部的修訂;如果與現(xiàn)實(shí)差距過大，則要做大幅度的調(diào)整甚至推倒重來，制定新的方案。 3．政策措施調(diào)整 政策措施是指實(shí)施政策方案的具體步驟、手段和方法。政策措施的調(diào)整是政策調(diào)整當(dāng)中最常見也最容易實(shí)現(xiàn)的一種。比如說，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差，其原因可能是步驟安排不合理或是產(chǎn)生了脫節(jié)，也可能是使用的方法不當(dāng)或是采取了不合適的對(duì)策，再就是對(duì)細(xì)節(jié)問題考慮不周、缺乏應(yīng)急準(zhǔn)備等等。這些情況都是經(jīng)常出現(xiàn)的，也是比較容易調(diào)整的，關(guān)鍵是要本著實(shí)事求是的原則對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)救和修正，使執(zhí)行措施更加有效

24、和完善。 4.政策關(guān)系調(diào)整 政策系統(tǒng)內(nèi)部和不同政策之間存在著各種橫向和縱向的關(guān)系。由于政策問的復(fù)雜多樣和相互關(guān)聯(lián)，因此在同一時(shí)間、同一范圍內(nèi)實(shí)施的公共政策一般不只一項(xiàng)。但如果不同部門之間不注意協(xié)調(diào)和呼應(yīng)，就會(huì)造成政出多門的現(xiàn)象，這些政策往往只從本部門的職責(zé)、利益出發(fā)，相互間常常存在著矛盾和沖突，這就讓下級(jí)執(zhí)行部門陷于 "下面一根針，上面千條線"的困境，導(dǎo)致執(zhí)行困難或執(zhí)行偏差。另外，政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系如果安排不當(dāng)，也會(huì)造成不必要的混亂和千擾。因此，對(duì)政策關(guān)系的調(diào)整，就是要理順那些在實(shí)際中存在摩擦和沖突的各個(gè)部門、各項(xiàng)政策、各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，明確各

25、目的職責(zé)范圍，協(xié)調(diào)各方發(fā)揮作用的時(shí)機(jī)，避免相互干擾和資源的重復(fù)浪費(fèi)。 5．政策主、客體調(diào)整 在公共政策的實(shí)施過程中，政策的主體和客體也會(huì)發(fā)生變化。就主體而言，由于制定或執(zhí)行政策的權(quán)力機(jī)關(guān)存在能力不足、機(jī)構(gòu)不全、職責(zé)不清等原因，從而造成政策效果不佳或?qū)е抡呤д`，這就應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行調(diào)整。 在我國，有時(shí)決策權(quán)在黨和政府之間的轉(zhuǎn)移也是一種主體的調(diào)整。政策客體的調(diào)整指的是政策問題和目標(biāo)群體的調(diào)整。公共政策所指向的問題以及與之相關(guān)的人群也是處于不斷變動(dòng)之中的，環(huán)境的變化可能改變問題或人群的性質(zhì)和范圍。因此，為了保證政策的針對(duì)性，必須及時(shí)調(diào)整政策的客體。

26、 （三）作用 政策調(diào)整的根本目的在于確保公共政策沿著正確的軌道實(shí)施下去，最終達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。因此，政策調(diào)整的作用表現(xiàn)在: 1. 及時(shí)糾偏、預(yù)防失誤。公共政策在執(zhí)行過程中往往容易出現(xiàn)偏差，這種偏差可能是主觀認(rèn)識(shí)不夠或有意為之，也可能是客觀條件受到限制而造成的。如果這些偏差得不到及時(shí)糾正，那么該項(xiàng)政策執(zhí)行的時(shí)間越長(zhǎng)，涉及面越廣，造 成的損失也就越大，甚至導(dǎo)致整項(xiàng)政策的失敗。 2. 協(xié)調(diào)關(guān)系、有序運(yùn)行。政策問題的復(fù)雜性使得政策系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系也錯(cuò)綜復(fù)雜。比如有些地區(qū)和部門從本位主義出發(fā)，制定一些無視全局、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光 的政策，結(jié)果造成某些政策之間出現(xiàn)相互矛盾、相互掣

27、肘的情況。而在條塊體制下，這些相互矛盾的政策又會(huì)使執(zhí)行者要么各行其是，要么無所適從，造成混亂 無序的局面，其結(jié)果是無助于解決實(shí)際問題并損害到人民群眾的利益。因此，各 級(jí)政府部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，通過對(duì)出現(xiàn)矛盾和糾紛的政策內(nèi)容和政策關(guān)系進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)整，使各方面的政策互相銜接、協(xié)調(diào)一致地發(fā)揮整體功能。 3. 發(fā)展完善、保持穩(wěn)定。盡管一項(xiàng)政策一旦制定和頒布之后，其內(nèi)容便基本固定下來，但用進(jìn)化的眼光來看，公共政策是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。這種發(fā)展表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，客觀環(huán)境和條件是不斷發(fā)展變化的。隨著新情況、新問題的出現(xiàn)，新的政策需求也會(huì)不斷增長(zhǎng)，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)政策滯后的現(xiàn)象，這就要對(duì)原有政策進(jìn)行調(diào)

28、整，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。另一方面，人們的認(rèn)識(shí)也是隨著 實(shí)踐的發(fā)展而不斷深化的。人們通常只能根據(jù)現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)來制定政策，即使對(duì)未來發(fā)展有所考慮，也只是一些比較原則、比較籠統(tǒng)的看法，很難做到準(zhǔn)確預(yù)計(jì)。因此，一項(xiàng)政策的制定并不是一勞永逸的，它需要人們?cè)趯?shí)踐中深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)而不斷調(diào)整原有的政策，使之趨于完善。公共政策的這種漸進(jìn)調(diào)適正是為了保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，而政策的穩(wěn)定與否又事關(guān)國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì) 穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定?？梢?，公共政策的適當(dāng)調(diào)整不僅有助于自身的發(fā)展，也有利 于國家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。 當(dāng)然，政策調(diào)整同樣存在著負(fù)面的影響，不當(dāng)?shù)恼{(diào)整可能引發(fā)適得其反的效果， 甚至導(dǎo)致政策提前終結(jié);而即使是適

29、當(dāng)?shù)恼{(diào)整，也可能因?yàn)槔娣峙涞仍驇硪幌盗邢麡O的影響:第一，政策的調(diào)整會(huì)使一部分已經(jīng)投入的政策資源產(chǎn)生不同程度的浪費(fèi);第二，政策的調(diào)整會(huì)損害一部分既得利益人群的權(quán)益，挫傷他們的積極性;第三，過于頻繁的政策調(diào)整會(huì)讓公眾感到無所適從，對(duì)政策和 公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生懷疑和不信任感，從而損害公共機(jī)構(gòu)和公共政策的形象。 一、 公共政策調(diào)整的形式、程序和原則 （一）形式 公共政策的調(diào)整主要有以下幾種形式: l．政策的增刪 這是指在保持現(xiàn)行政策基本框架不變的前提下，對(duì)其具體內(nèi)容和目標(biāo)、適用范圍和時(shí)間等進(jìn)行增補(bǔ)和刪減。政策的增補(bǔ)是由于原來估計(jì)不足，或有了新的思路、新的方法，或出現(xiàn)新的問題

30、、新的對(duì)象，而對(duì)原有政策進(jìn)行擴(kuò)充。政策的刪減是由于原定目標(biāo)過高、作用范圍過于寬泛，或者存在與新形勢(shì)、新情況不相適應(yīng)的部分，而對(duì)政策的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行刪除和縮減。 2。政策的修正 這是指在保持現(xiàn)行政策基本框架不變的前提下，對(duì)其具體內(nèi)容和目標(biāo)、適用范圍和時(shí)間所作的修改和訂正。 3.政策的更新 這是指在政策的實(shí)施過程中，為了適應(yīng)形勢(shì)的變化，在遵循政策目標(biāo)的前提下突破原有的政策框架，或者撤舊換新，或者從無到有，對(duì)現(xiàn)行政策的局部?jī)?nèi)容進(jìn)行調(diào)整。 （二）程序 公共政策調(diào)整的程序是: 政策調(diào)整通常被看作是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，因此政策調(diào)

31、整的一般程序是: (1)重新界定問題。政策制定者根據(jù)評(píng)估和監(jiān)控反饋回來的信息，同時(shí)根據(jù)客觀環(huán)境的變化，對(duì)政策問題進(jìn)行重新界定。 (2) 提出調(diào)整方案。政策制定者根據(jù)新的認(rèn)識(shí)制定出若干可供選擇的方案，尤其是要明確應(yīng)該調(diào)整的部分以及要采取的形式，然后對(duì)其可行性加以論證。 (3)選擇調(diào)整方案。這是對(duì)若干調(diào)整方案進(jìn)行比較分析后選出一個(gè)最佳的方案來加以執(zhí)行。這種擇優(yōu)要符合雙重優(yōu)化的原則，即所選的方案不僅要優(yōu)于其他備選方案，而且要優(yōu)于原來的方案。 (4)執(zhí)行調(diào)整決定。調(diào)整方案選定之后，經(jīng)過合法化的程序就成為原有政策的一部分，重新進(jìn)人實(shí)施階段。政策調(diào)整的效果如何，必須經(jīng)過執(zhí)行以后才能作出判斷。

32、（三）原則 1、實(shí)事求是原則。公共政策的調(diào)整是根據(jù)事物發(fā)展的客觀規(guī)律進(jìn)行的，而不應(yīng)該是個(gè)人意志的產(chǎn)物。政策的調(diào)整要本著 "實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)"，堅(jiān)持尊重客觀實(shí)際，"從群眾中來，到群眾中去"，保證政策調(diào)整的科學(xué)化和民主化，使政策調(diào)整真正有利于社會(huì)問題的解決和人民生活水平的提高。 2、漸進(jìn)調(diào)適原則。一項(xiàng)政策在實(shí)施一段時(shí)間之后，由于采取了大量的宣傳貫徹手段，投入了一定的人力、財(cái)力、物力資源，業(yè)已在人民群眾當(dāng)中造成了一定程度的影響 (有時(shí)甚 至是根深蒂固的)，多數(shù)人也己經(jīng)基本上認(rèn)同和接受了該項(xiàng)政策，并取得了心理上的平衡。這時(shí)，如果政策調(diào)整的幅度和范圍過大、過急，人們

33、從心理上和行動(dòng)上都難以適應(yīng)這些變化，就會(huì)對(duì)政策表現(xiàn)出疑慮和擔(dān)心，從而對(duì)調(diào)整后的政策采取觀望的態(tài)度，不但不能自覺主動(dòng)地貫徹政策，甚至?xí)?duì)政策產(chǎn)生抵觸情緒。因此，政策調(diào)整的幅度和范圍要考慮到社會(huì)承受的程度。這就要求政策調(diào)整一般要循序漸進(jìn)，逐步剔除新形勢(shì)下不適用的部分，保留仍然可行的部分，同時(shí)對(duì)更新部分加大宣傳力度，給政府官員和普通百姓一個(gè)緩沖期來提高認(rèn)識(shí)，加深理解，以利于調(diào)整的順利完成。 3、追蹤反饋原則。政策調(diào)整是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，它需要不斷收集反饋信息，然后提供給決策者，以判斷政策對(duì)象和政策環(huán)境是否發(fā)生了變化以及發(fā)生了什么樣的變化，并最終決定是否要對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整以及進(jìn)行什么樣的調(diào)整。這種再?zèng)Q

34、策過程也叫做追蹤決策。這一方面表現(xiàn)為政策調(diào)整首先要對(duì)原政策進(jìn)行回溯分析，找出失誤和偏差產(chǎn)生的環(huán)節(jié)和原因，而后對(duì)癥下藥，進(jìn)行修正和補(bǔ)充。另一方面，當(dāng)政策的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期的效果存在較大差距，公眾中也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的政策調(diào)整的訴求，但此時(shí)政策偏差的原因還沒有完全弄清楚，調(diào)整的詳細(xì)方案和具體步驟也還來不及出臺(tái)，在這種情況下，就必須采取權(quán)宜的辦法，先抓住問題最突出或影響最大的部分進(jìn)行調(diào)整，然后再跟蹤調(diào)整、逐步完善。 第三節(jié)政策終結(jié) 決策者在政策評(píng)估獲得政策結(jié)果的信息后，對(duì)于一項(xiàng)多余的、無效的或已完成使命的政策，應(yīng)該及時(shí)決定終止，以便提高政策的績(jī)效。 一、 政策終結(jié)概述 對(duì)政策終結(jié)的研究開始于

35、20世紀(jì)70年代中期，1997年丹尼爾斯（Mark R. Daniels）在《公共項(xiàng)目的終結(jié)》一書中，對(duì)美國政策終結(jié)的研究的發(fā)展進(jìn)行了回顧。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.15-40. 1976年，《政策科學(xué)》雜志出版了關(guān)于政策終結(jié)的一期特刊。 Policy Sciences 7, no.2 (Jun

36、e 1976). 作為這一特刊的編輯，巴達(dá)克（Eugene Bardach）在導(dǎo)言中首次力圖對(duì)政策終結(jié)為什么出現(xiàn)、如何出現(xiàn)以及會(huì)遇到何種障礙等問題做出概括。他的“作為一種政治過程的政策終結(jié)”一文是這期特刊的主要文章。該文對(duì)“終結(jié)的形式，由誰支持終結(jié)，為什么終結(jié)很少被接受，怎樣減輕終結(jié)的困難”等問題作了分析，他將終結(jié)看作政策采納的一種特殊場(chǎng)合——采納政策A，就意味著終結(jié)政策B。 在這期雜志中，有本恩（Robert Behn）的一篇關(guān)于“馬賽諸塞公共培訓(xùn)學(xué)校的終結(jié)”的文章，通過對(duì)這一成功政策終結(jié)案例的研究，他提出了關(guān)于政策和組織終結(jié)的12點(diǎn)建議。 對(duì)政策終結(jié)研究領(lǐng)域最有影響的人物還有考夫曼（

37、Herbert Kaufman）和狄龍（P. Deleon）等人?？挤蚵谒摹墩M織是不朽的嗎？》和《時(shí)間、機(jī)遇和組織》 Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings,1976; Time, Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987. 兩本著作中，考察了組織的活動(dòng)，通過對(duì)大量政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析和整理，他發(fā)

38、現(xiàn)組織并不像有機(jī)體一樣經(jīng)歷“年輕、成熟、變老、最后死亡”的生命過程，組織在現(xiàn)實(shí)中生成和壯大，但是很少死亡。而公共組織比私營組織更難以在現(xiàn)實(shí)中終結(jié)，他認(rèn)為，這是因?yàn)榻M織在發(fā)展中不斷壯大，使組織自身抵抗終結(jié)的能力不斷增強(qiáng)，而這正是組織難以終結(jié)的根本原因。只有在組織保持活動(dòng)的能量和其他必要的資源流失以至于組織不再能適應(yīng)環(huán)境時(shí)，組織才會(huì)死亡?？挤蚵诮M織死亡的研究領(lǐng)域里建構(gòu)起基本的理論框架。 德龍則提出了一個(gè)關(guān)于政策終結(jié)障礙的理論框架（termination obstacles framework），它包括6種障礙：（1）心理上的抵觸；（2）機(jī)構(gòu)的持久性；（3）組織和機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性；（4）反終結(jié)

39、的聯(lián)盟；（5）法律程序上的障礙；（6）終結(jié)的高成本。 這三位學(xué)者的理論成果為政策終結(jié)領(lǐng)域的其他學(xué)者提供了研究途徑或概念框架，被應(yīng)用到具體的政策終結(jié)案例上。這已取得了一定的成果，如繆勒（Keith Mueller）等人應(yīng)用了考夫曼的組織生命周期模型分析美聯(lián)邦衛(wèi)生計(jì)劃案例和地方政府重組的案例。而諾里斯–蒂雷爾（Norris –Tirrell）則應(yīng)用了德龍的政策終結(jié)障礙的理論框架分析非營利機(jī)構(gòu)的組織終結(jié)——兒童傷殘服務(wù)機(jī)構(gòu)的解體。 新近的政策終結(jié)研究成果則體現(xiàn)在《國際公共行政學(xué)雜志》1997年的一期論政策終結(jié)的?？希?International Journal of Public Admini

40、stration 20, no.12, 1997. 這期專刊的名稱是“公共政策和組織終結(jié)”，收入了5篇論文，它們?nèi)拷⒃谙惹罢撜呓K結(jié)的文獻(xiàn)特別是考夫曼和德龍的著作的基礎(chǔ)上。 一、政策終結(jié)的含義、特點(diǎn)和意義 什么是政策終結(jié)？國外學(xué)者下了不同的定義。德龍認(rèn)為，政策終結(jié)是“政府當(dāng)局對(duì)某一特殊功能、計(jì)劃、政策或組織，經(jīng)過深入評(píng)估而加以結(jié)束或終止的過程”。丹尼爾斯認(rèn)為，德龍的定義沒有考慮到組織自身終結(jié)不合適政策的主動(dòng)性，也不能應(yīng)用于政府精簡(jiǎn)、削減預(yù)算的終結(jié)行為上來。因此，丹尼爾斯給政策終結(jié)下了一個(gè)不同的定義：政策終結(jié)是對(duì)政府項(xiàng)目、政策、組織的終結(jié)，也是組織為削減預(yù)算對(duì)自身的調(diào)適和政府服務(wù)民營

41、化而產(chǎn)生的削減。關(guān)于終結(jié)與政策過程的關(guān)系，他指出：政策終結(jié)位于政策過程的末端，對(duì)一項(xiàng)政策的終結(jié)意味著一項(xiàng)新的政策的開始，所以政策終結(jié)也是一個(gè)發(fā)展的概念。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.5-6. 還有西方學(xué)者將政策終結(jié)簡(jiǎn)要地界定為“對(duì)政府特定的職能、計(jì)劃或組織的故意的結(jié)束或終止”。 因此，可以一般地將政策終結(jié)定義為：政策終結(jié)是政策決策者通過對(duì)政策或計(jì)劃進(jìn)行慎重的評(píng)估后

42、，采取必要的措施，以中止那些過時(shí)的、多余的、不必要的或無效的政策或計(jì)劃的一種行為。 政策終結(jié)有三個(gè)特征：（1）強(qiáng)制性。一項(xiàng)政策的終結(jié)總是會(huì)損害一些相關(guān)的人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)的利益，遇到強(qiáng)烈的反抗。因此，往往靠強(qiáng)制力來進(jìn)行；（2）更替性。政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)；（3）靈活性。政策終結(jié)是一個(gè)復(fù)雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動(dòng)因和關(guān)系。 政策終結(jié)在政策過程中占有重要的地位。終結(jié)不只是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié)，而且意味著修正或調(diào)整。從政策終結(jié)的結(jié)果上看，政策終結(jié)的基本作用表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）節(jié)省資源。因?yàn)檎呓K結(jié)意味著政策活動(dòng)的結(jié)束，某種機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、慣

43、例的終止，以及有關(guān)人員的裁減。因此，政策終結(jié)可以減少人力、物力、財(cái)力的無效消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。（2）提高績(jī)效。當(dāng)一項(xiàng)政策在實(shí)施中失敗，無法解決所面臨的政策問題時(shí)，舊政策的終結(jié)就意味著新政策的啟動(dòng)、新規(guī)劃的誕生以及相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的更新與發(fā)展，這無疑有利于更好地解決問題，促進(jìn)政策績(jī)效的提高。（3）避免僵化。所謂政策僵化，指的是一項(xiàng)長(zhǎng)期存在，沒有及時(shí)予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問題，反而成為解決問題的阻力與障礙,帶來嚴(yán)重的不良后果。政策終結(jié)可以避免政策僵化。（4）優(yōu)化政策。政策終結(jié)有助于促進(jìn)政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織優(yōu)化

44、。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內(nèi)容, 優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。 二、政策終結(jié)的原因、類型與方式 （一）．政策終結(jié)的原因 一般說來，導(dǎo)致政策終結(jié)的原因有兩個(gè):一是經(jīng)過評(píng)估認(rèn)為政策的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，政策問題也已得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止;二是經(jīng)過評(píng)估發(fā)現(xiàn)政策存在的失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續(xù)執(zhí)行不僅浪費(fèi)資源而且會(huì)帶來不良后果，因此必須予以終止。然而，很多學(xué)者認(rèn)為與其說政策終結(jié)是個(gè)技術(shù)性問題，不如說它是個(gè)政治性問題。德龍和卡梅倫 (J·M·Cameron)就都指出在終結(jié)決定中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的是政治價(jià)值和意識(shí)形

45、態(tài)。為此，德龍建議政策終結(jié)的研究者們不要把眼光局限于經(jīng)濟(jì)和效的問題，而應(yīng)當(dāng)加上意識(shí)形態(tài)的動(dòng)機(jī)。 但不管怎樣，還是存在著幾種推動(dòng)政策終結(jié)的力量。巴達(dá)奇把他們分為三類:反對(duì)者、節(jié)約者和改革著。(1)反對(duì)者是指對(duì)現(xiàn)行政策持異議的反對(duì)派人士，他們可以說是最積極的要求終結(jié)政策的力量，可能從一開始就反對(duì)某項(xiàng) 政策的制定和推行。他們之所以要終緒一項(xiàng)政策是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為它是不好的政策。該項(xiàng)政策背離了他們所持的價(jià)值觀，或者侵害了他們的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或政治的利益。(2)節(jié)約者是指那些認(rèn)為公共部門必須厲行節(jié)約的人，他們之所以贊成終結(jié)是因?yàn)檫@樣可以節(jié)省開支，防止公共資源的浪費(fèi)。(3)改革者的政策主張往往是建立在對(duì)

46、現(xiàn)行政策進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上的。他們把舊政策看作創(chuàng)立新政策的障礙，因此強(qiáng)烈認(rèn)為舊政策的終結(jié)是成功、有效地采行新政策的先決條件，只有廢舊立新才能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。 巴達(dá)奇認(rèn)為，改革者和反對(duì)派行為背后的動(dòng)機(jī)通常是意識(shí)形態(tài)和政治上的考慮，而節(jié)約者的行為動(dòng)機(jī)常常是具體項(xiàng)目方面 (比如經(jīng)濟(jì)和效率等)的考慮。不過，有時(shí)項(xiàng)目方面的原因更有利于終結(jié)的實(shí)現(xiàn)，盡管它在事實(shí)上掩蓋了真正的意識(shí)形態(tài)和政治上的動(dòng)機(jī)。 除此之外，政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個(gè)不斷進(jìn)行新陳代謝的系統(tǒng)，必須隨著變化了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國際形勢(shì)的變化制定新的政策，而有時(shí)只有推陳才能出新，政策

47、終結(jié)包括了這種推陳出新的過程；二是政策系統(tǒng)也是一個(gè)個(gè)不斷與周圍環(huán)境互動(dòng)、修正自身的過程。無論是可利用的資源、所要解決的問題，還是政策的環(huán)境都處于一種不確定性變動(dòng)的可能中。即使在決策中不存在責(zé)任和科學(xué)態(tài)度的缺失，經(jīng)過科學(xué)論證的政策仍有可能在執(zhí)行后，由于變化了的主客觀環(huán)境而失效或產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。政策分析過程只能減少政策失效或者負(fù)效應(yīng)發(fā)生的幾率，它并不能保證政策的成功。因此政策終結(jié)非常有必要。它在某種程度上是政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和對(duì)政策錯(cuò)誤的一種補(bǔ)救?！坝捎诂F(xiàn)在的后現(xiàn)代社會(huì)的變化和不確定性，由于政策制定者無法準(zhǔn)確預(yù)見現(xiàn)在的政策在將來的適應(yīng)性，因此終結(jié)不能起作用的政策是政策制定者從他們的錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)的途

48、徑之一?！盡ark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 1. 3．政策終結(jié)的類型 政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減： 　?。?）功能的終結(jié)。即終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務(wù)；在政策終結(jié)的所有內(nèi)容中，以功能的終結(jié)最難。因?yàn)橐环矫?，功能的履行或承?dān)，是政府滿足人民需要的結(jié)果，若予取消，勢(shì)必引起各方面的反對(duì)；另一方面，某項(xiàng)功能往往不是由某項(xiàng)政策單獨(dú)承擔(dān)的，

49、而是由許多不同政策和機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)的，要予終止往往需要做大量的組織和協(xié)調(diào)工作。 （2）機(jī)構(gòu)的終結(jié)。伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消，就是機(jī)構(gòu)終結(jié)。有些機(jī)構(gòu)是專門為某項(xiàng)政策而設(shè)立的，隨著政策的終止，機(jī)構(gòu)也隨之撤消；有些機(jī)構(gòu)，往往同時(shí)承擔(dān)著多項(xiàng)政策和功能，某項(xiàng)政策的終止不足以導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的撤消。因此，通常的做法是通過縮小規(guī)模，減少經(jīng)費(fèi)等辦法對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行縮減。伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消，就是機(jī)構(gòu)終結(jié)。機(jī)構(gòu)終結(jié)的困難也比較大，因?yàn)樗P(guān)系到有關(guān)人員的切身利益，在實(shí)施時(shí)難免遭到有關(guān)人員的強(qiáng)烈抵制，使得機(jī)構(gòu)終結(jié)無法順利進(jìn)行。這就是為什么我們會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中看到許多本該隨著某項(xiàng)政策歷史使命結(jié)束而應(yīng)裁撤的機(jī)構(gòu)

50、仍然存在的原因。 （3）政策本身的終結(jié)。與前兩種終結(jié)相比，政策本身的終結(jié)所遇到的阻力較小。這是因?yàn)椋湍稠?xiàng)具體政策而言，其目標(biāo)比較單純，如教育政策、社會(huì)福利政策等，容易進(jìn)行評(píng)估并決定取舍。另一方面，政策更改的成本遠(yuǎn)比功能轉(zhuǎn)變、組織調(diào)整要少得多，因而容易得到實(shí)際部門的認(rèn)可。再加上政策的可選擇性較大，也使得政策本身的終結(jié)在操作上比較容易實(shí)現(xiàn)，不象機(jī)構(gòu)終結(jié)那樣受到多方面的牽制和約束，不容易操作，實(shí)行起來步履維艱。 （4）計(jì)劃的終結(jié)。即政策的具體計(jì)劃以及執(zhí)行措施的終結(jié)。在所有終結(jié)內(nèi)容中，計(jì)劃的終結(jié)是最容易達(dá)成的。因?yàn)榫唧w計(jì)劃以及執(zhí)行措施與實(shí)際問題連接，結(jié)果好壞或影響怎樣有目共睹，容易達(dá)成共識(shí)。

51、政策終結(jié)包括了對(duì)功能、組織、政策和項(xiàng)目的終結(jié)，終結(jié)的難度卻是遞減的。功能是最難消失的，即使在組織被撤消以后，政策的功能也有可能由別的組織來執(zhí)行，而組織又比政策難以終結(jié)，這是因?yàn)榘ńM織會(huì)犧牲某一項(xiàng)政策尋求自保、政策面對(duì)終結(jié)時(shí)能找到的同盟比組織少的四種原因在內(nèi)。 4．政策終結(jié)的方式 一般而言，政策終結(jié)的主要形式有如下六種： （1）廢止。即直截了當(dāng)宣布一項(xiàng)政策的廢止。政府根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，不定期地清理、廢止了大量不合時(shí)宜、過時(shí)了的政策。例如，我國加入世貿(mào)組織后，全國人大常委會(huì)和國務(wù)院當(dāng)即宣布廢止了830余項(xiàng)與WTO規(guī)則不相符合的國家法律、法規(guī)和政策。 （2）替代。指的

52、是新政策代替舊政策，但所面對(duì)的問題不變，所要滿足的要求不變。在這里，新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充、修正，目的是更好地解決舊政策所沒有解決好的問題，以充分實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。 （3）合并。指的是舊政策雖然被終止了，但政策要實(shí)現(xiàn)的功能并沒有取消，而是將其合并到其他的政策中去。合并政策有兩種情況：一是將原有的政策內(nèi)容合并到現(xiàn)有政策中，作為現(xiàn)有政策的一部分；二是將多個(gè)舊政策經(jīng)過調(diào)整，合并成一個(gè)新的政策。比如，國務(wù)院將原來由各部委分別頒布的一些有關(guān)聯(lián)的單行規(guī)章或條例合并成一部完整的行政法規(guī)，由國務(wù)院來頒布實(shí)施，這樣就具有了更高的政策權(quán)威，也便于各地更好地執(zhí)行。 （4）分解。指的是將舊政策的內(nèi)容按照一定的原則分

53、解成幾個(gè)部分，每個(gè)部分各自形成一項(xiàng)新政策。當(dāng)原有的政策過于龐雜，目標(biāo)眾多以致于影響到該政策的有效執(zhí)行時(shí)，常常采用分解的辦法，將原政策按主要的目標(biāo)分解成幾個(gè)較小的政策。這樣有利于執(zhí)行者明確政策目標(biāo)，提高執(zhí)行效率。 （5）政策縮減。指的是采用漸進(jìn)的方式對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)，以緩沖終結(jié)所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，減少損失。主要表現(xiàn)形式有：縮小對(duì)政策的資源投入，減小實(shí)施范圍，放松對(duì)政策執(zhí)行的控制等等。政策縮減的另外一種方式是，把政策中過時(shí)的不合時(shí)宜部分廢除，而保留了原來政策中合理的部分。 （6）政策的法律化。一項(xiàng)經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)行，確實(shí)有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強(qiáng)制力，經(jīng)過立法機(jī)關(guān)或授權(quán)立法的行

54、政機(jī)關(guān)的審議通過，上升為法律或行政法規(guī)。這是另一種意義上的政策終結(jié)。 三、政策終結(jié)的障礙　 由于政策終結(jié)涉及一系列的人員、機(jī)構(gòu)和制度等復(fù)雜因素，因此，政策終結(jié)碰到許多困難或障礙。陳振明在《公共政策學(xué)》中把政策終結(jié)的障礙歸納為以下7種： 1. 相關(guān)者的心理抵觸 “那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計(jì)劃失敗或計(jì)劃改變?！边@種心理上的抵觸往往在政策面臨終結(jié)時(shí)會(huì)表現(xiàn)的尤為明顯。對(duì)政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策執(zhí)行者。政策制定者不愿意承認(rèn)他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認(rèn)在制定政策的過程中所犯的錯(cuò)誤；政

55、策執(zhí)行者不愿意看到政策的被終止；政策受益者不愿意既得利益受到損失。這三類人的心態(tài)，往往成為政策終結(jié)的首要障礙。這種心理障礙的存在，又使人們?cè)诮忉屨呤r(shí)，常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因，而不愿檢討政策本身的失誤。 2. 現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有如其他社會(huì)政治組織一樣，都具有尋求生存和自我擴(kuò)張的本性，哪怕它已經(jīng)無事可做，沒有再存在的必要，情況也一樣。這就給政策終結(jié)帶來很大的困難。機(jī)構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）機(jī)構(gòu)的慣性。當(dāng)不同的機(jī)構(gòu)相互配合并開始執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，一種慣性就油然而生了。機(jī)構(gòu)的慣性使政策執(zhí)行一旦開始就很難停止。如果要想修改其方向或讓其停下來，必須從外部施加很大的力

56、量才能做到。這是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)所固有的慣性，使它本能地反對(duì)任何變化的要求。（2）機(jī)構(gòu)的生命力。機(jī)構(gòu)如同人一樣，生存的能力很強(qiáng)，“某一機(jī)構(gòu)存在的時(shí)間越長(zhǎng)，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一定的時(shí)間，會(huì)形成對(duì)它的繼續(xù)存在的條件和支持”。 [美] 詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:211. 當(dāng)政策終結(jié)危及到組織機(jī)構(gòu)的生存時(shí),它會(huì)千方百計(jì)地減輕所面臨的壓力,或改變策略,或調(diào)整結(jié)構(gòu),想方設(shè)法地延續(xù)政策終結(jié)的進(jìn)程,給政策的及時(shí)終結(jié)帶來消極影響。（3）機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在評(píng)估者眼中，機(jī)構(gòu)是相對(duì)靜態(tài)的。但是，機(jī)構(gòu)本身卻有一種動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性，可以隨環(huán)境和需要的變化而產(chǎn)生變動(dòng)，甚至能針對(duì)政策終結(jié)的各

57、種措施來調(diào)整自己的方向，使終結(jié)計(jì)劃夭折或破產(chǎn)。正如查爾斯·瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中所指出的：“組織機(jī)構(gòu)是動(dòng)態(tài)而不是靜態(tài)的，它會(huì)調(diào)整自己的方向以適應(yīng)變化了的要求。” Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. 這就導(dǎo)致增加終結(jié)的困難。 3. 行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟 執(zhí)行某項(xiàng)政策而獲既得利益的行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)在政策面臨終結(jié)時(shí)結(jié)成聯(lián)盟，共同反對(duì)政策終結(jié)。這些反

58、對(duì)終結(jié)的行政機(jī)關(guān)，一方面會(huì)要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié);另一方面則互相團(tuán)結(jié)、拉攏和接近政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)。這種執(zhí)行政策既得利益的行政機(jī)關(guān)“一旦它們結(jié)成一個(gè)共同體，就能有效地威脅政策終結(jié)行為”， Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. 使政策終結(jié)無法進(jìn)行。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)比其他任何社會(huì)組織更有便利的條件進(jìn)行政治活動(dòng)，它們可以利用自身有

59、利的地位影響公共政策。 4. 利益集團(tuán)的阻礙 由于公共政策大多涉及利益與價(jià)值的分配，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí)，反對(duì)政策終結(jié)的利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益，必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑如游說或行賄等，以阻止政策終結(jié)。西方公共選擇理論證明，利益集團(tuán)的力量很大，他們總能左右公共政策，他們和政治家、政府官員互相利用，形成一個(gè)“鐵三角”。利益集團(tuán)的存在，使得公共政策終結(jié)更為困難。 5. 法律程序上的復(fù)雜性 任何政策的確定和組織機(jī)構(gòu)的建立，都是通過一定的法律程序進(jìn)行的，同樣，政策的終止和組織機(jī)構(gòu)的撤消，也必須按照法定的程序來辦理。政策制定要通過法定程序，政策終

60、結(jié)也要通過法定程序。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時(shí)進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)在考慮終止某項(xiàng)政策或法律時(shí)，往往顧慮重重，舉棋不定。因此,許多政策經(jīng)終結(jié)行為因此受阻于法律的滯后性。 6. 社會(huì)輿論的壓力 “公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向?！?[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁. 通過報(bào)紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會(huì)公共輿論，不能不對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響。在當(dāng)代隨著新聞傳播技術(shù)的日新月異，公共輿論借助于新聞傳播媒介可以滲入到社會(huì)的方方面面和每一個(gè)角落，形成廣泛的社會(huì)影響和巨大的社會(huì)沖擊力。因此，西方國家稱公共輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)

61、力”。如果某一項(xiàng)需要終結(jié)的公共政策受到輿論的廣泛支持，無疑會(huì)受到極強(qiáng)的阻力，“當(dāng)選的公共官員如果公然無視公共輿論，并且不把其作為他的決定準(zhǔn)則中的一種，那么他簡(jiǎn)直是愚蠢透頂；而且可能會(huì)發(fā)現(xiàn)自己是民意測(cè)驗(yàn)中的不幸人物。” [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁. 7. 高昂的成本 政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本。本恩的12條建議中的第9條是接受短期內(nèi)費(fèi)用的增加（accept short-term cost increases）。有時(shí)，在短期內(nèi)終結(jié)一項(xiàng)政策的花費(fèi)要比繼續(xù)這項(xiàng)政策的花費(fèi)要多

62、，比如終結(jié)執(zhí)行者要為裁減下來的人員安排新的崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，或者對(duì)政策的受益者進(jìn)行利益的補(bǔ)償。但是就象中國的一句古話：“舍不得孩子套不住狼?！睘榱艘院蟮陌l(fā)展接受暫時(shí)的代價(jià)是值得的。 二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入決策、某個(gè)計(jì)劃或某個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間、資金或其他資源的無法彌補(bǔ)的花費(fèi)。它限制了目前投入的選擇范圍。也就是說已經(jīng)在政策上投入的資金人力制約了決策者下一步的行動(dòng)計(jì)劃。這是錯(cuò)誤政策終結(jié)的障礙。政策終結(jié)者總是進(jìn)退維谷，進(jìn)即追加投資，只會(huì)造成更大的損失；退即不追加投資，要面對(duì)的是已投入的資金由于政策終結(jié)無法收回的結(jié)果。現(xiàn)行的政策或組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒有得到回報(bào)，政策決策者面對(duì)投入的

63、沉淀成本，往往處于進(jìn)退兩難的境地；而政策投入的成本越高，終結(jié)者下決心終結(jié)的難度就越大。此外，終結(jié)有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)終結(jié)一項(xiàng)政策后的結(jié)果不確定。事實(shí)上，政策終結(jié)后采取的新政策并不能保證一定帶來更好的結(jié)果。著也使終結(jié)者難以下終結(jié)的決心。 綜上所述，政策終結(jié)的障礙可以歸結(jié)為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上的障礙）。包括人們害怕變革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，機(jī)構(gòu)的持久性，政策終結(jié)自身的成本和法律程序上的障礙。這或者基于人性，或者基于組織的特性，或者基于現(xiàn)代法治社會(huì)的要求。另一類則是政治上的障礙（非邏輯上的障礙），包括政府決策者責(zé)任的缺失，利益集團(tuán)的尋租，輿論的被操縱。這種障礙在事實(shí)上存

64、在，但是可以通過提高行政者素質(zhì)和責(zé)任感，加強(qiáng)立法和監(jiān)督的努力來降低其作用力。 四、政策終結(jié)的策略 作為一項(xiàng)困難的政策行為，政策終結(jié)要求政策決策者運(yùn)用高度的智慧和技巧，采取靈活的策略，加以妥善處理。 美國學(xué)者羅伯特·貝恩 (RobertBehn)給想要成為終結(jié)者的人們提出十二項(xiàng)忠告： (1)別放試探性氣球。那樣會(huì)引起反對(duì)派去組織他們的支持者起來抗議， 因此終結(jié)者在做出正式?jīng)Q定之前要防止信息泄漏。 (2)擴(kuò)大政策支持者的范圍。有組織的選民往往能夠決定政策的終結(jié)與否，因此終結(jié)者要能夠讓自己的支持者的規(guī)模超過原政策的受惠者。 (3)把焦點(diǎn)放在政策的

65、危害性上。清除一項(xiàng)具有某種危害性的政策要比清除那些無效或低效的政策容易得多。 (4)利用意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變來證明危害。政策經(jīng)常被從意識(shí)形態(tài)角度進(jìn)行評(píng)估，因此終結(jié)者要善于利用或創(chuàng)造意識(shí)形態(tài)上的變化來說明原有政策的確是有危害的。 (5)不要妥協(xié)。政策的延續(xù)通常是政治妥協(xié)的結(jié)果，因此終結(jié)者要能夠堅(jiān)持自己的立場(chǎng)。 (6)吸收局外人作為終結(jié)者。當(dāng)局者總不大愿意接受對(duì)自己過去行為的負(fù)面看法并作出必須終結(jié)的指示，因此吸收外人參與有助于他們轉(zhuǎn)變觀念、改變做法，從而有利于終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。 (7)避免立法表決。這是因?yàn)榱⒎ㄕ吒敢馔讌f(xié)，而不想勉強(qiáng)作出不受歡迎的終結(jié)決定，以免

66、樹敵大多。 (8)不要侵犯立法機(jī)關(guān)的特權(quán)。行政機(jī)關(guān)的終結(jié)者應(yīng)當(dāng)避免引發(fā)憲法賦予總統(tǒng)和國會(huì)的權(quán)力之間的沖突。 (9)接受短期內(nèi)增加的代價(jià)。終結(jié)一項(xiàng)政策由于需要解雇費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)和啟動(dòng)新政策的費(fèi)用，因而在短期內(nèi)的花費(fèi)常常會(huì)超過繼續(xù)執(zhí)行的代價(jià)。 (10)推遲新的受惠者。先給那些被終結(jié)項(xiàng)目的人員提供新的工作，給原政策的受益人提供補(bǔ)償。 (11)提倡采用而不是終結(jié)。要讓人相信采用新政策必須終結(jié)舊政策，而不是單純強(qiáng)調(diào)舊政策的終結(jié)。 (12)只終結(jié)必要的部分。終結(jié)者應(yīng)當(dāng)清楚自己的動(dòng)機(jī)，是終結(jié)有害的政策、無效的政策、還是代價(jià)高昂的機(jī)構(gòu)，這些都要慎重決定。 盡管貝恩同時(shí)也告誡說他的這些建議并非放之四海而皆準(zhǔn)，但有一點(diǎn)是明確的，那就是政策的終結(jié)者應(yīng)當(dāng)關(guān)注政治方面的而不是技術(shù)或理性方面的目標(biāo)。 結(jié)合我國的實(shí)際，要順利完成終結(jié)需要注意以下幾個(gè)方面: (1)重視說服工作，消除抵觸情緒。為確保政策終結(jié)的順利進(jìn)行，政策主體首先應(yīng)該重視做好說服工作，消除人們的抵觸情緒，提高人們的思想認(rèn)識(shí)。應(yīng)該通過有效的說服工作，讓人們明白:政策終結(jié)并不是某